Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок выполнения работ
• Требования к оформлению работ
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Образцы работ
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти и местного самоуправления: правовое содержание запрета и исключений. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАДЕЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ ФУНКЦИЯМИ И ПРАВАМИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ЗАПРЕТА И ИСКЛЮЧЕНИЙ

Е.Е. СМЕТАНИНА

Выполнение публично значимых функций, решение публичных задач, осуществление публичных полномочий субъектами, не являющимися органами государственной власти или местного самоуправления (и их должностными лицами), рассматривается в юридической литературе в качестве одного из направлений реализации административной реформы в России. Привлечение частных субъектов в сферу государственного управления, с одной стороны, привносит в нее частноправовые методы осуществления соответствующей деятельности, с другой - наделяет частных субъектов административным статусом, в котором можно выделить элементы, характерные для публичных субъектов.

Исследуя феномен участия субъектов, не являющихся органами государственной власти, в осуществлении государственного управления, оснований и форм такого участия, авторы используют разнообразные термины, обращают внимание на различные аспекты рассматриваемого явления. В частности, предметом исследований являются: "делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования", "осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий", "передача государственных полномочий организациям", "делегирование государственных функций субъектам частного права", "конституционно-правовые основы выполнения государственных функций негосударственными организациями" и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Серия: Юридические науки. 2017. N 2. С. 143 - 154; Васильева А.Ф. Осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий // Вестник СПбГУ. Серия 14. 2011. Вып. 3. С. 81 - 88; и др.

В результате изучения поставленных вопросов авторы приходят к неоднозначным выводам: одни видят в рассматриваемом явлении законодательную девальвацию полномочий исполнительных органов государства <2>, другие - новые модели управления, которые "нацелены на отход от государственного патронажа и включение саморегуляционных механизмов, а также вовлечение предпринимательских приемов и методов в систему организации государственной власти" <3>.
--------------------------------
<2> Дементьев А.Н. Законодательная девальвация полномочий исполнительных органов государственной власти: последствия и пределы допустимого // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 37 - 41.
<3> Романовская О.В. Правовой статус свободного порта Владивосток: опыт управления территорией организацией частного права // Российская юстиция. 2017. N 10. С. 52 - 55.

На этом фоне представляется важным осмысление нормы ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которой запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральными законами от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

В юридической литературе, правоприменительной и судебной практике указанный запрет чаще всего анализируется применительно к созданию и деятельности государственных и муниципальных учреждений, а также государственных и муниципальных унитарных предприятий как субъектов, имеющих гражданско-правовой статус некоммерческих и коммерческих организаций, которым передаются властные полномочия для выполнения контрольных, надзорных и иных управленческих функций <4>. В судебных актах, принятых по вопросу об осуществлении хозяйствующими субъектами функций и прав органов исполнительной власти, местного самоуправления, в качестве таких функций и прав были определены, в частности: полномочия по осуществлению функций федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда и федерального государственного пожарного надзора в лесах; полномочия по принятию решения о предоставлении грантов в форме субсидий из местного бюджета некоммерческим организациям; полномочия по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов администрации и их проектов <5>.
--------------------------------
<4> Алдонина Ю.Э. К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9. С. 28 - 31.
<5> Определение Верховного Суда РФ от 19 октября 2018 г. N 309-КГ18-10521 по делу N А76-31284/2016; Определение Верховного Суда РФ от 5 марта 2018 г. N 305-КГ18-17 по делу N А40-18379/2017; Определение Верховного Суда РФ от 25 мая 2016 г. N 306-КГ16-1833 по делу N А49-4024/015.

Однако понятие хозяйствующего субъекта, закрепленное в ст. 4 Федерального закона "О защите конкуренции", охватывает не только учреждения, но и другие некоммерческие организации, а также коммерческие организации, индивидуальных предпринимателей, иных физических лиц, не зарегистрированных в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющих профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации. Основным признаком хозяйствующего субъекта является осуществление деятельности, приносящей доход.

Таким образом, можно сделать вывод, что Закон не содержит абсолютного запрета на наделение функциями и правами органов государственной власти и местного самоуправления лиц, которые не относятся к системе государственных органов или органов местного самоуправления. Запрет распространяется только на те организации и на тех физических лиц, которые осуществляют деятельность, приносящую доход (при этом такая деятельность может и не являться предпринимательской деятельностью, то есть не иметь всех признаков предпринимательской деятельности, указанных в ст. 2 Гражданского кодекса РФ) <6>. Лицами, имеющими гражданско-правовой статус, участвующими в хозяйственном обороте, но не осуществляющими деятельность, приносящую доход, являются лица, которые полностью финансируются учредителями, а также лица, которые не получают в распоряжение средства, полученные от осуществления приносящей доход деятельности. Например, казенные учреждения.
--------------------------------
<6> О разграничении понятий "предпринимательская деятельность" и "приносящая доход деятельность" см.: Корпоративное право: Учебный курс: В 2 т. / Е.Г. Афанасьева, В.А. Вайпан, А.В. Габов [и др.]; отв. ред. И.С. Шиткина. М.: Статут, 2017. Т. 1. § 2 "Некоммерческая организация как юридическое лицо"; Гросул Ю.В. "Приносящая доход деятельность" и "предпринимательская деятельность некоммерческих организаций": проблемы понятийного аппарата // Юрист. 2015. N 10. С. 13 - 16; Звездина Т.М. К вопросу о соотношении понятий предпринимательской и приносящей доход деятельности некоммерческих организаций // Бизнес, менеджмент и право. 2014. N 2. С. 72 - 75.

По мнению Министерства финансов РФ, изложенному в письме от 25 марта 2013 г. N 02-13-11/9371, государственные (муниципальные) казенные учреждения не относятся к хозяйствующим субъектам в смысле ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку средства от оказания ими платных услуг поступают напрямую в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и в качестве дополнительного источника финансового обеспечения деятельности государственным (муниципальным) казенным учреждениям не возвращаются <7>.
--------------------------------
<7> Письмо Министерства финансов РФ от 25 марта 2013 г. N 02-13-11/9371. URL: base.garant.ru/71230614/.

По мнению Федеральной антимонопольной службы, осуществление полномочий, делегирование полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления бюджетным учреждениям возможно исключительно в рамках ч. 5 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях (полномочия по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме); делегирование иных функций (полномочий) бюджетным учреждениям приведет к нарушению ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции <8>.
--------------------------------
<8> Письмо Федеральной антимонопольной службы от 12 марта 2014 г. N АД/8919/14. URL: base.garant.ru/70861412/.

Некоторые федеральные законы предусматривают возможность осуществления полномочий федеральных органов государственной власти бюджетными учреждениями. Например, согласно п. 2 ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" система Государственной ветеринарной службы Российской Федерации включает в себя в субъектах Российской Федерации уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения.
Являются ли хозяйствующими субъектами все бюджетные учреждения? Наличие права на осуществление деятельности, приносящей доход, зависит от содержания устава конкретного учреждения (согласно п. 4 ст. 50 Гражданского кодекса РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям; согласно п. 3 ст. 298 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии что такая деятельность указана в его учредительных документах).

Представляется, что отнесение бюджетного учреждения к хозяйствующим субъектам в смысле норм Закона о защите конкуренции должно осуществляться с учетом содержания устава учреждения: предусмотрено ли в уставе право на осуществление приносящей доход деятельности? Таким образом, какие-то из бюджетных учреждений будут иметь статус хозяйствующего субъекта, а какие-то - нет.

Что касается исключений из правила о запрете наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, то они касаются случаев, установленных следующими Федеральными законами: от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос". Другими нормативными правовыми актами исключения установлены быть не могут.

Таким образом, вопрос о передаче полномочий государственного органа исполнительной власти или местного самоуправления субъекту, не входящему в систему указанных органов, должен решаться с учетом положений ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции": лицо, которому передаются полномочия, не должно являться хозяйствующим субъектом, то есть осуществлять приносящую доход деятельность. В противном случае имеет место создание преимущественных условий для деятельности хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке.

Литература

1. Алдонина Ю.Э. К вопросу о наделении бюджетных учреждений управленческими функциями / Ю.Э. Алдонина // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9. С. 28 - 31.
2. Васильева А.Ф. Осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий / А.Ф. Васильева // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия: Право. 2011. N 3. С. 81 - 88.
3. Гросул Ю.В. "Приносящая доход деятельность" и "предпринимательская деятельность некоммерческих организаций": проблемы понятийного аппарата / Ю.В. Гросул // Юрист. 2015. N 10. С. 13 - 16.
4. Дементьев А.Н. Законодательная девальвация полномочий исполнительных органов государственной власти: последствия и пределы допустимого / А.Н. Дементьев // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 7. С. 37 - 41.
5. Звездина Т.М. К вопросу о соотношении понятий предпринимательской и приносящей доход деятельности некоммерческих организаций / Т.М. Звездина // Бизнес, менеджмент и право. 2014. N 2. С. 72 - 75.
6. Корпоративное право: В 2-х томах / Е.Г. Афанасьева [и др.]; ответственный редактор И.С. Шиткина. Москва: Статут, 2017. Т. 1: Учебный курс. 971 с.
7. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования / О.В. Романовская // Вестник Пермского университета. Серия: Юридические науки. 2017. N 2. С. 143 - 154.
8. Романовская О.В. Правовой статус свободного порта Владивосток: опыт управления территорией организацией частного права / О.В. Романовская // Российская юстиция. 2017. N 10. С. 52 - 55.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.