Некоторые вопросы применения антимонопольного законодательства при регулировании участия публично-правовых образований в экономических отношениях. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ УЧАСТИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЯХ

В.Г. ИСТОМИН

Общие положения

Современный экономический оборот предполагает достаточно активное участие в нем не только юридических и физических лиц, но и публично-правовых образований, т.е. Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Данное участие обусловлено прежде всего необходимостью решения тех социально значимых задач, которые законодательно возложены на указанные образования. Речь идет об инфраструктурном развитии той или иной территории, улучшении качества жизни ее населения, обеспечении эффективной рыночной конкуренции и стимулировании предпринимательской активности. Юридической предпосылкой участия публично-правовых образований в экономических отношениях являются различные нормы отраслевого законодательства, предоставляющие подобную возможность и устанавливающие формы такого участия. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут являться участниками регулируемых гражданским законодательством отношений. Статьи 7 - 9 Бюджетного кодекса РФ к числу бюджетных полномочий публично-правовых образований относят в том числе составление и рассмотрение проекта бюджета соответствующего публично-правового образования, его утверждение и исполнение, установление и исполнение расходных обязательств бюджета, порядка формирования его доходной части, предоставление межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, государственных (муниципальных) гарантий. В качестве моделей участия публично-правовых образований в имущественных отношениях указываются, во-первых, их выступление в обороте посредством соответствующих органов государственной власти, действующих в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Во-вторых, это возможно через создание и деятельность государственных (муниципальных) юридических лиц (унитарных предприятий, учреждений). Третьей моделью называется модель представительства, когда обязательства у публично-правовых образований возникают в силу гражданско-правового представительства их интересов различными субъектами <1>. При этом публично-правовые образования одновременно являются носителями властных полномочий, обладают компетенцией по определению правового режима хозяйственной деятельности, что может вызывать у них стремление к созданию для себя более комфортных условий осуществления указанной деятельности. По справедливому мнению исследователей, реализуя свои полномочия в нормотворческой и правоприменительной деятельности органы публичной власти определяют правила игры на рынке для его участников, что способно привести к возникновению конкурентных преимуществ для одних хозяйствующих субъектов и к негативным последствиям для других <2>. Ограничение конкуренции, в свою очередь, приводит к сдерживанию инновационного развития, снижению эффективности производства и технологий, росту бюджетных расходов, зависимости от импортируемых товаров, от чего в итоге страдают конечные потребители <3>. С другой стороны, осуществление антимонопольного контроля не должно приводить к созданию необоснованных препятствий для реализации публично-правовыми образованиями предоставленных им законодательством прав и выполнения возложенных на них функций.
--------------------------------
<1> Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: Монография / Под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014; СПС "КонсультантПлюс".
<2> Алексеева А.А., Борзило Е.Ю., Корнеев В.А., Писенко К.А., Разгильдеев А.В., Сафонов В.В. Научно-практический комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2022. N 6; СПС "КонсультантПлюс".
<3> Егорова М.А., Молчанов А.В. Антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности: система, направления совершенствования // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. N 1; СПС "КонсультантПлюс".

Оценка влияния антимонопольного регулирования на деятельность унитарных предприятий и перспективы развития новых форм участия публично-правовых образований в экономических отношениях

В целях предотвращения и пресечения ограничений конкуренции со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечения баланса интересов участников экономических отношений антимонопольным законодательством установлены определенные запреты и требования, касающиеся осуществления публично-правовыми образованиями экономической деятельности, актов и действий органов публичной власти. Указанные запреты сосредоточены прежде всего в ст. 15 и 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции), а также в ряде других норм данного акта. Так, ст. 35.1 Закона о защите конкуренции устанавливается общий запрет на создание унитарных предприятий или изменение видов их деятельности, кроме случаев, когда возможность создания таких предприятий прямо предусмотрена федеральными законами либо актами Президента или Правительства, их создания с целью обеспечения работы определенных органов публичной власти или для осуществления ими деятельности в определенных сферах. Кроме того, не допускается деятельность унитарных предприятий на товарных рынках Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, если выручка унитарного предприятия от такой деятельности превышает 10% его совокупной выручки за последний календарный год. Анализируемые ограничения касаются как унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, так и унитарных казенных предприятий. Также в настоящее время антимонопольный орган наделен полномочиями по выдаче предписаний о прекращении унитарным предприятием деятельности, осуществляемой с нарушением требований Закона о защите конкуренции, либо о его ликвидации, если его создание или изменение им видов деятельности не соответствует положениям указанного Закона.
Стоит отметить, что вопрос необходимости существования в российском законодательстве унитарных предприятий, а также оценка их влияния на конкуренцию являются дискуссионными. По мнению Е.А. Суханова, государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют собой "реликты прежнего правопорядка (огосударствленной плановой экономики)" и отсутствуют в подавляющем большинстве современных правовых систем. Вместе с тем им не исключается дальнейшее развитие этой нерыночной организационно-правовой формы <4>. Многие исследователи придерживаются позиции о неэффективности и обременительности для собственника имущества самой формы хозяйственного ведения, наличие которой приводит к утрате государственного либо муниципального имущества <5>, о необходимости устранения дуализма ограниченных вещных прав управления государственной (муниципальной) собственностью, их унификации и сохранения в законодательстве только лишь права оперативного управления <6>. Однако также высказывается и мнение о необходимости сохранения в российской правовой системе унитарного предприятия как уникального субъекта права, правовой режим которого может быть распространен лишь на сугубо государственные организации <7>. Применительно к влиянию унитарных предприятий на отношения конкуренции в науке отмечается, что унитарное предприятие изначально обладает экономическим преимуществом перед конкурентами в виде безвозмездно полученного государственного либо муниципального имущества <8>, а деятельность унитарных предприятий на конкурентных рынках зачастую приводит к их монополизации <9>.
--------------------------------
<4> Суханов Е.А. Комментарий к ст. 65.1 - 65.3 ГК РФ // Вестник гражданского права. 2014. N 3; СПС "КонсультантПлюс".
<5> Ласкина Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (постатейный). 2013; СПС "КонсультантПлюс".
<6> Городецкая Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 4; СПС "КонсультантПлюс".
<7> Более подробно анализ позиций по данной проблеме см.: Курашко А.Г. Законодательство и доктрина об унитарных предприятиях на современном этапе // Законодательство и экономика. 2006. N 8; СПС "КонсультантПлюс".
<8> Плеханов Д.А. Защита конкуренции от антиконкурентных актов, действий и соглашений органов государственной власти и местного самоуправления (правовой аспект): Автореферат ... дис. канд. юрид. наук. М., 2019. С. 9 - 10.
<9> Пузыревский С.А. Развитие антимонопольного законодательства в современных экономических условиях // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2022. N 7. С. 18.

Приведенные выше положения антимонопольного законодательства свидетельствуют, что законодатель реализует в настоящее время некий промежуточной вариант, в соответствии с которым унитарные предприятия сохраняются в российском правопорядке, однако сфера их деятельности существенно сужается. При этом ограничения, связанные с созданием унитарных предприятий и их функционированием на рынках, находящихся в состоянии конкуренции, свидетельствуют о признании законодателем их негативного влияния на отношения конкуренции. Вместе с тем стоит отметить, что антимонопольное законодательство, во-первых, не дифференцирует запреты создания и деятельности унитарных предприятий в зависимости от вида унитарного предприятия, несмотря на то что режим права оперативного управления достаточно серьезно отличается от режима права хозяйственного ведения, а, во-вторых, не распространяет указанные запреты на учреждения, которые также могут создаваться публично-правовыми образованиями, наделяться ими имуществом на праве оперативного управления и участвовать в экономическом обороте. Учреждения, как и унитарные предприятия, обладают специальной правоспособностью и, хотя и относятся к числу некоммерческих организаций, но в силу п. 4 ст. 50 и ст. 298 ГК РФ вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Важным применительно к правовому статусу учреждений, прежде всего бюджетных и автономных, является положение о том, что доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Приведенные положения, по мнению Е.А. Городецкой, позволяют утверждать, что на примере данных правовых конструкций налицо сближение права оперативного управления и права хозяйственного ведения <10>. В связи с этим необходимо обратить внимание на ряд обстоятельств. Так, само по себе введение ограничений в отношении создания и деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий представляется достаточно спорным с точки зрения положений ст. 1 и 124 ГК РФ, устанавливающих принцип юридического равенства участников гражданских правоотношений и возможность публично-правовых образований выступать в данных отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. С другой стороны, в связи с сужением сфер возможного функционирования унитарных предприятий, сведением их во многом к тем направлениям, в которых могут осуществлять свою деятельность те же автономные или бюджетные учреждения, иные создаваемые публично-правовыми образованиями юридические лица (например, автономные некоммерческие организации), снова возникает вопрос об обоснованности существования в законодательстве унитарных предприятий как самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц и целесообразности унификации ограниченных вещных прав, которыми наделяются организации в отношении закрепленного за ними собственником имущества. Прежде всего это касается права хозяйственного ведения имуществом, сохранение которого в настоящее время выглядит сомнительным в силу отсутствия перспектив законодательного развития и сужения сферы практического применения. При этом казенные предприятия как обладатели права оперативного управления, являющиеся с формальной точки зрения коммерческими организациями, могли бы быть сохранены законодателем для тех ситуаций, когда необходимо осуществлять производственную, торговую или иную хозяйственную деятельность в интересах населения соответствующих территорий. Таким образом, речь не должна идти об исключении публично-правовых образований из активного участия в экономической деятельности, требуется лишь законодательная оптимизация указанной деятельности. В этой связи в науке обращается внимание, что в условиях современных реалий и необходимости решения масштабных задач инновационного развития страны в относительно короткие сроки более перспективным представляется использование подконтрольных государству юридических лиц <11>. Однако, с другой стороны, в условиях установления антимонопольных ограничений не менее важной является проблема поиска эффективных форм участия Российской Федерации, ее субъектов либо муниципальных образований в гражданском обороте, поскольку, как отмечалось ранее, публично-правовые образования должны способствовать развитию соответствующей территории и удовлетворению насущных потребностей проживающего на ней населения. Иными словами, возникает вопрос: с помощью каких организаций либо правовых механизмов публично-правовые образования могли бы заменить унитарные предприятия для целей осуществления той деятельности, которой они занимались, в том числе в социально значимых сферах? При ответе на него одними из таких правовых форм могут быть названы государственно-частное (муниципально-частное) партнерство, концессионные соглашения, государственные (муниципальные) закупки, а также создание корпоративных коммерческих организаций с участием публично-правовых образований, в том числе путем приватизации существующих унитарных предприятий. Однако реализация указанных вариантов не всегда возможна. Например, одним из препятствий на пути развития публично-частного партнерства либо заключения концессионных соглашений является то, что в ряде муниципальных образований, особенно в небольших, порой отсутствуют перспективные объекты, которые могли бы вызвать интерес у бизнеса. В связи с этим в юридической науке высказано пожелание усовершенствовать порядок заключения и содержание соглашений о публично-частном партнерстве и концессионных соглашений, предусмотрев возможность множественности лиц на стороне публичного партнера, что позволило бы субъектам РФ участвовать в соглашениях, заключаемых муниципальными образованиями, а региональному бюджету брать на себя часть расходов муниципалитетов по финансированию соответствующих проектов и контролировать их привлекательность, в том числе и для банков <12>. Действительно, многие унитарные предприятия занимаются в настоящее время экономической деятельностью в социально значимых сферах: предоставление коммунальных услуг населению, вывоз бытовых отходов, благоустройство территории и т.п., а также реализацией важных государственных программ. Заменить их без ущерба для потребителей будет достаточно сложно, особенно в сельской местности. Видимо, поэтому в Государственную Думу в настоящее время внесен законопроект, в соответствии с которым предлагается перенести срок вступления в силу запрета на осуществление деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках с 1 января 2025 г. на 1 января 2030 г. <13> Кроме того, анализируя правовые формы взаимодействия публично-правовых образований с предпринимательскими структурами, можно отметить, что в настоящее время выбор таких форм осуществляется прежде всего по усмотрению публично-правового образования. Оно определяет - будет ли в конкретном случае заключено соглашение о государственно-частном партнерстве либо концессионное соглашение или же отношения между ним и субъектами предпринимательской деятельности будут строиться на основании государственного (муниципального) контракта. В этой связи возникает проблема определения критериев, которыми необходимо руководствоваться публично-правовому образованию при выборе той или иной модели отношений. Разработка механизма оценки эффективности и, соответственно, порядка выбора той или иной формы взаимодействия публично-правового образования и частного субъекта могла бы выступать одним из направлений развития правового регулирования в сфере определения наиболее подходящей модели сотрудничества публичного и частного партнеров с учетом объективно сложившихся обстоятельств. Это позволит в том числе создать некоторую предсказуемость и прогнозируемость действий органов власти во взаимоотношениях с бизнесом.
--------------------------------
<10> Городецкая Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 4; СПС "КонсультантПлюс".
<11> Серова О.А. Теоретико-методологические проблемы исследования правовой природы участия государства в экономике / Сборник научных статей. Ежегодник. Вып. 3 / Отв. ред. А.В. Габов, В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М.: Статут, 2018. С. 359.
<12> Абрамова М.А. Муниципально-частное партнерство: проблемы и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 7; СПС "КонсультантПлюс".
<13> Проект Федерального закона N 366535-8 "О внесении изменений в статьи 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Федеральный закон "О защите конкуренции". Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/366535-8 (дата обращения: 18.08.2023).

Тенденции современной правоприменительной практики при оценке актов (действий) государственных и муниципальных органов на их соответствие антимонопольному законодательству

Также следует остановиться и на отдельных аспектах применения ст. 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающей недопустимость принятия органами публичной власти актов либо осуществления ими действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. При этом предусмотренный данной нормой перечень запрещенных форм антиконкурентного поведения не является исчерпывающим. Более того, по ряду дел Верховным Судом РФ высказана позиция, согласно которой формальное соответствие акта органа публичной власти положениям иного (в частности, земельного) законодательства не исключает, с учетом конкретных обстоятельств, возможности признания подобного акта противоречащим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции <14>. В рассмотренных в этом контексте делах речь шла о предоставлении муниципальных земельных участков в собственность юридических лиц без соблюдения определенных публичных процедур (торгов, порядка предоставления муниципальных преференций) в связи с попыткой муниципальных органов распространить на данные ситуации нормы, предусматривающие исключения из указанных процедур. Верховный Суд РФ посчитал, что наличие в законодательстве подобных исключений не препятствует оценке акта органа местного самоуправления как нарушающего ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции исходя из размера площади переданного земельного участка, достижения той цели, для которой он предоставлялся и с учетом других обстоятельств дела.
--------------------------------
<14> Определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27.12.2021 N 310-ЭС21-17478 по делу N А64-10403/2019; от 06.03.2017 N 305-КГ16-16409 по делу N А40-100700/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

В этой связи возникает важный вопрос о соотношении нормы ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции с нормами законодательства различной отраслевой принадлежности, касающимися полномочий публично-правовых образований в сфере экономической деятельности. При рассмотрении данного вопроса необходимо, во-первых, учитывать содержащееся в абз. 2 п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 4 марта 2021 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее по тексту - Постановление Пленума Верховного Суда РФ) положение, согласно которому антимонопольному контролю подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые в связи с реализацией властных полномочий. Далее, во-вторых, абз. 3 п. 34 названного Постановления разъясняет, что при применении конкретных положений ст. 15 Закона о защите конкуренции судам, в числе прочего, необходимо учитывать - имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие). Также антимонопольные органы вне связи с защитой конкуренции не вправе давать оценку обоснованности (целесообразности) принятия органами публичной власти соответствующих правовых актов, совершения ими действий (бездействия). Данные разъяснения позволяют сделать вывод, что суды обязаны исследовать установленную законодательством компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления, однако наличие предусмотренной правовыми нормами возможности органов действовать определенным образом само по себе не препятствует оценке их актов (действий) на предмет соответствия ст. 15 Закона о защите конкуренции. Это отражает сформировавшуюся в правоприменительной практике позицию о специальном характере норм законодательства о защите конкуренции по отношению к иным нормативным положениям, регулирующим имущественные отношения. Однако важно отметить, что законодательство о защите конкуренции имеет определенную целевую направленность и не должно приводить к невозможности применения той или иной нормы права, оно должно регулировать отношения конкуренции, а также пресекать антиконкурентное поведение. Между тем ситуации, когда предлагаемое антимонопольным органом толкование антимонопольного законодательства приводило к сложностям реализации прав, предоставляемых субъектам различными нормами, имели место. Например, в соответствии с письмом ФАС России от 13 января 2011 г. N АЦ/422 дача собственником имущества согласия на отчуждение государственным или муниципальным предприятием имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, без проведения торгов рассматривается как предоставление государственной либо муниципальной преференции, что требует предварительного согласования с антимонопольным органом. При отсутствии подобного согласования соответствующие действия предлагается оценивать как нарушение п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Однако ст. 295 ГК РФ не содержит требования о необходимости согласования с антимонопольным органом актов по распоряжению унитарным предприятием закрепленным за ним имуществом. В судебной практике имеются примеры признания актов антимонопольного органа, квалифицирующих дачу собственником согласия на распоряжение имуществом в качестве преференции, недействительными <15>. Существуют и иные примеры подобных коллизий норм антимонопольного и иного законодательства <16>. Поэтому важным является указание в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ относительно обязанности судов при оценке правомерности акта органа публичной власти учитывать его влияние на отношения конкуренции, антиконкурентный эффект. Вместе с тем данная обязанность несколько нивелируется содержащимся в абз. 2 п. 34 рассматриваемого Постановления разъяснением о том, что в случаях принятия актов, нарушающих запреты, прямо сформулированные в ч. 1 - 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом. Представляется, что подобное правило не будет способствовать всесторонней оценке воздействия актов органов государственной власти и местного самоуправления на экономические отношения в спорных ситуациях.
--------------------------------
<15> Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.01.2016 N Ф08-10157/2015 по делу N А63-3333/2015 // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Достаточно вспомнить ситуацию, одно время сложившуюся с применением ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающей заключение договоров, связанных с переходом прав владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом лишь по результатам торгов. В своей первоначальной редакции указанная норма не содержала каких-либо особых правил относительно перезаключения договоров аренды либо иных соответствующих договоров на новый срок, в связи с чем возникала проблема соотношения данной статьи и п. 1 ст. 621 ГК РФ, предусматривающего преимущественное право арендатора, надлежащим образом исполняющего свои обязанности, на заключение договора аренды на новый срок. Позиция антимонопольного органа сводилась к тому, что реализация преимущественного права арендатора в этом случае также должна была осуществляться посредством торгов, однако в связи с явной возможностью ущемления в этом случае прав добросовестного арендатора в ст. 17.1 впоследствии была введена ч. 9, согласно которой по истечении срока договора аренды государственного или муниципального имущества заключение такого договора на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса либо аукциона при одновременном соблюдении предусмотренных в ней условий.

Проблема субсидирования деятельности государственных и муниципальных учреждений в контексте применения бюджетного и антимонопольного законодательства

Следует отметить, что в правоприменительной практике постоянно возникает необходимость анализа различных конкретных действий соответствующих органов, а в правовой науке возникают дискуссии относительно правомерности либо, наоборот, неправомерности таких актов и действий. Так, определенную актуальность и дискуссионность в настоящее время вызывает оценка с позиций антимонопольного законодательства актов органов публичной власти о предоставлении субсидий бюджетным и автономным учреждениям на выполнение работ (оказание услуг) без проведения конкурентных процедур. По мнению Федеральной антимонопольной службы, выраженному в письме от 13 июля 2015 г. N АЦ/34893/15, создание органом власти бюджетного учреждения и возложение на него обязанностей по осуществлению деятельности, не входящей в исключительную компетенцию органов государственной власти (местного самоуправления), в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, финансируемого за счет бюджетных средств, без осуществления конкурсных процедур, может создать для этого субъекта преимущественные условия осуществления деятельности. Такие действия предлагается рассматривать в качестве возможного нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции. Судебная практика содержит примеры поддержки данной позиции антимонопольного органа со ссылкой на обязательность проведения торгов при предоставлении субсидий для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд <17>. Вместе с тем в юридической науке высказана критика указанной позиции. Так, по мнению К.А. Писенко, выбор между субсидированием созданного органами власти предприятия (учреждения) либо обеспечением социально-экономических потребностей публично-правового образования посредством процедуры торгов должен осуществляться самими органами публичной власти, а конкуренция "сценариев обеспечения потребностей муниципалитета или региона" не должна заменяться монопольным сценарием перевода всей экономической активности в таком регионе на процедуру конкурентного отбора поставщика <18>. Некоторые авторы высказывают сомнение относительно правомерности использования института размещения заказа в качестве универсального инструмента организации бюджетно-финансируемых социально значимых рынков <19>.
--------------------------------
<17> Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2019 г. N 07АП-4084/2019 по делу N А27-530/2019; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 02.04.2019 N Ф02-871/2019 по делу N А74-18069/2017 // СПС "КонсультантПлюс".
<18> Писенко К.А. Субсидирование хозяйствующих субъектов в бюджетной системе: частные и концептуальные проблемы регулирования и использования цифровых технологий // Финансовое право. 2020. N 6. С. 12 - 17.
<19> Баженова О.И. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. N 2. С. 8 - 18.

Применительно к указанной ситуации хотелось бы отметить следующее. В соответствии с п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в тех или иных сферах. Пунктами 3 и 6 этой же статьи предусматривается, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения формирует и утверждает орган, осуществляющий функции учредителя. Финансовое обеспечение выполнения такого задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ. Статьей 78.1 Бюджетного кодекса РФ закреплена возможность предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанных с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг и нормативных затрат на содержание имущества. Кроме того, абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ предусматривает возможность предоставления таким учреждениям бюджетных субсидий и на иные цели, не устанавливая при этом каких-либо формальных ограничений для определения таких целей. На основании изложенного можно прийти к выводу, что действующие в настоящее время правовые нормы не позволяют однозначно утверждать о незаконности действий органов государственной власти и местного самоуправления в случае субсидирования бюджетных учреждений в целях реализации этими учреждениями функций данных органов в различных сферах, в том числе и в сфере экономической деятельности. Между тем, как было показано выше, правоприменительная практика придерживается иного подхода, признавая соответствующие акты (действия) противоречащими законодательству о торгах и о защите конкуренции. Однако аргументация соответствующих решений выглядит не вполне убедительно. Суды исходят из противопоставления таких категорий, как "государственные (муниципальные) нужды" и "государственные (муниципальные) услуги", понимая под первыми, соответственно, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников потребности государства либо муниципальных образований, необходимые для реализации выполняемых ими функций, а под услугами - действия, совершаемые в интересах отдельных лиц. Если в результате рассмотрения дела выясняется, что субсидия была предоставлена в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд и не на основании конкурсной процедуры, то судом делается вывод о нарушении антимонопольного законодательства. Вместе с тем само понятие государственных (муниципальных) нужд в настоящее время в законодательстве отсутствует, не говоря уже о том, что оказание государственных (муниципальных) услуг также в конечном счете направлено на реализацию целей деятельности публично-правового образования. В связи с этим представляется, что при решении вопроса о правомерности либо неправомерности предоставляемой автономному либо бюджетному учреждению субсидии следует руководствоваться прежде всего теми целями, для реализации которых выделяется данная субсидия: если они соответствуют предмету и целям деятельности учреждения, предусмотренным законодательством и уставом, то предоставление субсидии следует расценивать как правомерное и не требующее обязательного проведения торгов для ее получения. В ином случае такая субсидия должна быть признана не соответствующей требованиям к ее предоставлению.

Антиконкурентные последствия как важный элемент противоправного поведения государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц

В связи с изложенным хотелось бы кратко остановиться на проблеме установления и оценки антиконкурентного эффекта того или иного акта органа публичной власти. Важность установления наличия либо возможности наступления негативных для конкуренции последствий в результате действий органов государственной власти, местного самоуправления обусловлена тем, что Закон о защите конкуренции призван не просто пресекать некие акты поведения указанных органов, а противодействовать их вмешательству в конкурентную среду, изменению условий функционирования соответствующего рынка. В свое время Президиум Верховного Суда РФ в п. 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере от 16 марта 2016 г., справедливо отметил, что важным условием принятия антимонопольным органом решения о несоответствии акта (действия) органа государственной власти (местного самоуправления) ч. 1 и 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции является нарушение охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на определенном рынке, либо возможность такого нарушения. Для этого требуется провести анализ состояния конкуренции и доказать, что спорные акты приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Недоказанность наступления или возможности наступления антиконкурентного результата судами справедливо рассматривается в качестве основания для признания акта антимонопольного органа незаконным <20>. В соответствии с п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ в качестве антиконкурентных последствий актов и действий органов публичной власти в настоящее время предлагается рассматривать не только объективные изменения условий функционирования того или иного рынка или особенности поведения его субъектов, указанные в п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции, но и нарушение прав и законных интересов отдельных участников рынка, создание для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. В этом смысле разъяснение высшей судебной инстанции перекликается с положениями законодательства о защите конкуренции некоторых государств. Так, в ст. 23 Закона Республики Беларусь от 12 декабря 2013 г. N 94-З "О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции" <21> в качестве возможных негативных последствий актов и действий органов власти наряду с недопущением, ограничением и устранением конкуренции называется причинение вреда правам, свободам и законным интересам юридических или физических лиц. Напротив, в антимонопольном законодательстве США действует так называемое правило необходимости антиконкурентного эффекта (antitrust injury), предполагающее воздействие поведения правонарушителя именно на сферу конкуренции, но не на отдельных конкурентов <22>.
--------------------------------
<20> Постановление Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 13371/10 по делу N А62-8552/2009 // СПС "КонсультантПлюс".
<21> О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции: Закон Республики Беларусь от 12 декабря 2013 г. N 94-З. Режим доступа: https://pravo.by/document/7guid=3871&p0=H11300094 (дата обращения: 21.05.2023).
<22> Истомин В.Г. Защита прав субъектов от нарушений антимонопольного законодательства в порядке гражданского судопроизводства в США // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2022. Т. 15. N 1. С. 239 - 240.

В этой связи является важным, чтобы российские антимонопольные органы уделяли серьезное внимание установлению и доказыванию наступления либо возможности наступления определенных антиконкурентных последствий действий (актов) органов государственной власти (местного самоуправления) как необходимого условия для признания их нарушающими законодательство.

Библиографический список

1. Абрамова М.А. Муниципально-частное партнерство: проблемы и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. N 7. С. 37 - 40.
2. Алексеева А.А., Борзило Е.Ю., Корнеев В.А., Писенко К.А., Разгильдеев А.В., Сафонов В.В. Научно-практический комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 года N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2022. N 6. С. 41 - 104.
3. Баженова О.И. Контрактная система как инструмент пресечения практики явного субсидирования муниципальных предприятий // Право и экономика. 2014. N 2. С. 8 - 18.
4. Городецкая Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 4. С. 9 - 13.
5. Егорова М.А., Молчанов А.В. Антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности: система, направления совершенствования // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. N 1. С. 58 - 64.
6. Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: Монография / Под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 182 с.
7. Истомин В.Г. Защита прав субъектов от нарушений антимонопольного законодательства в порядке гражданского судопроизводства в США // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2022. N 1. С. 232 - 258.
8. Курашко А.Г. Законодательство и доктрина об унитарных предприятиях на современном этапе // Законодательство и экономика. 2006. N 8. С. 14 - 18.
9. Ласкина Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (постатейный). Подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2013.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ