ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В.В. СЕМЕНОВ
Устойчивое развитие России и решение многих региональных проблем тесно связаны с эффективностью взаимодействия власти и сферы бизнеса. От такого взаимодействия в итоге зависит улучшение качества жизни проживающего населения. Во всем мире с конца XX в. стали применяться механизмы государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), которые позволяют перенести государственные обязанности в различных сферах на частный сектор и привлечь его капитал. С недавнего времени таким механизмам стали уделять особое внимание в нашей стране, ГЧП постепенно превращается в эффективный инструмент регионального экономического развития. Правовое регулирование ГЧП осуществляется совокупностью нормативных правовых актов федерального и регионального уровня. На федеральном уровне правовая основа механизма ГЧП была заложена относительно недавно - в 2015 г. Приоритетную роль среди законодательных актов в сфере ГЧП следует отдать Гражданскому кодексу Российской Федерации, который содержит нормы, регулирующие участие юридических лиц, государства, муниципальных образований в гражданских правоотношениях, регулирующие договорные обязательства. Кроме того, к числу источников правового регулирования ГЧП можно отнести такие кодифицированные нормативные правовые акты, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации. Все они в той или иной мере выступают кодифицированными регуляторами механизма ГЧП.
Наличие хорошего правового регулирования отношений в сфере ГЧП является залогом их дальнейшего развития. Одной из причин низкой активности частных инвесторов было отсутствие необходимых правовых условий, позволяющих на прозрачных условиях осуществлять инвестирование в долгосрочные социально значимые проекты на условиях распределения рисков. Требовалась разработка соответствующей специальной правовой основы. Опыт зарубежных стран показывал, что принятие даже рамочного законодательства было бы определенным шагом вперед в направлении развития механизмов ГЧП. В 2015 г. был принят Федеральный закон N 224-ФЗ <1> (далее - Закон о ГЧП). Он должен был послужить основой для привлечения инвестиций в экономику посредством использования механизмов ГЧП.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
Обратим внимание на то, как законодатель в рассматриваемом Законе разграничил ГЧП и концессионные соглашения (далее - КС). В п. 2 ст. 2 Закона о ГЧП указывается, что концессионные соглашения регулируются другим Законом - Федеральным законом N 115-ФЗ <2> (далее - Закон о концессионных соглашениях). Это один из его базисных краеугольных камней. Сделав шаг к разделению и выделению правовой структуры законодательства о ГЧП, законодатель не предпринял попытки разграничения с иными инвестиционными договорами с участием государства <3>.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
<3> Еремин В.В. О некоторых недостатках правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях // Юрист. 2019. N 2. С. 35 - 40.
Федеральное правовое регулирование ГЧП было в полном объеме сформировано к 2016 г. Для реализации Закона о ГЧП было принято 14 подзаконных нормативных правовых актов.
Региональное регулирование ГЧП является еще одним из самых дискуссионных моментов оформления правовой основы рассматриваемого института. Отдельные субъекты РФ, осознавая потребности в регулировании договорных инструментов ГЧП, еще задолго до формирования федерального регулирования ГЧП стали создавать на своем уровне соответствующую правовую базу. Такая работа проводилась более чем в 60 субъектах РФ, ее целью было создание альтернативных концессионным соглашениям правовых инструментов. В каждом регионе она имела свою специфику, но можно выделить два направления, по которым проходило формирование регионального законодательства о ГЧП. Первый путь - это рамочное регулирование ГЧП, он сводился к тому, что принимаемые нормативные правовые акты касались только общих положений, были не объемными и носили больше декларативный характер. Второй путь - это детальное регулирование отношений в сфере ГЧП. Такой путь выбрали законодатели Санкт-Петербурга, которые разработали Закон Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" <4> (далее - Закон Санкт-Петербурга о ГЧП). Многие регионы последовали этому примеру, их регулирование этой сферы было аналогичным, а законы были схожи с Законом Санкт-Петербурга о ГЧП.
--------------------------------
<4> Закон Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // Санкт-Петербургские ведомости. 2010. N 235.
Одной из проблем правового регулирования рассматриваемых отношений является проблема соотношения регионального законодательства и федерального законодательства. На момент формирования регионального законодательства в сфере ГЧП не принимались во внимание вопросы, связанные с соотношением с федеральным законодательством о ГЧП, так как его еще не было. Принятие в 2015 г. указанного Закона обусловило возникновение рисков противоречия региональных законов федеральным. Причина возникновения рассматриваемой проблемы носила общий характер (отсутствовало надлежащее регулирование на федеральном уровне), она не связана только с ГЧП <5>. Стоит отметить, что в то время субъекты, пользуясь слабостью федерального центра, законодательно урегулировали многие вопросы общефедерального значения самостоятельно. С ГЧП не сработал специальный механизм предварительного контроля, который позволил бы предотвратить рассматриваемую проблему. Работа по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в сфере ГЧП и МЧП будет проводиться до 1 января 2025 г. Наиболее разумный вариант заключается в их отмене.
--------------------------------
<5> Шохин С.О. Государственно-частное партнерство: проблемы правового обеспечения // Юрист. 2018. N 2. С. 4 - 10.
При рассмотрении проблем, связанных с существованием региональных нормативных правовых актов о ГЧП, стоит поставить вопрос о правомерности регулирования данных отношений на региональном уровне. Известно, что согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации <6> гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, то есть нормы гражданского права могут содержаться только в федеральном законодательстве. Однако возникает вопрос об отнесении законодательства, регулирующего отношения в сфере ГЧП, к гражданскому законодательству. В настоящее время существуют различные взгляды на правовую природу соглашения о ГЧП. Отдельные ученые, рассматривая эту проблему, указывают на административный <7> или смешанный характер отношений <8>, другие - на гражданско-правовой <9>. Правомерность регионального законодательства о ГЧП можно обосновать только в том случае, если его отнести к административному, так как оно, в отличие от гражданского, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, поэтому его нормы могут содержаться в нормативных правовых актах субъектов РФ.
--------------------------------
<6> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Гасанов Г.Ш. Сравнительное исследование правовой природы ГЧП, Концессионного соглашения и СПИК // Вестник научных конференций. 2018. N 4-1(32). С. 28; Широков А.В. Административный договор как форма регулирования государственно-частного партнерства // Административное и муниципальное право. 2008. N 12. С. 73 - 78; Ушакова Е.Ю. К вопросу о публично-частном партнерстве в сфере принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 8. С. 51 - 55.
<8> Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты / Предисл. А.Б. Зеленцова. М.: Ваш полиграфический партнер, 2012. С. 111 - 132; Истомин В.Г. Государственно-частное и муниципально-частное партнерство: характеристика возникающих отношений в контексте развития правового регулирования // Конкурентное право. 2016. N 2. С. 44 - 48.
<9> Храпунова Е.А. Проблемы правового регулирования договорных отношений государственно-частного партнерства в РФ на современном этапе // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2021. N 3. С. 47 - 51; Самоловов Д.А. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 8(167). С. 21 - 30; Качкин Д.В., Репин Р.Р. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // Закон. 2015. N 10. С. 147 - 156.
При всей важности точного определения правовой природы соглашения о ГЧП на сегодняшний день нельзя однозначно утверждать, что оно является в чистом виде гражданско-правовым. Однако, по нашему мнению, основа взаимодействия государства и частных инвесторов должна быть гражданско-правовой, основанной в первую очередь на диспозитивных началах. Участие публичного образования в отношениях в сфере ГЧП, а также определение в качестве цели удовлетворения публичного хозяйственного интереса не может быть причиной отнесения этих отношений исключительно к административным. Публично-правовое образование, принявшее решение и заключившее соглашение о ГЧП, вступает в частноправовые отношения, основанные на принципах равенства, имущественной самостоятельности участников, недопустимости одностороннего изменения условий договора и др. На это указывает также и то, что в самом Законе о ГЧП соглашения о ГЧП определяются как гражданско-правовые договоры. На основании изложенного весьма дискуссионной представляется позиция законодателя, отраженная в ст. 15 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <10>, так как региональное законодательство о ГЧП необходимо не приводить в соответствие, а отменять. Или же законодатель исходит не из гражданско-правовой, а административной природы этих отношений. Таким образом, судьба регионального законодательства о ГЧП является весьма дискуссионным вопросом.
--------------------------------
<10> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4293.
Стоит отметить, что в сфере инфраструктурных инвестиций постоянно ведется работа по разработке и принятию правовых актов, которыми в 2021 г.:
- решена проблема толкования норм при предоставлении субсидий <11>;
- в рамках реализация ГЧП-проектов на федеральной территории "Сириус" предусмотрена возможность участия в концессионных соглашениях и соглашениях о ГЧП органов публичной власти федеральной территории <12>;
- уточнена норма о бюджетных субсидиях, предоставляемых на ГЧП-проекты <13>;
- распространены механизмы инфраструктурных облигаций на проекты ГЧП <14>;
- утверждены правила казначейского сопровождения ГЧП-проектов <15>.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 30 апреля 2021 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 18. Ст. 3052.
<12> Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N 351-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 27 (ч. I). Ст. 5179.
<13> Федеральный закон от 29 ноября 2021 г. N 384-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" // СЗ РФ. 2021. N 49 (ч. I). Ст. 8148.
<14> Постановление Правительства РФ от 7 июля 2021 г. N 1129 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2459" // СЗ РФ. 2021. N 29. Ст. 5642.
<15> Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2021 г. N 2024 "О правилах казначейского сопровождения" // СЗ РФ. 2021. N 49 (ч. I). Ст. 8217.
Правовое регулирование ГЧП в других странах отличается гибкостью. В подавляющем большинстве развитых стран отсутствует специальный закон о ГЧП По нашему мнению, для России такой подход не очень подходит, а разработку и принятие специального законодательства в этой сфере следует рассматривать как движение в правильном направлении. Выбранное направление позволяет решить ряд стратегических задач, обеспечить достижение консенсуса взглядов субъектов на пути развития института ГЧП.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, формирование правовой основы ГЧП прошло ряд этапов. Условно их можно поделить в зависимости от принятия соответствующих правовых актов федерального и регионального уровней. Первый этап связан с принятием Закона о концессионных соглашениях, второй этап - принятие региональных правовых актов о ГЧП, в частности Закона Санкт-Петербурга о ГЧП, третий этап - принятие Закона о ГЧП.
Во-вторых, для развития ГЧП большое значение имеет согласованность системы правового регулирования. В настоящее время наблюдаются шаги в этом направлении, устраняются имеющиеся объективные недостатки, связанные с региональным правовым оформлением.
В-третьих, анализ отечественного и зарубежного опыта, а также сравнение правового регулирования ГЧП в разных государствах позволяют сделать вывод о том, что правовая основа ГЧП требует совершенствования. Необходимо особое внимание обратить на тот факт, что отечественное законодательство предоставляет возможность использования ограниченного числа моделей. На практике чаще всего это выливается в то, что взаимодействие власти и бизнеса реализуется посредством заключения концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.
Литература
1. Гасанов Г.Ш. Сравнительное исследование правовой природы ГЧП, Концессионного соглашения и СПИК / Г.Ш. Гасанов // Вестник научных конференций. 2018. N 4-1(32). С. 26 - 29.
2. Еремин В.В. О некоторых недостатках правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях / В.В. Еремин // Юрист. 2019. N 2. С. 35 - 40.
3. Истомин В.Г. Государственно-частное и муниципально-частное партнерство: характеристика возникающих отношений в контексте развития правового регулирования / В.Г. Истомин // Конкурентное право. 2016. N 2. С. 44 - 48.
4. Качкин Д.В. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор / Д.В. Качкин, Р.Р. Репин // Закон. 2015. N 10. С. 147 - 164.
5. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты / В.Е. Сазонов; Предисловие А.Б. Зеленцова. Москва: Ваш полиграфический партнер, 2012. 492 с.
6. Самоловов Д.А. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор / Д.А. Самоловов // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 8(167). С. 21 - 30.
7. Ушакова Е.Ю. К вопросу о публично-частном партнерстве в сфере принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" / Е.Ю. Ушакова // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 8. С. 51 - 55.
8. Храпунова Е.А. Проблемы правового регулирования договорных отношений государственно-частного партнерства в РФ на современном этапе / Е.А. Храпунова // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2021. N 3. С. 47 - 51.
9. Широков А.В. Административный договор как форма регулирования государственно-частного партнерства / А.В. Широков // Административное и муниципальное право. 2008. N 12. С. 73 - 78.
10. Шохин С.О. Государственно-частное партнерство: проблемы правового обеспечения / С.О. Шохин // Юрист. 2018. N 2. С. 4 - 10.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: