Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Регулирование процесса преобразования муниципальных образований: состояние, перспективы совершенствования. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ПРЕОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Е.П. ЗАБЕЛИНА

Правовая основа современной территориальной организации местного самоуправления заложена Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы <1>. Как обоснованно отмечается в юридической литературе, данным правовым актом федерального уровня определялись территории, где должны создаваться органы местного самоуправления в зависимости от уровня территориальной единицы <2>.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4188.
<2> См.: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2009. С. 190 - 191.

После принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) территориальная организация местного самоуправления стала регулироваться положениями этого Закона. Ко времени принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ с одноименным названием <4> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в нашей стране насчитывалось около 13 тысяч муниципальных образований.
--------------------------------
<3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (здесь и далее - первая публикация).

С реализацией требований Федерального закона N 131-ФЗ количество муниципальных образований возросло к 30 апреля 2005 года до 24 372. На указанную дату было образовано 1 803 муниципальных района, 535 городских округов, 2 072 городских поселения, 19 726 сельских поселений, а также 125 внутригородских муниципальных образований в городе Москве и 111 подобных образований в Санкт-Петербурге <5>.
--------------------------------
<5> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд. М., 2010. С. 310.

Расширенная система муниципальных образований оказалась более устойчивой по сравнению с той, которая была образована в 90-е годы XX века. Она обеспечила приближение органов местного самоуправления к населению, а следовательно, и более активное его участие в решении вопросов местного значения, что соответствует концепции организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В последующие годы наметилась тенденция сокращения количества муниципальных образований. Так, по состоянию на 1 января 2016 года в Российской Федерации насчитывалось 22 401 муниципальное образование, в том числе 1 590 городских поселений, 18 174 сельских поселения, 561 городской округ. В 2014 году появились новые виды муниципальных образований - городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Таких в настоящее время соответственно 19 и 267. Примечательно, что только в течение 2015 года было произведено 239 преобразований муниципальных образований <6>.
--------------------------------
<6> Местное право. 2016. N 2. С. 17.

Динамикой системы муниципальных образований обусловлена востребованность статьи 13 "Преобразование муниципальных образований" Федерального закона N 131-ФЗ. Согласно данной статье преобразование муниципальных образований осуществляется путем их объединения, разделения, присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением, выделения внутригородского района из городского округа с внутригородским делением. К преобразованиям муниципальных образований относятся изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением.
Такой порядок преобразования муниципальных образований закреплен в части 1 указанной статьи Федерального закона N 131-ФЗ. Однако полностью урегулировать деятельность по их преобразованию федеральному законодателю не удалось. Конструкция статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ такова, что без учета соответствующих законов субъектов РФ, а в ряде случаев и уставов муниципальных образований невозможно осуществить преобразование муниципальных образований. Усложняют применение правовых норм анализируемой статьи и имеющиеся в ней неопределенности.
Сложности исполнения норм статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ уже заложены в ее части 2. В ней определены субъекты, наделенные правом инициирования преобразования муниципальных образований. Таковыми являются население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. При этом для легализации своей инициативы указанным органам власти достаточно принять соответствующее решение. Инициатива же населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Как известно, организационно-правовой механизм проведения местных референдумов довольно сложен и достаточно затратен в финансовом плане. Следовательно, закрепленным способом легализации указанной инициативы граждане, инициирующие от имени населения преобразование муниципального образования, ставятся в неравные условия по сравнению с органами публичной власти, что снижает их активность.
Для того чтобы устранить такое неравенство и одновременно упростить реализацию инициативы населения при решении рассматриваемого вопроса, целесообразно проводить публичные слушания. Но для этого следовало бы статью 28 "Публичные слушания" Федерального закона N 131-ФЗ дополнить нормой, закрепляющей право инициативной группы, наряду с представительным органом муниципального образования, проводить публичные слушания о преобразовании муниципальных образований. При этом одобрение участниками публичных слушаний предложения инициативной группы должно влечь обязанность представительного органа муниципального образования организовывать голосование по данному вопросу в соответствии с положениями статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ. По нашему мнению, предлагаемое изменение порядка закрепления инициативы населения по вопросам преобразования муниципальных образований не повлияло бы отрицательно на все последующие этапы этого процесса.
Нельзя не заметить несовпадающий перечень инициаторов преобразования муниципальных образований, закрепленный в статье 13 Федерального закона N 131-ФЗ, с перечнем субъектов законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ, который определен в статье 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <7>. На этот факт обращается внимание потому, что завершающей стадией подготовительной работы по преобразованию муниципальных образований является внесение соответствующего законопроекта в законодательный орган субъекта РФ. Статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ не предусмотрено такое право для депутатов законодательных органов субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ. В то же время такое право имеют все органы местного самоуправления, а не только их представительный орган, как это указано в Федеральном законе N 184-ФЗ, а также федеральные органы государственной власти.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Такое отклонение вряд ли диктуется объективными потребностями. Ведь, во-первых, с учетом иерархических взаимоотношений между органами местного самоуправления для обеспечения их согласованной позиции вполне достаточно, чтобы инициировали преобразование муниципальных образований только представительные органы муниципальных образований и, соответственно, только они могли реализовать в дальнейшем право законодательной инициативы в законодательный орган субъекта РФ. Во-вторых, представляется необоснованным лишение права на законодательную инициативу по рассматриваемому вопросу депутатов законодательных органов и высших должностных лиц субъектов РФ. Такое ограничение может усложнить их взаимоотношения с избирателями, которые, как известно, одновременно являются жителями муниципальных образований. В-третьих, излишне наделение правом инициативы на преобразование муниципальных образований федеральных органов государственной власти. Вряд ли эти органы знают потребности совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Да и для подавляющего большинства федеральных органов государственной власти данные вопросы находятся за пределами их компетенции.
Анализ статьи 12 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующей вопросы изменения границ муниципальных образований, а также статьи 13 данного Закона показывает, что федеральный законодатель не разграничивает в должной мере понятия "мнение населения" и "согласие населения". Судя по тексту этих статей, эти понятия чаще всего используются как синонимы. Между тем их содержание разное. Так, мнение - это суждение, выражающее оценку чего-нибудь, отношение к чему-нибудь, взгляд на что-нибудь, а согласие - это разрешение, утвердительный ответ на просьбу <8>. Следовательно, мнением необязательно руководствоваться при решении каких-либо вопросов. Между тем, согласно нормам статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, его необходимо выявлять десять раз. При этом четыре раза высказать мнение населения поручается представительному органу муниципального образования. В остальных случаях сделана отсылка к уставам соответствующих муниципальных образований. В связи с чем теряется прозрачность процедуры выявления мнения населения. Кроме того, каких-либо гарантий тому, что мнение населения будет учтено при решении рассматриваемого вопроса, в данной статье нет. Нет их и в других статьях Федерального закона N 131-ФЗ. В связи с такой неопределенностью в научной литературе нет единства взглядов по поводу юридической силы мнения населения, когда речь идет о преобразовании муниципальных образований <9>.
--------------------------------
<8> См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М., 2014. С. 543, 1106.
<9> См. об этом: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 165 - 166.

По нашему мнению, позиция населения должна быть обязательной для органов публичной власти, когда на законодательном уровне требуется получение его согласия на преобразование муниципальных образований. В статье 13 Федерального закона N 131-ФЗ слово "согласие" используется одиннадцать раз. В четырех случаях согласие населения также поручено высказывать представительному органу муниципального образования. Такая упрощенная форма получения согласия населения явно не соответствует смыслу этого понятия и приравнивается по содержанию к понятию "мнение".
В шести случаях федеральный законодатель для выяснения порядка получения согласия "отсылает" инициаторов преобразований муниципальных образований к уставам муниципальных образований, что снижает регулятивную функцию положений статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ. Лишь в части 5 этой статьи установлено, что разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ, либо на сходах граждан. Однако в указанной норме не определено, как проводится голосование. Частично порядок его проведения устанавливается далее - в частях 5 и 6 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ. В первой из указанных норм определено, что голосование проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Во второй - установлено, что для признания голосования состоявшимся необходимо участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие считается полученным, если за преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей.
Следует заметить, что данная норма на законодательном уровне подтверждает отличие понятий "согласие" и "мнение", на что было обращено внимание выше и что не учитывается в нормах других частей статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ.
Федеральный законодатель допускает возможность выявления согласия населения на сходах граждан. В данном случае для раскрытия порядка его проведения законодатель отсылает к статье 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ. Эта статья также свидетельствует о нетождественности понятий "согласие" и "мнение".
Всего в статье 13 Федерального закона N 131-ФЗ имеется двенадцать отсылочных норм. Так, согласно части 3.2 этой статьи при объединении двух и более внутригородских районов, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, для выявления мнения жителей районов необходимо обращаться к уставам внутригородских районов. Такая отсылочная норма не позволяет получить представление о том, каким образом будет выявляться мнение населения для осуществления предполагаемого объединения внутригородских районов. Для решения этого вопроса следует получить еще согласие населения соответствующего городского округа, которое должен выразить представительный орган городского округа с внутригородским делением. Однако, как он должен выразить согласие населения на соответствующее объединение двух и более городских районов, не определено. Такую неопределенность, как нам представляется, следует расценивать как правовой пробел. Подобный пробел имеет место и в других случаях, когда нормами статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ на представительные органы возлагается обязанность выражать согласие населения на преобразование муниципальных образований.
Таким образом, вполне очевидно, что в анализируемой статье, во-первых, нет процессуальных норм, обеспечивающих реализацию материальных норм, закрепляющих полномочия органов публичной власти и населения по вопросам территориальной организации местного самоуправления, и, во-вторых, имеется терминологическая путаница.
Недостатки федерального регулирования преобразования муниципальных образований компенсируются законодательством субъектов РФ по данной проблематике. Анализ законов субъектов РФ показывает, что в них достаточно полно определяется порядок преобразования муниципальных образований. Так, например, Законом Курской области от 21 декабря 2005 года N 99-ЗКО "О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования" список документов, необходимых для представления в Курскую областную Думу в связи с преобразованием муниципальных образований, дифференцирован в зависимости от вида муниципальных образований, способа их преобразования, а также от субъекта права законодательной инициативы по данному вопросу. В соответствии со статьей 5 указанного областного Закона в случае объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, в Думу должны представляться:
- решения представительных органов каждого из объединяемых поселений, выражающие согласие населения соответствующего поселения на объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;
- пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности объединения двух и более поселений;
- сведения о площади территории каждого из объединяемых поселений, численности населения каждого из объединяемых поселений, в том числе трудоспособного возраста и пенсионеров; об объектах социальной сферы, расположенных на территории каждого из объединяемых поселений; сведения об основных характеристиках бюджета каждого из объединяемых поселений;
- перечень населенных пунктов, входящих в состав территории каждого из объединяемых поселений;
- решение соответствующего органа местного самоуправления либо решение соответствующего органа государственной власти об инициировании объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, в случае выдвижения указанными органами такой инициативы;
- документы об инициативе населения об объединении двух и более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, реализованной в порядке, установленном федеральным законом и Законом Курской области "Кодекс Курской области о выборах и референдумах" для выдвижения инициативы проведения местного референдума, в случае инициирования объединения населением;
- заключение губернатора Курской области о целесообразности объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований <10>.
--------------------------------
<10> Закон Курской области от 21 декабря 2005 г. N 99-ЗКО (в ред. от 30.03.2010) "О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования" // Курская правда. 2005. 27 дек. N 263.

Такая конкретность позволяет успешно и бесконфликтно решать вопросы территориальной организации преобразований муниципальных образований. Это весьма важно. Ведь территориальные изменения влекут изменения организационной и экономической основ соответствующих муниципальных образований, что затрагивает интересы многих их жителей.
Положительный опыт такой работы накоплен и в Московской области. В последнее время законодательный орган данного субъекта РФ принял несколько законов, совершенствующих территориальную организацию местного самоуправления. Так, например, 30 декабря 2014 года Московская областная Дума приняла Закон "О преобразовании городского округа Балашиха и городского округа Железнодорожный, о статусе и установлении границ вновь образованного муниципального образования". Данным Законом муниципальные образования объединены во вновь образованное муниципальное образование и наделены статусом городского округа Балашиха <11>. Несколько ранее - 15 июля 2014 года Московская областная Дума соответствующим областным Законом преобразовала городские округа Королев и Юбилейный во вновь образованное муниципальное образование - город Королев <12>. Законом Московской области от 23 сентября 2015 года "Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района" объединены территории городского поселения Мытищи, городского поселка Пироговский, сельского поселения Федоскинское без изменения границ Мытищинского муниципального района в городской округ Мытищи <13>.
--------------------------------
<11> Закон Московской области от 30.12.2014 N 208/2014-ОЗ (в ред. от 13.04.2015) "О преобразовании городского округа Балашиха и городского округа Железнодорожный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. 20 янв. N 7.
<12> Закон Московской области от 21.05.2014 N 53/2014-ОЗ (в ред. от 15.07.2014) "О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2014. 3 июня. N 98.
<13> Закон Московской области от 23.09.2015 N 147/2015-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. 1 окт. N 183.

Сложившаяся в Московской области практика территориальной организации местного самоуправления соответствует общероссийской практике сокращения муниципальных образований. Думается, что такая практика решения территориальных вопросов вполне рациональна, ибо позволяет объединить финансовые и иные средства нескольких муниципальных образований с целью их более эффективного использования и сократить управленческий аппарат.
В целом, как показано выше, статья 13 Федерального закона N 131-ФЗ не обеспечивает надлежащего регулирования вопросов преобразований муниципальных образований. В то же время законодательство субъектов РФ является самодостаточным для обеспечения деятельности по преобразованию муниципальных образований. В связи с этим целесообразно установить более оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы преобразования муниципальных образований. Совершенствование законодательного регулирования видится прежде всего в подготовке новой редакции статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ. Содержание этой статьи могли бы составлять нормы, закрепляющие, во-первых, полномочия органов законодательной власти субъектов РФ принимать законы о преобразовании муниципальных образований, во-вторых, нормы, которые определяли бы субъекты, имеющие право инициировать принятие региональных законов о преобразовании муниципальных образований. При этом такое право следовало бы предоставить населению, представительным органам местного самоуправления, высшим органам исполнительной власти субъектов РФ и депутатам законодательных органов субъектов РФ. Кроме того, в данной статье целесообразно определить правовые гарантии закрепления материальных ресурсов преобразованных муниципальных образований за новыми образованиями и установить, что процессуальный порядок преобразования муниципальных образований определяется законами субъектов РФ.
При таком подходе к законодательному регулированию преобразования муниципальных образований существенно повысилось бы значение законов субъектов РФ, что соответствует особенностям правового регулирования общественных отношений в федеративном государстве. В законах субъектов РФ следовало бы, во-первых, определить виды преобразований муниципальных образований, во-вторых, способы выявления мнения, а не согласия населения по поводу таких преобразований, что соответствовало бы положениям статьи 131 Конституции РФ. В то же время в законах субъектов РФ должны сохраняться нормы, определяющие перечень документов, прилагаемых к соответствующему законопроекту. Кроме того, законы субъектов РФ целесообразно расширить за счет включения в них процессуальных норм, устанавливающих порядок реализации норм материального права, определяющих полномочия субъектов, наделенных правом инициирования вопросов преобразования муниципальных образований, а также норм, устанавливающих процедуры выявления мнения населения в связи с планируемым преобразованием муниципальных образований.
Предлагаемая коррекция законодательства о преобразовании муниципальных образований в полной мере соответствует положениям Конституции Российской Федерации о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Она позволила бы снизить явно избыточное федеральное регулирование муниципальных правоотношений и реально учитывать мнение населения при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Литература

1. Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
4. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 44. Ст. 4188.
5. Закон Курской области от 21 декабря 2005 года N 99-ЗКО (в ред. от 30.03.2010) "О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования" // Курская правда. 2005. 27 дек. N 263.
6. Закон Московской области от 21 мая 2014 года N 53/2014-ОЗ (в ред. от 15.07.2014) "О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2014. 3 июня. N 98.
7. Закон Московской области от 30 декабря 2014 года N 208/2014-ОЗ (в ред. от 13.04.2015) "О преобразовании городского округа Балашиха и городского округа Железнодорожный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. 20 янв. N 7.
8. Закон Московской области от 23 сентября 2015 года N 147/2015-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. 1 окт. N 183.
9. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010.
10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд. М., 2010.
11. Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян [и др.]. М., 2009.
12. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М., 2014.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.