Земельные ресурсы и земельные отношения как особый объект правового регулирования. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

А.И. ОКУНЕВ

Значение земельных ресурсов в жизни общества трудно переоценить. С одной стороны, земля - это базис, основа различных экономических отношений. С другой - объект природы, один из ее ценнейших элементов, который требует бережного отношения.
Рост городов, стремительная индустриализация - все это повлекло переоценку роли и значения земли в жизни общества. На примере развития крупных российских городов мы можем говорить о том, что природный потенциал земли в настоящее время для большинства субъектов экономической деятельности не представляет существенного значения. Сельскохозяйственные, лесные и иные земли субъекты экономической деятельности стремятся использовать в промышленных, строительных и иных целях. С одной стороны, наличие подобной ситуации говорит о развитии российской экономики. С другой стороны, "закатывая землю в асфальт", мы негативным образом влияем на экологию, снижаем сельскохозяйственное производство. При этом в одних случаях такая ситуация - результат злоупотребления со стороны отдельных представителей органов власти, в других - сознательная политика <1>.
--------------------------------
<1> См.: Минсельхоз не сдает ни пяди земли // Коммерсантъ. 2008. 5 авг. N 136(3953).

В любом случае мы должны говорить о необходимости единообразного регулирования отношений по использованию земель, будь то цели, связанные со строительством или же с развитием сельскохозяйственного производства. Законодательно нельзя допускать наличие таких ситуаций, чтобы недобросовестные участники земельных отношений, путем принятия различных актов местного уровня, вводили в оборот все земли независимо от их режима и природоохранного значения <2>. Отчасти данная ситуация имеет место по причине чуждости современному российскому обществу в целом проблем охраны окружающей среды <3>. Как справедливо замечает В.А. Горемыкин, "вопрос о том, может ли земля участвовать в гражданском обороте, в настоящее время перешел из теоретической области в практическую, однако следует иметь в виду, что земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным и при этом ограниченным и невосполнимым природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит. В то же время земля как товар - это объект купли-продажи, удовлетворяющий различные реальные или потенциальные потребности и имеющий определенные качественные и количественные характеристики" <4>.
--------------------------------
<2> См.: РБК daily. 2008. 1 сент.; Постановление ФАС Уральского округа от 26 сентября 2007 г. N Ф09-7761/07-С6; Определение о передаче дела в Президиум ВАС РФ от 16 июня 2008 г. N 16490/07.
<3> См.: Стенограмма пресс-конференция руководителя Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы Л.А. Бочина в информационном агентстве "Интерфакс" 27 октября 2006 г. "По вопросам принятия Лесного кодекса РФ". URL: http:// www.moseco.ru/ ru/ showNewsPrint/ nwsID/ 247?PHPSESSID= 299043b.
<4> Горемыкин В.А. Российский земельный рынок: Учеб. и практ. пособие. М.: Инфра-М, 1996.

Таким образом, говоря о земле, а если быть точнее - о земельных участках как потенциальных объектах экономических отношений, мы должны говорить о сочетании двух подходов: публично-правового, посредством которого обеспечивается наиболее эффективное использование земли в общесоциальном <5> смысле, и частноправового, обеспечивающего оборот земельных участков в целях удовлетворения экономических потребностей общества. В связи с этим, как пишет С.П. Гришаев, "регулирование земельных отношений предполагает определенную специфику, включающую участие публично-правовых образований в таком регулировании, а также наличие определенных ограничений и запретов. В то же время это не означает введения необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте" <6>. В той же работе автор указывает, что "земельный участок является особой разновидностью недвижимого имущества, и его правовой режим отличается от правового режима других недвижимых вещей" <7>. Подобную характеристику земли мы можем встретить в работах А.В. Дегтева, который указывает, что "земля - недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Отнесение части земельных отношений к гражданскому праву основано на ошибочном определении, данном в статьях 128 и 130 Гражданского кодекса РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей земли. Поэтому необходимо проведение работы над изменением Гражданского кодекса РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права..." <8>.
--------------------------------
<5> См.: Определение Верховного Суда РФ от 19 июля 2007 г. по делу N 5-В07-51.
<6> Гришаев С.П. Гражданско-правовой режим земельных участков // Цивилист. 2006. N 4.
<7> Там же.
<8> Дегтев А.В. Земля - объект земельных и гражданских правоотношений // Право и экономика. 2005. N 8.

Особое положение земли в числе прочих вещей отмечал один из ведущих отечественных цивилистов Г.Ф. Шершеневич, который в одной из своих работ писал, что "наибольшую важность представляет деление вещей на движимые и недвижимые. Это различие образовалось исторически, вследствие преобладающего значения земли, отчего и сделки по недвижимостям всегда отличались от сделок по движимости. Но основание по различиям не только историческое. Земля, вследствие ее ограниченности, необходимо подвергается в частном обладании таким ограничениям, которые чужды движимым вещам" <9>.
--------------------------------
<9> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1996. С. 96.

Говоря об особом положении земли, среди прочих объектов правового регулирования нельзя не привести мнение И.И. Евтихеева, который отмечал, что "для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъект правоотношений, а тот вещный объект - земля, назначением которой является максимальная производительность продуктов..." <10>.
--------------------------------
<10> Евтихеев И.И. Земельное право. М.; Пг., 1923. С. 102.

Также считаем целесообразным привести указанное в статье И.А. Иконицкой замечание С.Н. Братуся, о том, что "земельные отношения - это отношения двоякого рода: отношения, возникающие из деятельности исполнительно-распорядительных органов, связанные с административным управлением, и имущественные отношения" <11>. К последним, по мнению И.А. Иконицкой, относятся и отношения собственности даже в том случае, если субъектом права собственности выступает государство <12>.
--------------------------------
<11> Цит. по: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 118.
<12> См.: Иконицкая И.А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. N 12.

Общим среди всех приведенных мнений является следующее: земля - это ограниченный природный ресурс, который должен быть подвергнут особого рода ограничениям в своем обороте. При этом заметим, что не только установление, но и реализация таких ограничений - это результат применения публично-правовых методов правового регулирования земельных правоотношений. Также в данном контексте отметим одну особенность земельного участка как объекта недвижимости. Например, в отношении жилого дома мы можем говорить, что он создан людьми в силу использования определенных факторов. В отношении же земельного участка мы можем говорить исключительно о присвоении, которое при этом удостоверено государством. Данный вывод сделан, в том числе не без учета мнения Л. Эннекцеруса, который отмечал, что "земельному участку по его природе не присуща обособленность, которая позволила бы ему выступать в качестве вещи, так как земля относится к тем вещам, которые юридически имеют отдельное существование, а физически - нет. Решающим для вопроса о том, действительно ли определенная часть земной поверхности рассматривается только как часть земельного участка, или как целый земельный участок, или как ряд земельных участков, или как отдельные части различных земельных участков, является не единое или различное хозяйственное назначение земель и не расположение и взаимное их соотношение, а (по общему правилу) то, как земли занесены в поземельную книгу. Занесенный в поземельную книгу как единый, земельный участок признается отдельной вещью, хотя бы он состоял из ряда не граничащих друг с другом частей" <13>.
--------------------------------
<13> Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. Т. 1. Полутом 2. М.: Издательство иностранной литературы, 1950. С. 14.

Продолжая дискуссию о сущности и значении земли в жизни общества, приведем высказывание специалистов, детально исследующих вопросы сельскохозяйственных земель. По их мнению, "земельный же участок - это не природный ресурс, и его ценность определяется тем, что участок является основой для размещения таких природных ресурсов, как почвенный слой, воды, леса, древесная и кустарниковая растительность, животный мир, и того, что создано человеком. Сельскохозяйственные угодья - это прежде всего пространственный базис, на котором и располагаются объекты материального мира. Функция средства производства, присущая сельскохозяйственным угодьям, а также землям лесного фонда, производна от функции пространственного базиса. И ценность угодий проявляется в том, что земля - это территория. Таким образом, суть права на земельный участок состоит в том, что оно представляет собой возможность господства на определенной территории. В то же время обладание землей, кроме власти над определенной территорией, как местопребыванием людей и вещей, дает возможность извлекать доходы из хозяйственного использования определенных земельных участков с целью удовлетворения потребностей обладателей земельных участков, а, как известно, способность объекта удовлетворять потребности его обладателя является одним из признаков вещи в гражданско-правовом смысле" <14>.
--------------------------------
<14> Бакирова Р.Т., Левахин В.Г. Понятие и сущность сельскохозяйственных угодий как объектов гражданских прав // Право и экономика. 2007. N 11.

Как уже указывалось ранее, объективная потребность в ограничениях свободного оборота земли реализуется посредством публичных методов правового регулирования. В то же время, как известно, особенности того или иного объекта правового регулирования проявляются в особенностях правового режима, установленного для такого объекта. Так, И.Л. Бачило обобщенно определяет правовой режим как "нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)... правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации" <15>.
--------------------------------
<15> Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 812.

В свою очередь, О.И. Крассова говорит о том, что "анализ понятия "правовой режим земель" имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие "правовой режим земель" отражает особый характер правового регулирования использования и охраны земельных ресурсов" <16>. На важность рассматриваемого нами вопроса указывал Г.А. Аксененок, который писал, что, "когда мы говорим о земле как объекте земельных правоотношений, мы имеем в виду землю не в ее естественном состоянии, как дар природы, а землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения" <17>.
--------------------------------
<16> Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1.
<17> Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 137.

Отдельно отметим, что как в земельном законодательстве, так и в научных работах ведущих специалистов в области земельного права, под правовым режимом земель понимается определение для таких земель категории и вида разрешенного использования. При этом, по нашему мнению, определение для земель, а равно и для земельных участков, их правового режима осуществляется не только в административном порядке, но и фактически вменяется государством для всех участников земельных отношений, по уже указанным причинам необходимости ограничения земли в обороте, а также при учете природных, социальных, экономических и иных факторов <18>.
--------------------------------
<18> См.: пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ.

Существование такой ситуации - это, как уже указывалось, объективная потребность, обусловленная самим объектом отношений. С другой стороны, существенное присутствие публичного элемента в земельных отношениях не должно быть препятствием для реализации их участниками своих экономических прав и свобод. По нашему мнению, административно-правовые аспекты правового режима земель, а равно и земельных участков представляют особый интерес для исследования с целью последующего совершенствования законодательства и совершенствования механизма защиты прав участников земельных отношений.
Также в процессе рассмотрения и осмысления с административно-правовой точки зрения правового режима земель мы будем способствовать формированию тех необходимых правовых механизмов, с помощью которых обеспечивается законность в работе органов государственной власти и местного самоуправления, а следовательно, снижению возможности внеправового воздействия со стороны таких органов на участников земельных отношений.
Считаем возможным отметить во вводной части данной книги, что юридическая конструкция "правовой режим земель" в настоящее время - это уравнение с двумя неизвестными. Действующим законодательством, к сожалению, не даны определения понятиям "правовой режим земель" и "разрешенное использование земель". Наличие подобной ситуации порождает не только значительное количество земельных, но и иных видов споров, предметом которых является различное понимание как "правового режима земель", так и "разрешенного использования земель".
Как показывает практическая реализация норм земельного права, понятие "разрешенное использование земель" для большинства участников земельных отношений является неким постоянным объектом познания, определение которого можно постоянно совершенствовать в зависимости от того, в какой местности находится участник земельных отношений или же о земельных отношениях какого временного периода идет речь. Справедливо высказывание О.И. Крассова о том, что "термин "разрешенное использование" употребляется в Земельном кодексе РФ без учета высказанных соображений практически в отношении всех категорий земель, что по вполне понятным причинам не может не привести к затруднениям на практике" <19>.
--------------------------------
<19> Крассов О.И. Указ. соч.

Между тем "экономическая привлекательность" конкретно каждого земельного участка определяется на основании отнесения его к определенной категории, как и определения вида разрешенного использования. При этом в отсутствие единообразного регулирования понятия "разрешенного использования земель" на местах принимают правовые акты, которыми в оборот вовлекаются земельные участки, категории которых такого явно не предусматривают.
По нашему мнению, рассмотрение вопросов правового режима земель с точки зрения административно-правовых аспектов позволит в дальнейшем не только закрепить данный термин в законодательстве, но и снимет большинство проблем, связанных с: администрированием земельного налога; переводом земель из одной категории в другую; реализацией иных земельных прав и обязанностей <20>. Отсутствие единообразных подходов к правовому регулированию правового режима земель и их разрешенного использования вводит в хаос действующую систему земельных отношений, сохраняя весь уровень правового регулирования земельных отношений на стадии 90-х годов прошлого века.
--------------------------------
<20> Помимо земельных речь идет о налоговых спорах, спорах, связанных с применением градостроительного законодательства. Однако суды, решая вопрос о применении тех или иных последствий, предусмотренных нормами вышеуказанных специальных отраслей законодательства, неизбежно сталкиваются с требованием легального толкования понятия "разрешенное использование", а также деятельностью органов государственного управления реализации таких понятий, а именно отсутствием логического продолжения п. 2 ст. 7 ЗК РФ. В качестве примера подобной ситуации можно привести отношения, связанные с кадастровой оценкой земли, когда неправомерно рассчитанная кадастровая стоимость земли повлекла применение неадекватного земельного налога.

Уверены, не станет излишним популизмом приведение в данной статье слов Д.А. Медведева, на тот момент первого заместителя Председателя Правительства РФ. Выступая на заседании Совета Безопасности РФ, он указал на то, что в сфере экологического нормирования речь идет, скорее, о "частных договоренностях, а не технологических нормативах" <21>. Мы убеждены, что правовое регулирование земельных отношений в части определения правового режима и разрешенного использования в настоящее время - это тот же результат частных договоренностей на различных уровнях властной вертикали.
--------------------------------
<21> Колесников А. Раздвоение ВВП: как Путин Медведева выбрал. М.: ИД "Коммерсантъ"; Эксмо, 2008. С. 278.

Теоретические проблемы "правового режима земель", как и "разрешенного использования", были рассмотрены в трудах многих ведущих представителей науки земельного права. Так, О.И. Крассов пишет, что "содержание данного понятия (правовой режим земель. - Прим. авт.) имеет огромное практическое значение. Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какими правами на него оно обладает, какие обязанности на него возлагаются. В наше время употребление этого термина стало привычным и обыденным. Однако вопрос о том, в чем заключается его значение, каково его содержание, остается недостаточно выясненным. С одной стороны, вопрос о сущности правового режима земель подвергался исследованию очень многими специалистами в области земельного права. Однако этот вопрос анализировался с позиций изучения права собственности на землю, права землепользования, управления в сфере использования и охраны земель и т.д. С другой стороны, имеется также довольно большое число работ, специально посвященных правовому режиму соответствующих категорий или видов земель. Тем не менее в подавляющем большинстве этих работ суть именно этого понятия специально не затрагивалась, хотя содержание исследований сводилось в конечном счете к изучению правового режима земель. В то же время есть и работы, в которых их авторы специально концентрировали свое внимание на данном вопросе" <22>.
--------------------------------
<22> Крассов О.И. Указ. соч.

Отметив важность понятия "правовой режим земель" для земельных правоотношений в целом, мы не можем не сказать об эволюции данного вопроса в юридической литературе.
Одно из первых упоминаний в отечественной специализированной юридической литературе о режиме земель можно встретить у И.И. Евтихиева. Под земельным режимом он понимал "статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель (городских. - Прим. авт.), то есть выполнение органами земельного управления основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной" <23>. Следовательно, мы можем вести речь о том, что правовой режим земель - это правовой статус органов земельного управления, а его регламентация есть регламентация правового режима земель. В данном контексте приведем мнение И.А. Иконицкой, которая, по нашему мнению, совершенно справедливо указывает, что "подавляющее большинство функций (в сфере земельных отношений. - Прим. авт.) государство выполняет не как собственник, а как носитель политической власти, в особенности когда речь касается регламентации соответствующей деятельности, такой как ведение мониторинга, сбора платежей в форме земельного налога, планирования использования земель" <24>.
--------------------------------
<23> Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929. С. 1.
<24> Иконицкая И.А. Некоторые теоретические вопросы права государственной собственности на землю // Журнал российского права. 2006. N 12.

Достаточно схожего мнения придерживается А.В. Венедиктов. Разрабатывая проблему правовых режимов отдельных видов государственного имущества, он отмечал, что "все различия в характере и назначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностей отдельных госорганов, ими ведающих, то есть на правовом режиме соответствующих видов государственных имуществ" <25>.
--------------------------------
<25> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 352.

Нельзя не отметить позицию по вопросам правового режима земель Н.И. Краснова. В одном из разделов своей монографии "Общая теория советского земельного права" он указывает, что "под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве" <26>. Особо отметим, что установление "порядка возможного и должного поведения", по нашему мнению, - это один из результатов воздействия на участников земельных отношений административно-правовыми методами. При этом вышеуказанный подход актуален и сейчас, несмотря на большую свободу земельного рынка. Мы считаем, что усиление административно-правового воздействия на участников земельных отношений происходит пропорционально увеличению представлений общества о том, что земля - это один из важнейших природных элементов. В той же работе Н.И. Краснов давал определение "разрешенному использованию земель", под которым он понимал "определенное теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли" <27>.
--------------------------------
<26> Краснов Н.И. Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С. 346.
<27> Там же.

Особо отметим, что в своих работах Н.И. Краснов выделял правовой режим, общий для всех земель, всего земельного фонда государства, и особенные правовые режимы отдельных категорий земель, указывая, что "разделение правового режима земли на общий правовой режим земельного фонда в целом и правовые режимы соответствующих категорий земель имеет, конечно, смысл лишь в том случае, когда правовое регулирование использования всей земли рассматривается в полном объеме... Но если правовой режим определенной категории земель рассматривается отдельно от правового режима других категорий земель в качестве самостоятельного предмета... то мы должны включить в понятие правового режима не только специфические для данной категории земель черты, так как иначе правовой режим не будет полным..." <28>. Данное мнение является для нас тем более важным, так как увеличение видов экономической деятельности требует адекватных подходов в регулировании земельных отношений, т.е. появление таких понятий, как "разрешенное использование земель", "субкатегория земель". Данную позицию в дальнейшем мы можем увидеть в том числе в работах О.И. Крассова, который в совокупности с элементами понятия "правовой режим земель" рассматривает также правовые средства определения их содержания, к которым относит: 1) установление основного целевого назначения земель; 2) территориальное, функциональное и экологическое зонирование; 3) ограничения прав лиц, использующих земельный участок <29>.
--------------------------------
<28> Краснов Н.И. Указ. соч. С. 346, 352.
<29> См.: Крассов О.И. Правовой режим земель как правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 - 2000 гг. М., 2001. С. 142. Эта сноска из статьи А.А. Минаевой.

Достаточно развернутое мнение о правовом режиме земель мы также можем встретить в работах Г.А. Аксененка. Он писал, что "определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей" <30>. Ценностью данного определения для нас является не только указание на то, что правовой режим определяется исходя из особенностей государственного управления этими землями, но и то, что, определяя категорию земли (напомним, речь идет об административно-правовом порядке), мы определяем субъектный состав участников отношений по поводу владения, пользования, распоряжения такими землями <31>. Таким образом, решая вопрос о правовом режиме земли, мы способствуем либо расширению, либо сужению круга лиц, которые могут быть участниками таких земельный правоотношений. В дальнейшем мы рассмотрим взаимосвязь между правовым режимом конкретных земельных участков и правовым статусом лиц, претендующих на них.
--------------------------------
<30> Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. М., 1977. С. 55.
<31> См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юрист, 2000. С. 39.

В понимании И.А. Иконицкой, "правовой режим земель - это установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" <32>.
--------------------------------
<32> Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 181.

По мнению О.И. Крассова, "правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав" <33>.
--------------------------------
<33> Крассов О.И. Земельное право. С. 40.

В более современных работах многие авторы также подчеркивают необходимость исследования рассматриваемого нами вопроса. Например, А.А. Минаева указывает: "Достаточно часто в литературе по земельному праву можно встретить понятие "правовой режим земель". Однако в теории права и в нормативных актах отсутствует его общепринятое определение. Длительное время в земельном праве рассматриваемый термин употреблялся весьма непоследовательно, для характеристики лишь отдельных категорий земель. Но с 70-х годов XX в. он уже прочно закрепился в земельно-правовой науке, а позднее и в законодательстве о природных ресурсах, приобретя "универсальное значение для характеристики различных категорий земель" <34> " <35>. Причем тот же автор пишет: "Понятие правового режима земель можно рассматривать в узком и широком смыслах. Если выделять только особенное в правовом регулировании, например, земель заповедников при сопоставлении с землями памятников природы, то речь будет идти об их правовом режиме в узком смысле. А если рассматривать правовой режим земель заповедников независимо и отдельно от правового режима других видов земель, то для его наиболее полной характеристики следует включать в него также нормы, относящиеся к правовому режиму категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов и общему правовому режиму земель России в целом, и тогда будет раскрыт правовой режим земель заповедников в широком смысле. Аналогично в узком и широком смысле можно выделять правовые режимы других видов, категорий земель. Однако что касается земельных участков и их частей, то, как правило, имеет смысл говорить об их правовом режиме только в широком смысле. Редко можно встретить специальное нормативное регулирование отношений по поводу какого-то конкретного участка и тем более его части. Таким образом, практическое значение имеет характеристика правового режима земельных участков, их частей лишь в широком смысле" <36>.
--------------------------------
<34> Краснов Н.И. Указ. соч. С. 345.
<35> Минаева А.А. Понятие "правовой режим земель" и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. N 1.
<36> Там же.

Со своей стороны заметим, что вышеуказанная позиция требует следующих дополнений. Как уже отмечалось ранее, в отсутствие единообразных подходов к пониманию разрешенного использования земельного участка на практике мы можем иметь дело с такими случаями, когда в отношении земельного участка, отнесенного к категории земель промышленности, местной администрацией принимается акт, устанавливающий разрешенное использование для целей дачного строительства. Таким образом, мнение приведенного автора о редких случаях индивидуального регулирования земельных участков, по крайней мере, требует уточнения. В то же время позиция А.А. Минаевой о том, что в практическом плане "значение имеет характеристика земельных участков, их частей в широком смысле", заслуживает поддержки по следующим причинам. Например, говоря о землях поселений, мы должны принимать во внимание не только положения земельного и градостроительного законодательства, но также правовые нормы об охране объектов культурного наследия, о чем в дальнейшем на примере материалов судебной практики будет сказано.
Резюмируя изложенное, можно сделать вывод о том, что, несмотря на абсолютную важность понятия "правовой режим земель" для земельных отношений в целом, отсутствует его единообразное понимание как в теоретическом, так и в практическом плане. Рассмотрение же поставленного вопроса при учете административно-правовых подходов к регулированию земельных отношений позволит в значительной мере не только сформировать единообразную судебную практику, но и в долгосрочной перспективе говорить о дальнейшем совершенствовании законодательства о земле в целом.
Далее мы считаем целесообразным сосредоточиться на понимании земельных отношений как раз с точки зрения административного права. Ведь мы уже указали, что земля является ограниченным природным ресурсом, и пояснили те особенности, которые требуют в своем регулировании земельные отношения.
При этом, рассматривая дальше тему диссертационного исследования, акцентируем внимание на следующем. Мы не случайно в качестве эпиграфа к введению и разделу первому диссертационного исследования привели высказывания, с одной стороны, древнего философа, а с другой - одного из серьезнейших представителей науки административного права.
Прежде всего в отношении первого высказывания. Как уже указывалось, практическую работу исследования составили в том числе результаты работы автора в качестве специалиста в ряде консалтинговых организаций над вопросами реализации земельных отношений крупнейшими землепользователями России, к каковым без сомнения можно отнести такие организации, как ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", ОАО "РЖД" и др. Сталкиваясь на практике с земельными отношениями подобного уровня уже нельзя не говорить о наличии серьезнейшей административно-правовой составляющей в земельных отношениях. При этом неважно, о чем идет речь. Будь то отношения, связанные с определением прав на землю, под линейно-протяженными объектами, принадлежащими указанным организациям, или же с созданием новых объектов инфраструктуры. Масштабность задач, поставленных перед указанными компаниями, по нашему мнению, не слишком приемлет частноправовой подход. Например, невозможно представить себе, каким образом был бы решен вопрос, если бы не ряд постановлений Правительства РФ, актов органов исполнительной власти различного уровня <37>.
--------------------------------
<37> Например, речь идет о полосах отвода, вменении аренды за земли железнодорожного транспорта и т.п.

Так в чем же основная, по нашему мнению, причина "нежелания" рассмотрения административно-правовых аспектов земельных отношений?
Прежде всего рассмотрим указанную проблему в историческом аспекте. Традиционно земельные ресурсы находились в государственной собственности. Если говорить о дореволюционном этапе, речь шла прежде всего о том, что земля составляла одно из богатств государства, элемент реализации политики, возможности удерживать народные массы в необходимом векторе развития. Например, мы можем вспомнить, что одним из элементов благодарности государя являлось пожалование наделов тем или иным особо отличившимся лицам.
Закрепление земли в исключительной государственной собственности стало одним из элементов политики, проводимой Советским государством. Соответственно наличие такой ситуации требовало применения адекватных механизмов правового решения поставленной задачи. В этой связи мы имели ситуацию, при которой гражданам, предприятиям и иным организациям земля предоставлялась на так называемых ограниченных правах.
Переход экономики на бурные рельсы вызвал совершенно иное понимание места и роли гражданского права. И если административное право всецело и полностью было сравнено с властью советов, т.е. однозначно негативным фактором, то право гражданское стало "ветром новой экономики". Меж тем, говоря об административном праве, мы не можем не привести слова видного административиста К.С. Бельского, который писал, что "именно потому, что административное право регулирует и охраняет общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью права. Большевики презирали право и фактически все его отрасли, кроме административного и уголовного. С уголовным у них с самого начала сложились особые отношения... Административное право дважды пытались упразднить (1917 - 1921, 1928 - 1938 гг.), но безуспешно. Степень необходимости для функционирования общества превзошла идеологическую нетерпимость. Значит, это самая высокая отрасль права? Бесконечно самая высокая; самая необходимая из всех известных" <38>.
--------------------------------
<38> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленск. гос. ун-та, 1995. С. 126. Цит. по: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист, 2002. С. 75.

То есть, иными словами, более существенное развитие административного права по сравнению с правом гражданским в советский период было обусловлено не столько субъективными взглядами советской власти, сколько объективными потребностями.
"После Октябрьской социалистической революции 1917 г. деление права на публичное и частное более не проводилось, так как считалось, что оно не соответствует природе правового строя и экономических основ государства. Такой порядок не мог не повлиять отрицательно на складывающийся в СССР механизм правового регулирования: государство масштабно вмешивалось в частную жизнь граждан, не обеспечивались их демократические права и свободы, ограничивалась их правоспобность в имущественных отношениях" <39>.
--------------------------------
<39> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 73 - 74. По итогам советского периода государственности, с одной стороны, все отношения были выведены из публичного права, но с другой - в гражданском праве права граждан были существенно ограничены. Сейчас, по крайней мере в земельном праве, все так и продолжается. Публичное право отсутствует, но и гражданские права ограничены. Следует развить тему.

Аналогичным образом мы можем говорить о том, что потребность земельных правоотношений в методах административно-правового регулирования является объективной. Причины мы уже указывали ранее, но прежде всего мы должны отметить ограниченность земли как природного ресурса, невосполнимость, особую общественно-экономическую значимость.
"Принцип "разрешено все, что не запрещено законом" приобрел большую популярность и в Советском Союзе на начальном этапе "перестройки", однако, к сожалению, его трактовка применительно к субъектам реализации носила искаженный характер. Нередко этим принципом пользовались органы государственной власти (такая практика существует и в настоящее время). Между тем указанный принцип может применяться исключительно гражданами, а не органами власти - данное положение вытекает из объективной необходимости создавать дополнительные гарантии личности в ее отношениях с властью, владеющей репрессивным аппаратом, обладающей преимуществами по сравнению с индивидом" <40>.
--------------------------------
<40> В данном случае принцип широко применяется органами местного самоуправления при определении разрешенного использования.

В рассматриваемой книге говорилось об отличиях правового государства от иных. Задачи общества определяет общество, а не государство, в этом случае План - 2020 Единой России ущербен.
"Система общепринятых (не обязательно закрепленных в нормативных актах) принципов функционирования административных институтов в отношениях материального и процессуального характера. В данном случае речь идет о началах функционирования административных институтов, которые определяются не столько законом, сколько идеями правового государства, в котором принципы создаются волей народа. Однако эти идеи могут (и должны!) быть адекватно выражены в нормативных актах (в законодательстве), в общем праве (решениях судов)" <41>.
--------------------------------
<41> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 43 - 44, 54.

Так как же обстоит дело на современном этапе? Ранее мы указывали, что эйфория, связанная с "выбросом" земли на массовый рынок, была воспринята как некая вседозволенность в решении земельных вопросов. Отчасти уже указанным фактором было своеобразное указанное право. Как показывает практика, политика экономической свободы в настоящее время требует кардинального пересмотра. При этом административное воздействие должно восприниматься с позитивной точки зрения, так как прежде всего направлено на решение вопросов законности в деятельности органов управления.
Как отмечают авторы, "основными достижениями науки административного права последние 70 - 80 лет являются: 1) возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику <42>, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законодательства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное судопроизводство); 6) установление законодательных основ публичной службы профессиональных чиновников <43>; иные основания".
--------------------------------
<42> Данный довод, по нашему мнению, должен пониматься не как ограничение свободы граждан, а, наоборот, как создание с помощью правовых норм необходимых условий, обеспечивающих реальную законность в деятельности органов управления. При этом административное в наших умах в связи с советским периодом воспринимается как бюрократическое. Скорее всего, мы не понимаем ценность государственного управления. (См.: "Номенклатура".) Также ущербность российских административных норм не есть основание для умаления значения административного права.
<43> См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 29.

Именно поэтому так важно рассмотреть вопросы административно-правовых аспектов земельных отношений, по причине необходимости обеспечения законности в деятельности органов управления земельными ресурсами.
"Степень и интенсивность административно-правовой регламентации общественных отношений в разных сферах различна" <44>.
--------------------------------
<44> Там же. С. 77.

"К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодифицированные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права..." <45>.
--------------------------------
<45> Там же. С. 156 - 157.

В этой связи применительно к земельным правоотношениям укажем необходимость существования следующего правила. Думаем, любому специалисту, мало-мальски встречавшемуся на практике с земельными правоотношениями, знакома ситуация, когда действия чиновника нередко основываются на им же принятом акте. Например, кадастровая оценка остается вне рамок закона, а целиком и полностью основывается на актах Правительства. Между тем существование и поддержание в земельных правоотношениях нижеследующего условия позволило бы обеспечить существенную законность. "Принцип "преимущества закона", основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом <46>, т.е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем. Другой важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан" <47>.
--------------------------------
<46> Относительно земельных отношений заметим, что, во-первых, не всегда присутствует закон, а во-вторых, иногда присутствует конкуренция норм, например речь идет о ЗК РФ и ГрК РФ.
<47> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 30.

В этой связи также будет справедливо высказывание Э.В. Талапиной: "Хочется заметить, что не следует бояться словосочетания "административное регулирование экономики", ведь в любом случае речь будет идти о правовом воздействии, а значит, это будет административно-правовое регулирование <48>. Конечно, регулирование, даже конституционное, предполагает определенный набор организационных мероприятий (так называемое чисто администрирование), иначе невозможно на практике реализовать нормативные предписания" <49>.
--------------------------------
<48> Желание представителей гражданского права отстоять в рамках традиционных производств возможность существования производств, возникающих из публичных правоотношений, напоминает потуги нашего автопрома выжать все возможное из автотехники 70 - 80-х годов. Продолжать дальше, думаю, не следует.
<49> Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 23.

Говоря об административно-правовых аспектах земельных отношений, мы должны сказать, что исследование данной темы позволит, с одной стороны, дополнить те положения, которые стоят в настоящее время перед наукой административного права, а с другой - создать необходимые предпосылки обеспечения законности в реализации земельных правоотношений. В этой связи мы можем привести следующее мнение.
"После принятия в 1993 г. новой Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие... новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления" <50>.
--------------------------------
<50> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 40 - 41.

"Закрепление Конституцией РФ 1993 г. частной собственности наряду с государственной, муниципальной и другими формами повлекло за собой коренное изменение удельного веса дозволений и предписаний в регулировании общественных отношений экономической сферы. Теперь заметен приоритет дозволений, хотя, разумеется, это не означает устранение предписаний из арсенала правового регулирования отношений в экономической сфере. Достаточно напомнить, например, установленную государством обязанность регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, государственной регистрации юридических лиц и т.п. " <51>.
--------------------------------
<51> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 51.

Анализируя земельные правоотношения с позиций, присущих административному праву, мы можем найти множество ответов на те вопросы, которые являются насущными, а именно: применение справедливых подходов к определению категории и разрешенного использования земель, определение справедливого размера кадастровой стоимости, правильность реализации процедур резервирования и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.
"Один важный принцип заключается в том, что власть имеет право использовать только те полномочия, которые возложены на нее законом, и что любое действие, выходящее за рамки этих полномочий, будет незаконным" <52>.
--------------------------------
<52> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 44.

"Управление и администрирование связано не только с эффективным достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с людьми. Граждане перестали быть предметами торговли или продуктом <53>, с которыми правительство или администрация может обращаться по своей прихоти, но являются личностями с правами, а также с обязанностями" <54>.
--------------------------------
<53> В этой связи интересны слова Д.Н. Козака, который говорит, что землю будет изымать по цене, которую скажем, если нет - то судитесь. Тем самым говоря, что суд ничего не решает, все равно будет по-нашему.
<54> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 47 - 48. Это очень важное замечание, если учесть, что цели могут быть достигнуты при несоизмеримом нарушении прав граждан. В этом случае надо говорить, что цель не всегда оправдывает средства.

К сожалению, в российской правовой действительности существует ситуация, при которой имеется понимание необходимости государственного воздействия на земельные отношения, при этом методы и формы могут быть совершенно различны. В то же время совершенно непонятной является структура защиты прав граждан от такого рода воздействия, проявляемого в том числе путем совершения управленческих действий. В этой связи в сфере земельных отношений мы вправе ожидать следующего: "Хорошее качество управления" - понятие, которое на первый взгляд является неопределенным, в настоящем контексте означает, что любой департамент, агентство, местная власть или иной общественный орган используют свои полномочия для целей, определенных законом и являются объектом ограничений, наложенных законом. В рамках закона хорошее администрирование должно быть экономично, что означает эффективное и рентабельное использование ресурсов" <55>.
--------------------------------
<55> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 47.

Вопрос о делении права на публичное и частное особенно актуален в земельных правоотношениях. В этой связи можно сказать следующее.
"Разделение права на публичное и частное позволяет говорить о возможности регулирования публичным правом частных отношений и наоборот. Ведь в реальной жизни общественные отношения настолько тесно переплетены, что отделить одно от другого чрезвычайно сложно <56>. Вообще, пролистывая множество монографий различных периодов, убеждаешься, как много времени и сил потрачено учеными-юристами на обоснование самостоятельности той или иной отрасли права, на скрупулезное выяснение элементов предмета и метода. В результате сложилась правовая доктрина, напоминающая соты, в которых отрасли права аккуратно разложены по ячейкам. Но в реальности мало шансов отыскать общественные отношения в "чистом" виде <57>.
--------------------------------
<56> В этой связи некоторые положения диссертационного исследования утопичны.
<57> Талапина Э.В. Указ. соч. С. 320.

"Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов государства (всего общества) <58>; частное право охраняет интересы отдельных лиц... Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, ибо государственное управление реализуется через категорию публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм" <59>.
--------------------------------
<58> В этой связи важно понять: земля в большей степени объект чьего интереса - частного или публичного?
<59> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 74.

"Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц). В задачи частного права входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а также установления порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческим организациями" <60>.
--------------------------------
<60> Можно методом от противного доказать наличие публичного права в земельных отношениях исходя из данной фразы. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 79.

"Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права" <61>.
--------------------------------
<61> Там же. С. 82.

"Сторонники параллельного существования государства и собственности приводят в качестве довода то, что разрастание государственной собственности отмечается только в годы войны, восстановления послевоенной экономики и в других чрезвычайных ситуациях. С этим трудно поспорить" <62>.
--------------------------------
<62> Талапина Э.В. Указ. соч. С. 56. Сторонник данного мнения, например, А. Илларионов. Однако, как показали события последних месяцев, выход из кризиса пока видится только в разрастании государственной собственности.

"Вопрос об управлении государственной собственностью представляет собой еще один стык публичного и частного права. По справедливому выражению Ю.К. Толстого, отношения собственности нельзя смешивать с отношениями по управлению данной собственностью <63>. Речь идет сейчас не о длительном теоретическом споре об управлении как четвертом правомочии собственника. Мы рассмотрим управление государственной собственностью как единственно возможный способ осуществления права собственности государством" <64>.
--------------------------------
<63> Толстой Ю.К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955. С. 91. Об этом я уже писал по земле.
<64> Талапина Э.В. Указ. соч. С. 85.

А.В. Венедиктов писал, что управление государственной социалистической собственностью может осуществляться социалистическими государственными органами "либо в порядке общего руководства соответствующей отраслью советского хозяйства... либо в порядке непосредственного планирования и регулирования определенного круга госпредприятий... либо в порядке непосредственного планирования и регулирования определенного круга госпредприятий... либо в порядке непосредственного оперативного управления. Только первые два вида управления государственными имуществами могут быть подведены под общепринятое в советской юридической литературе понятие управления как "административной деятельности", как исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, в основе которого лежит марксово понятие "администрации" как "организующей деятельности государства" <65>. Под управлением имуществом он понимал всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав государственного органа в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий по поводу имущества, а не только административно-правовые функции <66>; <67>".
--------------------------------
<65> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 328 - 329.
<66> Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 - 6. С. 25.
<67> Талапина Э.В. Указ. соч. С. 85. На с. 89 издания - таблица управления государственной собственностью.

Если просмотреть особенности правового регулирования земельных отношений, то можно отметить следующее. На протяжении долгого промежутка времени, без малого весь советский период развития нашей государственности, право собственности на землю, а также иные природные ресурсы было монопольно закреплено за государством. Граждане, хозяйствующие субъекты имели возможность использовать землю исключительно на ограниченных правах, хотя в их рамках существовала возможность наследования (в данном случае речь идет о праве пожизненного наследуемого владения). Наличие монопольной собственности государства на землю отражало и общие подходы к пониманию того, как должна была быть организована система управления земельными ресурсами на территории Советского государства. Фактически речь шла о том, что такая система отсутствовала.
С учетом изложенного указанные особенности должны быть учтены законодателем при дальнейшем совершенствовании законодательства в области оборота земли.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ