ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ РАСПОРЯДИТЕЛЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
А.В. ГОЛУБЕВ
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) определяет понятие "распорядитель бюджетных средств" (РБС) как орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Указанная дефиниция не позволяет выделить РБС в отдельную группу участников бюджетного процесса, так как содержит логические пороки и нуждается в коррекции.
Правило соразмерности требует равенства объемов определяемого и определяющего понятий. В рассматриваемой дефиниции объем определяющего понятия шире объема определяемого понятия РБС, так как включает организации, обладающие статусом главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), которые соответствуют указанным в дефиниции требованиям. Следовательно, признаки обладания организацией указанной законодателем общей административной правосубъектностью и правом распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными организациями не позволяют выделить РБС в отдельную группу участников бюджетного процесса.
Исходя из ч. 2.1 ст. 217, ч. ч. 1, 4 ст. 219.1 БК РФ показатели лимитов бюджетных обязательств в сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи лишь воспроизводят показатели утвержденных бюджетных ассигнований. При этом право на распределение лимитов бюджетных обязательств существует в неразрывной связи с правом на распределение бюджетных ассигнований. Таким образом, признак обладания правом на распределение лимитов бюджетных обязательств не оказывает влияния на объем понятия РБС и его использование в дефиниции является логически избыточным.
Определение понятия РБС через признак права на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями образует логический круг, так как названное право является элементом правового статуса организации, уже являющейся РБС или ГРБС. Таким образом, понятие РБС определяется законодателем через бюджетное полномочие РБС.
Указание в качестве существенного признака РБС на круг подведомственных ему иных РБС является проявлением тавтологии. Кроме того, круг нижестоящих подведомственных РБС либо неразрывно связывается с кругом подведомственных получателей бюджетных средств (ПБС), либо замещается последним. С учетом этого наличие круга подведомственных РБС не является существенным признаком РБС.
Исходя из установленного ст. 38 БК РФ принципа адресности бюджетных средств распределение бюджетных ассигнований предполагает наличие круга подведомственных ПБС. В условиях тождественности требований ст. 6 БК РФ общей административной правосубъектности РБС и ПБС все организации, которые указаны в бюджетной росписи и для которых утверждены бюджетные ассигнования, обладают правом на исполнение бюджетных обязательств, в связи с чем приобретают правовой статус ПБС. Таким образом, любая организация, обладающая правовым статусом РБС, имеет в своем ведении по меньшей мере саму себя в качестве ПБС, которому адресованы бюджетные ассигнования. С учетом этого использование при определении понятия РБС признака наличия круга подведомственных ПБС не представляется целесообразным, так как такой признак не оказывает влияния на объем определяемого понятия.
Указание в дефиниции на возможность распределения бюджетных ассигнований между подведомственными организациями не оказывает влияния на объем определяемого понятия, так как требование о подведомственности любого РБС и ПБС вытекает из закрепленного ст. 38.1 БК РФ принципа подведомственности расходов бюджетов, согласно которому любая организация может получать бюджетные ассигнования только от ГРБС (РБС), в ведении которого он находится. Вместе с тем предписаниями БК РФ предусмотрено распределение бюджетных ассигнований не только по признаку адресности между организациями в соответствии с подведомственностью, но и по признаку целевого назначения по кодам классификации расходов бюджета. В случае отсутствия в дефиниции указания на признак, по которому может осуществляться распределение бюджетных ассигнований, возникла бы неопределенность. Указание на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями при определении понятия РБС устраняет названную неопределенность.
Следует учитывать, что понятия ГРБС и РБС являются однородными, так как они оба одновременно являются адресатами и распорядителями бюджетных ассигнований. В связи с этим при определении понятия РБС целесообразно использовать признаки, однородные с теми, что использованы для определения понятия ГРБС, в том числе: требования к общей административной правосубъектности организации и юридические основания ее полномочий по распределению бюджетных ассигнований между подведомственными организациями.
Право РБС на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями может существовать лишь при условии утверждения для него бюджетных ассигнований. В противном случае пришлось бы допустить возможность предоставления подведомственным организациям прав, которыми сам предоставляющий не обладает. Согласно ст. 219.1 БК РФ бюджетные ассигнования для РБС утверждаются расходными показателями бюджетной росписи ГРБС (вышестоящего РБС). Следовательно, одним из признаков РБС является факт указания на такую организацию в бюджетной росписи ГРБС (вышестоящего РБС) и утверждения для него бюджетных ассигнований в определенном финансовом году. Этот признак является необходимым, но недостаточным для определения понятия РБС, так как не раскрывает оснований возникновения права дальнейшего распределения утвержденных бюджетных ассигнований между подведомственными организациями.
В силу предписаний ст. 6, ч. 2 ст. 21 БК РФ право организации, указанной в ведомственной структуре расходов бюджета, на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями возникает вместе с возникновением правосубъектности ГРБС <1>. В отличие от распределительных полномочий ГРБС, право подведомственных ему РБС на дальнейшее распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями непосредственно в силу предписаний БК РФ и ведомственной структуры расходов бюджета не возникает. Из этого следует, что существенным признаком РБС, позволяющим разграничить понятия РБС и ГРБС, является не сам по себе факт обладания правом на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями, а особенность юридического основания такого права.
--------------------------------
<1> Голубев А.В. Механизм регулирования правосубъектности главного распорядителя бюджетных средств // Финансовое право. 2019. N 2.
С учетом вытекающей из предписаний ст. 6, ч. 2 ст. 21 БК РФ неразрывной связи права ГРБС на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями с юридической силой предписаний ведомственной структуры расходов бюджета и вытекающих из ст. 158 БК РФ полномочий ГРБС на формирование перечня подведомственных РБС и ПБС рассматриваемое право РБС может возникнуть только на основании правового акта ГРБС (вышестоящего РБС). Таким образом, следующим существенным признаком РБС является факт указания на организацию в акте ГРБС (вышестоящего РБС) о предоставлении ей права на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями.
Следует иметь в виду, что предоставляемое ГРБС (РБС) право на дальнейшее распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями характеризуется объемом и целевым назначением утвержденных бюджетных ассигнований. Следовательно, акт ГРБС (вышестоящего РБС) о предоставлении права на распределение бюджетных ассигнований с необходимостью включает характеристику утвержденных для РБС бюджетных ассигнований, а также указания на право их дальнейшего распределения между подведомственными организациями. Кроме того, такой акт ГРБС (РБС) имеет свойства нормативности, так как в силу ч. 2 ст. 1, ст. 3 БК РФ право на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями как элемент правового статуса РБС может предоставляться предписаниями БК РФ либо изданными в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
БК РФ не содержит прямых указаний на нормативный правовой акт ГРБС, предоставляющий подведомственным РБС полномочия по распределению бюджетных ассигнований между подведомственными организациями. Исходя из ст. 158 БК РФ правовыми актами ГРБС (РБС) являются: перечень подведомственных РБС и ПБС; обоснование бюджетных ассигнований; акт о порядке утверждения бюджетных смет подведомственных ПБС, являющихся казенными учреждениями; государственные задания; бюджетная роспись.
Буквальный смысл предписаний ст. 158 БК РФ указывает на то, что в перечень подведомственных РБС и ПБС включаются организации, которые уже обладают правосубъектностью РБС и которым право распределять бюджетные ассигнования было предоставлено ранее. В связи с этим образуется неопределенность в отношении временной связи факта включения организации в названный перечень с предоставлением ей права распределять бюджетные ассигнования. Кроме того, закон не определяет правовую форму названного перечня, что порождает неопределенность в отношении его нормативного значения, так как согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 31 мая 2016 г. N 14-П, может затруднять его судебное обжалование <2>. С учетом этих обстоятельств использование для предоставления права на распределение бюджетных ассигнований формируемого ГРБС (РБС) перечня подведомственных РБС и ПБС не представляется возможным.
--------------------------------
<2> URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision235178.pdf.
Предписания ст. 6 БК РФ определяют обоснование бюджетных ассигнований как документ, характеризующий бюджетные ассигнования. Исходя из предписаний БК РФ бюджетные ассигнования характеризуются адресностью, объемом и целевым назначением <3>. Адресность проявляется в предоставлении определенного объема бюджетных ассигнований конкретному ПБС с указанием их целевого назначения и не предусматривает права адресата на дальнейшее распределение бюджетных ассигнований. Целевое назначение определяется в соответствии с кодом классификации расходов бюджетов путем связывания определенного объема бюджетных ассигнований с соответствующей коду классификации расходов группой расходных обязательств <4>. Само по себе распределение бюджетных ассигнований не означает исполнения расходных обязательств. С учетом этого право на распределение бюджетных ассигнований не может быть связано с кодом классификации расходов бюджетов и, соответственно, с целевым назначением бюджетных ассигнований. С учетом этого правовой акт обоснования бюджетных ассигнований не может использоваться для предоставления права на распределение бюджетных ассигнований.
--------------------------------
<3> Голубев А.В. Расходы бюджетов - система властных предписаний // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. N 3.
<4> Голубев А.В. Юридическое выражение целевого характера расходов бюджетов // Финансовое право. 2012. N 6.
Акт о порядке утверждения бюджетных смет подведомственных ПБС, являющихся казенными учреждениями, регулирует исключительно указанные процессуальные вопросы и не может закреплять предоставление права на распределение бюджетных ассигнований.
Исходя из предписаний ст. ст. 6, 69.2 БК РФ государственное задание как юридический акт не содержит предписаний, характеризующих бюджетные ассигнования, а также предоставляющих право на их распределение между подведомственными организациями.
Бюджетная роспись прямо предусмотрена БК РФ в качестве правового акта ГРБС (РБС). Исходя из ст. 219.1 БК РФ результаты распределения ГРБС (РБС) бюджетных ассигнований между подведомственными РБС и ПБС закрепляются показателями соответствующей бюджетной росписи. Следовательно, бюджетная роспись ГРБС (РБС) содержит как перечень подведомственных организаций, так и характеристики адресности, объема и целевого назначения распределенных между ними бюджетных ассигнований. Факт включения организации в бюджетную роспись свидетельствует о существовании отношения подведомственности между организацией, включенной в бюджетную роспись, и организацией, утвердившей бюджетную роспись.
Предписания бюджетной росписи ГРБС (РБС) по расходам воспроизводят и детализируют нормативные предписания ведомственной структуры расходов бюджета, предписания сводной бюджетной росписи (бюджетной росписи ГРБС) и исходя из правовой позиции, выраженной в Определении КС РФ от 1 октября 2009 г. N 1312-О-О, являются производными от нормативных предписаний ведомственной структуры расходов бюджета <5>. Кроме того, они закрепляют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, закрепляют факты предоставления подведомственным ПБС права на исполнение бюджетных обязательств, что порождает правосубъектность ПБС, определяют объем, адресность и целевое назначение бюджетных ассигнований. Эти обстоятельства с учетом правовой позиции, выраженной в п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", свидетельствуют о нормативности предписаний бюджетной росписи по расходам <6>.
--------------------------------
<5> URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision9380.pdf.
<6> URL: https://vsrf.ru/documents/own/27541/.
Таким образом, бюджетная роспись является единственным из предусмотренных БК РФ правовым актом ГРБС (РБС), пригодным для предоставления нижестоящим участникам бюджетного процесса права распределять бюджетные ассигнования между подведомственными организациями. При этом важно, чтобы предписания бюджетной росписи позволяли однозначно установить факт предоставления конкретной организации, указанной в бюджетной росписи в качестве РБС, права распределять бюджетные ассигнования между подведомственными организациями. В целях оптимизации регулирования бюджетного процесса представляется целесообразным распространить это требование на всю бюджетную систему. Вместе с тем в настоящее время БК РФ не закрепляет комплекса единых требований к содержанию бюджетной росписи в части предоставления полномочий на распределение бюджетных ассигнований между подведомственными организациями.
Из полученных выводов следует, что рассмотренные выше предписания БК РФ в своей системной связи определяют понятие РБС как орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, которому бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями.
По признаку источника представляется возможным выделить следующие группы предписаний, составляющих нормативное основание правосубъектности РБС. Первую группу составляют рассмотренные выше предписания БК РФ, устанавливающие общие признаки РБС и связь возникновения его правосубъектности с фактом утверждения бюджетных ассигнований и с фактом предоставления права на их распределение между подведомственными организациями. Нормативные предписания БК РФ образуют следующее правовое суждение: носителями правосубъектности РБС являются все организации, обладающие предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, которым бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями. Смысл полученного правового суждения уясняется в результате его логического преобразования, которое приводит к следующим выводам. Все организации, обладающие предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, которым бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями, являются носителями правосубъектности РБС (преобразование путем обращения). Ни один носитель правосубъектности РБС не является организацией, которая не обладает предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, или для которой бюджетной росписью не утверждены бюджетные ассигнования, или которой не предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями (преобразование путем превращения). Ни одна организация, которая не обладает предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, или для которой бюджетной росписью не утверждены бюджетные ассигнования, или которой не предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями, не является носителем правосубъектности РБС (преобразование путем противопоставления предикату) <7>.
--------------------------------
<7> О правилах логического преобразования суждений см.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: Учебник. М.: ПРОСПЕКТ, 2011. С. 105 - 110.
Вторую группу составляют нормативные предписания бюджетной росписи, утверждающие для организации бюджетные ассигнования и предоставляющие право на их распределение между подведомственными организациями. Они связывают признаки правосубъектности РБС, установленные БК РФ, с конкретной организацией. Нормативные предписания этой группы образуют следующее правовое суждение: для конкретной организации бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования в определенном финансовом году и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями. При этом обладание организацией предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью предполагается, так как иное противоречило бы предписаниям БК РФ.
Вышеназванные правовые суждения находятся в логической связи как большая посылка и меньшая посылка категорического силлогизма. Правовое суждение, образованное первой группой нормативных предписаний, является общеутвердительным и выполняет роль большей посылки. Правовое суждение, образованное второй группой нормативных предписаний, является частноутвердительным и выполняет роль меньшей посылки. Правовые суждения, образующие категорический силлогизм, содержат три термина: больший термин - носитель правосубъектности РБС; меньший термин - конкретная организация, для которой бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями; средний термин - организация, обладающая предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью. Средний термин обеспечивает логическую связь меньшей посылки с большей посылкой. Как результат этой связи следует заключение: конкретная организация является носителем правосубъектности РБС в определенном финансовом году.
Правовые суждения, образующие большую и меньшую посылки категорического силлогизма, и полученное заключение представляется возможным представить как элементы логической структуры нормы, регулирующей правосубъектность РБС. Гипотезу такой нормы образуют суждения: носителями правосубъектности РБС являются все организации, обладающие предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, которым бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями; все организации, обладающие предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, которым бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями, являются носителями правосубъектности РБС. Диспозицию нормы образует суждение: конкретной организации бюджетной росписью утверждены бюджетные ассигнования в определенном финансовом году и предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями. Законом не установлены санкции, непосредственно связанные с нарушениями нормативных требований, регулирующих правосубъектность ПБС. Вместе с тем, используя результаты логического преобразования правового суждения, образующего гипотезу нормы, представляется возможным сформулировать санкцию в следующем виде: если организация не обладает предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью, или ей бюджетной росписью не утверждены бюджетные ассигнования, или ей не предоставлено право на их распределение между подведомственными организациями, то она не является носителем правосубъектности РБС <8>.
--------------------------------
<8> О правовой санкции в виде отсутствия желаемого юридического результата см.: Лейст О.Э. Сущность права. М.: Зерцало-М, 2011. С. 77.
Правовые суждения, образующие нормативное основание правосубъектности РБС, указывают на юридическую значимость следующих обстоятельств: обладание организацией предусмотренной БК РФ общей административной правосубъектностью; утверждение бюджетной росписью для организации бюджетных ассигнований, предоставление права на их распределение между подведомственными организациями. Необходимо учитывать, что непосредственное влияние на правосубъектность РБС оказывает факт юридической обязательности предписаний бюджетной росписи, утверждающих бюджетные ассигнования для организации и предоставляющих право на их распределение между подведомственными организациями. Эти предписания участвуют в регулировании правосубъектности РБС в силу своей нормативности и образуют диспозицию нормативного основания правосубъектности РБС, в связи с чем в предлагаемой структуре механизма регулирования не могут одновременно рассматриваться в качестве юридического факта. Следовательно, юридически значимым фактом в механизме регулирования правосубъектности ПБС является обладание организацией общей административной правосубъектностью, предусмотренной БК РФ.
Характер связи факта обладания организацией общей административной правосубъектностью с фактом правосубъектности РБС определяется исходя из временной последовательности проявления названных выше элементов механизма правового регулирования. Первичным по времени звеном механизма правового регулирования является гипотеза нормы, так как она обусловливает диспозицию и необходимые юридические факты. Следующим по времени звеном является факт обладания организацией общей административной правосубъектностью, предусмотренной предписаниями БК РФ. Этот факт может иметь место в условиях существования гипотезы, но при отсутствии диспозиции, не порождая правосубъектности РБС. Из этого следует отсутствие причинно-следственной связи между названным фактом и правосубъектностью РБС. Вместе с тем при отсутствии названного факта не образуется логическая связь гипотезы и диспозиции и не возникает правосубъектность РБС. Таким образом, связь факта обладания организацией общей административной правосубъектностью, предусмотренной БК РФ, с фактом правосубъектности РБС проявляется как связь необходимого условия и обусловленного <9>. Из необходимого характера этой связи следует, что прекращение общей административной правосубъектности организации влечет прекращение правосубъектности РБС.
--------------------------------
<9> О связи фактов как условия и обусловленного см.: Курылев С.В. Избранные труды. Минск: Редакция журнала "Промышленно-торговое право", 2012. С. 244 - 246.
Одновременное существование гипотезы полученной нормы и факта обладания организацией общей административной правосубъектностью, предусмотренной БК РФ, образует статическое состояние, на фоне которого при своем появлении незамедлительно приводится в действие диспозиция и образуется ее связь с гипотезой. В результате приводится в действие механизм регулирования правосубъектности РБС и порождается соответствующее юридическое свойство организации. При таких обстоятельствах связь диспозиции нормы с правосубъектностью РБС проявляется как связь причины и следствия. Прекращение юридической обязательности предписаний бюджетной росписи, утверждающих для организации бюджетные ассигнования или предоставляющих право на их распределение между подведомственными организациями, означает устранение диспозиции нормы, что разрушает выявленные выше логические связи в механизме регулирования и причиняет прекращение правосубъектности РБС. Таким образом, диспозиция нормы сохраняет свое свойство причины правосубъектности РБС как в своем позитивном, так и в негативном проявлении.
Причинно-следственный характер связи диспозиции нормы и правосубъектности РБС позволяет использовать диспозицию нормы в качестве элемента, обеспечивающего динамичность регулирования правосубъектности РБС.
С учетом необходимости осуществления РБС бюджетных полномочий в период, охватывающий три финансовых года, а также с учетом ограничения срока обязательности предписаний бюджетной росписи, утверждающих бюджетные ассигнования и предоставляющих право на их распределение между подведомственными организациями, одним финансовым годом правосубъектность РБС требует ежегодного возобновления путем утверждения бюджетной росписи на очередной финансовый год до истечения срока действия соответствующей бюджетной росписи на текущий финансовый год.
Литература
1. Голубев А.В. Механизм регулирования правосубъектности главного распорядителя бюджетных средств / А.В. Голубев // Финансовое право. 2019. N 2. С. 15 - 19.
2. Голубев А.В. Расходы бюджетов - система властных предписаний / А.В. Голубев // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. N 3. С. 28 - 33.
3. Голубев А.В. Юридическое выражение целевого характера расходов бюджетов / А.В. Голубев // Финансовое право. 2012. N 6. С. 9 - 13.
4. Курылев С.В. Избранные труды / С.В. Курылев. Минск: Ред-я журнала "Промышленно-торговое право", 2012. 606 с.
5. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права: Учебное пособие / О.Э. Лейст. Москва: Зерцало-М, 2011. 352 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245