Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Жилищное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОГЛАСОВАНИЕ ТЕХНИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ПРИ ПОДКЛЮЧЕНИИ ОБЪЕКТА СТРОИТЕЛЬСТВА К СЕТЯМ РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
О.Г. ЕРШОВ
Развитие отношений в строительстве предполагает надлежащее их правовое обеспечение, которое, к сожалению, пока далеко от совершенства. Принятые в последнее время нормативные акты качественно изменили существующий в этой сфере механизм правового регулирования, однако избежать проблем правоприменения все же не удалось. Полагаем, одной проблем является недостаточная разработанность норм в части регулирования отношений, которые возникают в связи с определением и согласованием технических условий при подключении объектов строительства к сетям ресурсного обеспечения.
По оценкам застройщиков, предусмотренная процедура согласования весьма обременительна. До начала строительства, когда даже не выполнены работы нулевого цикла и, соответственно, не использованы необходимые энергоресурсы, застройщики вынуждены платить значительные суммы за согласование изменения ранее предоставленных технических условий. На стадии ввода объекта строительства в эксплуатацию застройщики также несут обременительные расходы на подключение данного объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, преодолевая существующие административные барьеры.
Анализ материалов судебной практики
Оценка состояния правового регулирования отношений, связанных с согласованием технических условий при подключении объекта строительства к сетям ресурсного обеспечения со стороны хозяйствующих субъектов, вполне обоснованна. Анализ материалов судебной практики позволяет сделать вывод о том, что в этой части возникают споры между хозяйствующими субъектами и организациями, предоставляющими ресурсы для строительства. Например, при рассмотрении и удовлетворении иска об обязании выдать технические условия на подключение объекта к тепловым сетям суд пояснил, что отсутствие на момент выдачи технических условий установленного тарифа на подключение не является основанием для отказа в выдаче условий заинтересованному лицу. Единственным основанием отказа в выдаче технических условий является отсутствие на момент запроса соответствующего резерва мощности, кроме случая, когда устранение ограничения мощностей учтено в инвестиционных программах организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Судом установлено, что инвестиционная программа ответчика предусматривала строительство тепломагистрали, поэтому отказ в выдаче технических условий должен признаваться неправомерным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 апреля 2008 г. N Ф08-1133/2008 по делу N А53-9891/2007-С3-35.
При рассмотрении другого дела суд признал незаконным действия городской администрации по предоставлению технических условий подключения объектов строительства к сетям водоснабжения и канализации без согласования с владельцем сетей, поскольку такое согласование предусмотрено действующим законодательством <2>.
--------------------------------
<2> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 июня 2007 г. N Ф03-А51/07-1/2009 по делу N А51-11282/06-4-437.
Иногда споры также возникают в связи с исполнением договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, поскольку застройщик не может предоставить проектанту технические условия, и, соответственно, последний не в состоянии исполнить лежащие на нем договорные обязательства <3>.
--------------------------------
<3> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11 сентября 2008 г. по делу N А21-4249/2007.
Юридическая литература
о проблемах правового регулирования
отношений, связанных с определением
и согласованием технических условий
На проблемы правового регулирования отношений, связанных с определением и согласованием технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям ресурсного обеспечения, также обращается внимание и в юридической литературе. Дан обстоятельный анализ правового регулирования строительной деятельности в г. Москве, в рамках которого были выделены основные ресурсные организации, с которыми застройщик должен заключить договор о предоставлении технических условий. Однако большое количество ресурсных организаций существенно увеличивает сроки согласования, что влияет соответственно на сроки строительства [1].
Обоснованно было отмечено, то отсутствие ранее в нормах земельного законодательства указания на то, что при формировании земельного участка необходимо обязательно согласовывать технические условия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, позволяло организациям-совладельцам неоправданно завышать и впоследствии изменять стоимость подключения. Также здесь существовала возможность навязывать инвестору дополнительные обременения, напрямую не связанные с подключением к инженерным сетям [2].
Очевидно, что поиск оптимального законодательного решения проблем правового регулирования отношений, связанных с согласованием и предоставлением технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям ресурсного обеспечения, предполагает анализ сложившегося правового механизма, который должен быть адекватен самим отношениям и обеспечивать разумный баланс интересов хозяйствующих субъектов. Учитывая, что элементами механизма правового регулирования традиционно считаются нормы, проведем их исследование и анализ, а также оценим эффективность на предмет соответствия существующим отношениям.
Анализ и оценка эффективности норм
на предмет соответствия существующим отношениям
Отношения, связанные с согласованием и предоставлением технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям ресурсного обеспечения, возникают объективно и зависят от технологии строительного процесса. Возведение зданий и сооружений сегодня немыслимо без потребления таких ресурсов, как вода, электричество и др. Предоставление этих ресурсов происходит через снабжающие сети, к которым подключены ранее построенные объекты. В связи с этим неизбежно возникает вопрос: не нарушит ли вновь созданное подключение строящегося объекта к ресурсным сетям режим пользования ресурсами собственниками ранее возведенных зданий или сооружений?
Совершенно очевидно, что процесс согласования или определения допустимого режима потребления застройщиками таких ресурсов является необходимым, а возникающие при этом отношения нуждаются в правовом регулировании. Согласование технических условий подключения объекта строительства, с одной стороны, имеет цель не допустить нарушения прав и охраняемых законом интересов уже имеющихся пользователей таких ресурсов и в то же время дать возможность застройщику провести цикл необходимых строительных работ и обеспечить последующее потребление ресурсов будущими собственниками здания (сооружения). С другой стороны, необходимо учесть и интересы ресурсоснабжающей коммерческой организации, предоставив ей прибыль для дальнейшего развития, в том числе развития инфраструктуры самих ресурсных сетей.
Учитывая назначение согласования и предоставления технических условий подключения объекта строительства к ресурсным сетям, необходимо также обратить внимание на то, что возникающие при этом отношения по своей природе являются организационными или обеспечивающими процесс строительства. Они сопровождают строительство фактически на всех его стадиях, вплоть до ввода здания (сооружения) в эксплуатацию. Поэтому нормативное обеспечение выделенных отношений должно быть на всех этапах строительной деятельности. Эту особенность как раз и учитывает законодатель, что следует из анализа действующих норм.
В частности, требования ст. 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают, что на момент возможного планирования развития территории информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения должна быть обязательно в составе градостроительного плана земельного участка. Это необходимо сделать, поскольку в последующем при предоставлении земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, во-первых, в рамках заключенного с застройщиком договора о развитии застроенной территории орган местного самоуправления обязан определить технические условия подключения объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, во-вторых, при предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта строительства предусмотрена обязательная процедура торгов в форме аукциона, условием которого является предварительное определение разрешенного использования земельного участка и технических условий подключения объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Информация о технических условиях подключения должна быть обязательно указана в сопроводительных документах аукциона (ст. ст. 30, 38.1 Земельного кодекса РФ).
При разработке проектной документации для строительства на основании заключенного застройщиком и проектантом договора подряда на проектные и изыскательские работы застройщик обязан предоставить информацию о технических условиях, предусматривающих максимальную нагрузку и сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Данная информация обязательно отражается в пояснительной записке проектанта в исходных данных на проектирование.
Помимо этого на застройщике лежит обязанность предоставления проектанту информации о сроке действия технических условий, который устанавливается организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей ресурсного обеспечения (не менее чем два года). Учитывая, что застройщик является правообладателем земельного участка на период строительства, он обязан в течение года с момента получения технических условий определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического (ресурсного) обеспечения (ст. 48 Градостроительного кодекса РФ). Также технические условия подключения необходимы и на этапе ввода объекта в эксплуатацию, поскольку для получения разрешения на ввод требуется представить в выдавший разрешение на строительство орган документы, подтверждающие соответствие построенного объекта ранее определенным техническим условиям. Данные документы должны быть подписаны представителями организаций, которые осуществляют эксплуатацию сетей инженерно-технического (ресурсного) обеспечения (ст. 55 Градостроительного кодекса РФ).
Вместе с тем проблемы правоприменения появляются тогда, когда решается вопрос о согласовании и предоставлении технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям ресурсного обеспечения. Здесь возникают отношения между застройщиками, организациями, предоставляющими инженерно-технические ресурсы для строительства, и органами местного самоуправления, которые утверждают тарифы за пользование такими ресурсами. Регулирование такого рода отношений сегодня обеспечивается нормами акта подзаконного характера, в частности Постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения".
Необходимо обратить внимание, что объектом регулирования являются отношения, которые в зависимости от назначения можно условно разделить на два вида:
отношения, которые складываются по определению и предоставлению технических условий;
отношения, которые возникают в связи с подключением объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
В первом случае назначение отношений заключается в том, что после определения и предоставления технических условий подключения создаются условия для застройщиков как правообладателей земельных участков в осуществлении строительства, во втором - подключение объекта капитального строительства к ресурсным сетям необходимо для решения вопроса о вводе построенного здания (сооружения) в эксплуатацию.
Назначение выделенных отношений предопределяет и разные подходы в их регулировании, а также степень участия в этих отношениях застройщиков, ресурсных организаций и органов местного самоуправления. В частности, когда создаются условия для осуществления строительства, акцент в регулировании отношений сделан на взаимодействии органов местного самоуправления и ресурсных организаций.
Если речь идет о сдаче объекта строительства в эксплуатацию, напротив, акцент в регулировании сделан на взаимодействии застройщиков и ресурсных организаций.
Учитывая данные особенности, можно выделить следующие основные моменты, которые связаны с регулированием отношений по определению и предоставлению технических условий или отношений по созданию условий для строительства.
Во-первых, обязанность подготовить технические условия лежит на органе местного самоуправления на этапе разработки градостроительного плана земельного участка, предназначенного для строительства. Технические условия должны быть предоставлены любым заинтересованным лицам до принятия решения о проведении торгов по предоставлению земельного участка для строительства.
Во-вторых, для получения технических условий орган местного самоуправления самостоятельно обращается в организацию, предоставляющую ресурсы и осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Исключением из этого правила является то, что застройщик как правообладатель земельного участка самостоятельно может обратиться в организацию, предоставляющую ресурсы, если истек срок действия ранее выданных технических условий. При этом орган местного самоуправления выполняет координационную функцию, поскольку помогает застройщику определить организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения на основании имеющихся градостроительных планов, схем развития территории, существующих объектов строительства.
В-третьих, необходимо учитывать, что размещение объекта капитального строительства может быть на земельном участке с развитой ресурсной инженерной инфраструктурой и неразвитой. В последнем случае у организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, должна быть инвестиционная программа прокладки сетей. При отсутствии программы технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения с последующей передачей сетей в государственную или муниципальную собственность за счет средств застройщика, необходимых для подключения к существующим сетям.
В-четвертых, обязанность предоставить информацию о технических условиях и плате за подключение объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения лежит на организации, которая осуществляет эксплуатацию сетей. Такая информация предоставляется по запросу органа местного самоуправления или застройщика. При этом выдача технических условий или предоставление информации о плате за подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется без взимания платы.
В целом предложенный правовой механизм регулирования отношений по определению и предоставлению технических условий подключения объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения ресурсами, на наш взгляд, достаточно прозрачен и понятен. Однако для застройщика как правообладателя земельного участка он не всегда удобен, поскольку если застройщик в течение года не определит потребность в ресурсах и не обратится с заявлением о подключении объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, то обязательства организации, выдавшей технические условия, прекращаются. С одной стороны, это стимулирует застройщика к освоению земельного участка и развертыванию фронта строительных работ, с другой - является сдерживающим фактором участия в торгах по предоставлению других земельных участков для строительства. Дело в том, что подключение объекта строительства к ресурсным сетям является платным, соответственно, платным является и дальнейшее потребление ресурсов.
В итоге застройщик вынужден осваивать земельные участки, не завершив строительство на предыдущих, и нести бремя расходов. Однако не осваивать другие земельные участки он не может, поскольку строительство одного объекта зачастую не компенсирует его расходы и может осуществляться в убыток. В итоге получается неутешительная картина, когда есть множество начатых, но незаконченных объектов строительства, их последующая консервация на фоне неплатежеспособности инвесторов и следующее за этим банкротство застройщика. Способствует этому, как правило, отсутствие у предоставляющей ресурсы организации инвестиционной программы прокладки сетей, поскольку застройщик вынужден их создать за свой счет, точнее, за счет инвестора. Одно дело, когда речь идет о промышленном или ином коммерческом строительстве, где существует инвестиционный проект, действует законодательство об инвестировании. Иначе складывается ситуация, когда ведется жилищное строительство. Следовательно, при долевом строительстве дольщик передает застройщику средства, которые расходуются не только на возведение объекта долевого строительства, но и на устройство ресурсных сетей, которые в последующем почему-то передаются в публичную собственность. Отсюда, помимо того что увеличивается стоимость жилья и уменьшается возможность его приобретения, за счет средств дольщиков органы местного самоуправления осуществляют свои функции по развитию территории, что вряд ли справедливо.
В связи с этим модель регулирования отношений, которые возникают в связи с определением и предоставлением технических условий для строительства, должна выглядеть несколько иначе. Здесь необходимо учитывать виды строительства. При коммерческом или инвестиционном строительстве вполне допустим тот механизм определения и предоставления, который существует сейчас. Однако если речь идет о жилищном строительстве и осуществлении в связи с этим социальной функции государства, то в отношении застройщика должны быть сделаны определенного рода изменения. В частности, на торги необходимо выставлять земельные участки только с развитой инженерной ресурсной инфраструктурой и не выставлять земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства либо выставлять, но предусматривать программу софинансирования и совместного участия муниципального образования при развитии ресурсных сетей.
Правовое регулирование отношений при подключении
объекта капитального строительства к сетям
инженерно-технического обеспечения
Попытаемся осмыслить особенности правового регулирования отношений, которые складываются при подключении объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Речь идет об отношениях, которые складываются непосредственно между застройщиком и организацией, осуществляющей эксплуатацию таких сетей. В основе регулирования данных отношений лежит договор, условия которого определяются в соответствии с законодательством. Конструкция этого договора актами федерального значения не предусмотрена (нам это, во всяком случае, не известно), но он является возмездным. При этом возмездность обусловлена тарифами за подключение, которые устанавливаются органом местного самоуправления. Насколько допустима в этом случае конструкция гражданско-правового договора?
Если обратиться к анализу ст. 421 ГК РФ, то возможность заключения договора между застройщиком и организацией, предоставляющей ресурсы и осуществляющей эксплуатацию инженерно-технического обеспечения, следует считать допустимой. Стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный (непоименованный) действующим законодательством, по своему усмотрению определить условия договора, которые не должны противоречить требованиям нормативных актов. Очевидно, в данном случае речь идет о заключении непоименованного договора, по которому застройщик за вознаграждение от контрагента получает услугу. Суть этой услуги сводится к тому, что организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, проверяет возможность подключения объекта строительства к ресурсным сетям (рассчитывает резерв пропускной способности сетей их мощности), выдает условия подключения.
Проблема состоит в том, что предусмотренный принцип свободы договора в этих отношениях в полной мере себя не проявляет. Застройщик не имеет права отказаться от подписания такого договора и не имеет возможность выбора контрагента, поскольку перечень организаций, с которыми необходимо согласовать вопрос об определении технических условий и подключении объекта строительства, изначально поставлен. В этом договоре нет ни одного условия, который стороны могли бы дополнительно определить, поскольку они определены в императивных нормах. Плата за подключение или условие о цене сторонами не определяется. Плата определяется третьим лицом, которым выступает орган местного самоуправления, утверждающий тарифы на подключение. При этом договор не является трехсторонним, поскольку орган местного самоуправления не становится его участником, так как не приобретает по отношению к сторонам права и обязанности, связанные с подключением. Договором о подключении объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения не охватывается выполнение работ по непосредственному присоединению объекта строительства к сетям. Эти работы выполняются в рамках другого возмездного договора, который опять обязан заключить застройщик с организацией, предоставляющей ресурсы.
Необходимо отметить, что данный договор для застройщика является обязательным, так как застройщик, как правило, не обладает штатом необходимых специалистов, имеющих соответствующие допуски к работам, а необходимые специалисты есть в штате организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. В формировании условий застройщик фактически не принимает участия, поскольку они изначально предоставляются другой стороной. Более того, ресурсные организации могут устанавливать и цену данного договора, к которой застройщик опять вынужден присоединиться. Возникает некая монополия, на которую органы государственной власти пока не обратили внимания. Проявлением данной монополии также является то, что застройщикам предлагают условия, в соответствии с которыми необходимо предварительно оплатить ресурсы, предполагаемые к использованию в процессе строительства.
До начала подачи ресурсов необходимо провести работы по промывке и дезинфекции водопроводных устройств, которые выполняются по другому, уже третьему по счету, договору все той же организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения по цене, которая изначально не учитывается при установлении платы за подключение.
В дополнение застройщик как заказчик по таким договорам обязан предоставить организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, (исполнителю) документы, которые необходимо оформить за свой счет. Например, для подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения застройщик обязан предоставить топографическую карту земельного участка, согласованную с эксплуатирующими организациями.
Учитывая изложенные рассуждения, можно сделать вывод, что положение застройщика в таких договорах напоминает положение "слабой стороны" в договоре присоединения. Однако эти договоры нельзя рассматривать как договор присоединения, поскольку застройщик как присоединившаяся сторона не может воспользоваться положениями п. 2 ст. 428 ГК РФ о расторжении договора, если он заключен на условиях, явно обременительных для одной из сторон. Это обусловлено тем, что в организационных отношениях, связанных с определением и предоставлением технических условий, подключением объекта строительства, присутствует публичная составляющая, препятствующая прекращению договорных прав и обязанностей через процедуру расторжения.
Возможно, предложенный законодателем механизм правового регулирования отношений, связанных с подключением строящихся объектов к инженерным сетям, допустим при инвестиционных проектах, но неприемлем при строительстве жилья. Вывод простой: за все услуги организации, предоставляющей ресурсы, платит дольщик, и, как следствие, происходит увеличение стоимости жилья.
Полагаем, что при жилищном строительстве целесообразно нормативно обеспечить более расширенное участие в решении данных вопросов органов местного самоуправления, например, через введение тарифов на услуги организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Жилищное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.