Отдельные вопросы оптимизации правового статуса некоммерческих организаций в законодательстве Российской Федерации. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОПТИМИЗАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.Г. ЛЕСКОВА

Правовой статус некоммерческих организаций, закрепленный в действующем законодательстве РФ, несмотря на масштабные попытки законодателя в 2014 г. создать оптимальную систему юридических лиц, остается до сих малопригодным для сложившихся экономических условий, порождает ряд проблем по применению и толкованию действующего законодательства РФ.

Возможно, это связано с тем, что сама реформа 2014 г. о юридических лицах была не до конца продуманной, и поэтому некоммерческий сектор остался "не у дел". Как справедливо отмечает А.В. Габов, "к сожалению, реформы 2014 г. не только не навели сколь-нибудь приемлемый порядок в этой части законодательства, но и, напротив, привели как к обострению прежних проблем, так и к появлению новых" <1>. В любом случае в настоящее время накопился большой пласт проблем правового регулирования деятельности некоммерческих организаций.
--------------------------------
<1> Габов А.В. Переход прав учредителя автономной некоммерческой организации // Закон. 2021. N 9. С. 131.

Главное в проблемном состоянии правового статуса некоммерческих организаций (далее - НКО) прежде всего заключается в том, что ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (ред. от 19.12.2022) "О некоммерческих организациях" во многом устарел и не соответствует нормам ГК РФ. Например, до сих пор имеются расхождения ФЗ об НКО и ГК РФ в части определения перечня организационно-правовых форм. Согласно ст. 8 ФЗ об НКО некоммерческое партнерство - форма некоммерческой организации, а согласно п. 3 ч. 3 ст. 50 ГК РФ - вид ассоциации. Или другой пример правила о фонде в ФЗ об НКО рассчитаны только на такую организационно-правовую форму некоммерческих организаций, указанную в ГК РФ, как общественно полезный фонд, и не касаются личных фондов, в том числе наследственных фондов (ст. 123.20-4 ГК РФ). Однако ФЗ об НКО личные фонды не выведены из-под действия ФЗ об НКО, и поэтому в ряде случаев на практике возникает, например, вопрос: как применять п. 4 ст. 13.1 ФЗ об НКО в отношении наследственного фонда, когда его создание связано не только с решением о его создании, но и со смертью лица, принявшего решение о его создании, и срок от момента принятия решения о его создании и до момента смерти может быть более 3 месяцев?

Можно привести еще один пример несоответствия ФЗ об НКО нормам ГК. Так, ГК РФ не допускает ни при каких обстоятельствах преобразование ассоциации (в том числе некоммерческого партнерства), частного учреждения в коммерческую организацию (хозяйственное общество) в отличие от ФЗ об НКО (ст. 17).

Помимо таких ярких примеров несоответствия норм ГК РФ и ФЗ об НКО следует обратить внимание также и на те правила ГК РФ, которые не имеют, на первый взгляд, явного противоречия с ФЗ об НКО, но в силу специфики правового статуса НКО как организации, выполняющей прежде всего общественно полезные цели, которые могут лежать за рамками гражданского оборота, не могут применяться в полной мере. Есть некоторые сомнения в возможности рассмотрения правил ГК РФ о прекращении деятельности юридических лиц как общих и распространения их действия на НКО. Возьмем к примеру ст. 64.2 ГК РФ, в которой закреплены основания для признания ЮЛ фактически прекратившим свою деятельность и исключения его из ЕГРЮЛ. Согласно названной статье ГК РФ "считается фактически прекратившим свою деятельность и подлежит исключению из ЕГРЮЛ юридическое лицо, которое в течение двенадцати месяцев, предшествующих его исключению из указанного реестра, не представляло документы отчетности, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счету (недействующее юридическое лицо)". Данное правило неприменимо в отношении тех НКО, которые, несмотря на то что являются юридическими лицами, могут реализовывать свои цели без проведения операций по банковским счетам и динамики участия их в гражданских (предпринимательских) отношениях. В этой связи является показательным Постановление ФАС Дальневосточного округа от 12 октября 2009 г. N Ф03-5325/2009 по делу N А51-5651/2009, в котором суд указал, что если "общественная организация продолжает осуществлять уставную деятельность и активно участвовать в общественных мероприятиях, то у налогового органа отсутствуют основания для ее исключения из Единого государственного реестра юридических лиц исходя из наличия формальных признаков недействующего юридического лица, включая отсутствие операций по банковскому счету и непредставление налоговой отчетности".

Можно привести и еще ряд примеров несоответствия ГК и ФЗ об НКО, среди которых вопрос о том, занимаются ли НКО все-таки приносящей доход деятельностью (как это указывается в п. 4 ст. 50 ГК РФ) или занимаются не только приносящей доход деятельностью, но и предпринимательской (ст. 24 ФЗ "Об НКО")? С точки зрения п. 4 ст. 3 ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" этот вопрос решается в пользу применения ГК РФ. Но тогда возникает вопрос: зачем нужен закон, который во многом не соответствует ГК и его нормы не применяются? В свое время мы уже подчеркивали, что ФЗ об НКО сегодня не имеет смысловой и функциональной нагрузки, поскольку повторяет ряд правил ГК РФ и (или) противоречит последнему <2>. Об этом указывалось еще в Концепции развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., в которой предлагалось в принципе отказаться от "трехуровневой" системы гражданских законов, когда между ГК и развивающими его специальными законами предполагается наличие "прослойки" в виде законов общего характера.
--------------------------------
<2> См.: Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова. М., 2020 (автор гл. 6 - Ю.Г. Лескова). С. 150.

Несмотря на сказанное выше, "жизнь" закона продолжается, а мы поневоле ищем его смысловую нагрузку, и таковая высвечивается, когда следует выяснять особенности специфических правовых статусов некоммерческих организаций, таких как социально ориентированные некоммерческие организации, некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг. Или применение ФЗ об НКО необходимо в случаях определения порядка создания НКО, государственного контроля за деятельностью НКО. Именно поэтому правила ФЗ об НКО в отдельной их части сохраняют свое значение и определяют особенности правового статуса НКО, который лежит за рамками регламентации ГК РФ.

Тем не менее попытки преобразовать ФЗ об НКО после 2014 г. и дать ему "второй" шанс в гражданско-правовом регулировании имеются. Об этом свидетельствует высказывание М.Н. Илюшиной, отмечавшей еще в 2016 г. после двух лет после реформирования главы ГК РФ о юридических лицах следующее: "в законодательстве Российской Федерации продолжается построение системы юридических лиц и специального регулирования особенностей их деятельности" <3>.
--------------------------------
<3> Илюшина М.Н. Особенности правового статуса юридического лица, осуществляющего деятельность по возврату просроченной задолженности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 11. С. 9.

Среди последних знаковых изменений в ФЗ об НКО в 2023 г. - его новая формулировка ст. 14, согласно которой НКО может действовать на основании типового устава, который утверждается уполномоченным органом. Как известно, в современном законодательстве РФ идея типовых уставов нашла отражение применительно к ООО (Приказом Минэкономразвития России от 1 августа 2018 г. N 411 утверждены 36 вариантов типовых уставов), в отношении акционерных обществ типовых уставов не разработано. Применительно к НКО по состоянию на 16 июня 2023 г. Минюст России разработал и разместил для общественного обсуждения проект приказа об утверждении типовых уставов некоммерческих организаций, в котором приведены 9 типовых уставов <4>. Предложения по типовым уставам касаются таких организационно-правовых форм НКО, как общественные организации, общественные движения, ассоциации (союзы), общины коренных малочисленных народов, общественно полезный фонд, частное учреждение и автономная некоммерческая организация.
--------------------------------
<4> Официальный сайт Минюста: https://minjust.gov.ru/ru/events/49566/ (дата обращения 16.06.2023).

Переход на типовые уставы НКО имеет как положительные моменты, так и отрицательные. В числе первых - в содержании уставов, в отличие от типовых уставов, допускаются ошибки, остаются не до конца урегулированными принципиально важные вопросы (например, анализ некоторых уставов НКО (ассоциаций) свидетельствует о том, что в них плохо и несистемно представлены разделы, посвященные органам управления), поэтому выбор варианта типового устава, который разработан в соответствии с законом государством, практически исключает такие погрешности.

В числе отрицательных моментов внедрения типовых уставов в НКО можно назвать утрату возможности выбора, последствиями которого станет потеря многих достижений науки корпоративного права и опыта правореализационной деятельности <5>, а также снижение информационного значения учредительных документов конкретных юридических лиц, обезличивание юридического лица <6>.
--------------------------------
<5> См.: Филиппова С.Ю., Шиткина И.С. Типовые уставы: к вопросу о правовой природе и назначении // Закон. 2020. N 4. С. 160.
<6> См.: Власова А.С., Удалова Н.М., Кочкурова К.С. Становление "личности" коммерческой корпоративной организации: теоретические и практические аспекты // Право и экономика. 2015. N 9. С. 47.

Не включаясь в дискуссию о приемлемости содержания возможных вариантов типовых уставов НКО и в целом положительно рассматривая перспективу применения типовых уставов в отношении НКО, обратим внимание, что указанная конструкция, безусловно, упрощает организационную составляющую как по созданию и функционированию самой НКО, так и по реализации прав и исполнению обязанностей ее членов и участников, и при идеальной содержательной составляющей может стать эффективным способом определения "судьбы" НКО.

Другой вопрос, что на практике достаточно часто возникают сложные и проблемные вопросы, не до конца урегулированные законодательством, и возможность исключить подобное на уровне именно устава, а не других внутренних документов позволяет выстроить более четкую и слаженную систему функционирования любой корпоративной организации. Кроме того, постоянное изменение действующего законодательства будет диктовать оперативное реагирование на выстраивание новых конструкций (вариантов) типовых уставов. И можно только предположить, что отставание в этом вопросе вполне закономерно приведет к противоположному результату - к упразднению типовых уставов НКО.

Реформирование законодательства об НКО стало также одной из основных задач, которая была поставлена Президентом России перед Минюстом России, Минэкономразвития России и Общественной палатой Российской Федерации в рамках перечня поручений Президента РФ по развитию гражданского общества и правам человека 7 декабря 2022 г. и Концепции совершенствования корпоративного управления некоммерческой организацией <7>. Обсуждая вопросы дальнейшего совершенствования действующего законодательства РФ, помимо необходимости решения ранее приведенных нами проблем (соотнесения ФЗ об НКО и ГК РФ), следует обозначить еще ряд вопросов, которые, на наш взгляд, следовало бы исключить.

Применительно к характеристике субъектов корпоративных отношений с участием НКО требует своего решения вопрос о соотношении понятий "учредитель", "участник" и "член НКО".

Следует обратить внимание, что в ст. 6 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (ред. от 19.12.2022) "Об общественных объединениях" такая попытка разграничения имеется и правила о понятии учредителя, участника и члена общественного объединения закреплены. Суть этих правил в том, что учредитель - это тот, кто создал общественное объединение; член - это тот, кто может быть избран в органы управления, и тот, кто зафиксировал свое участие путем подачи заявления о вступлении в члены, а участник - тот, кто оказывает содействие общественному объединению.
--------------------------------
<7> Официальный сайт Президента РФ: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/70349 (дата обращения: 16.06.2023).

Почему же возникает такая необходимость в разграничении указанных понятий? Потому что в ряде случаев сам законодатель, например в ФЗ об НКО, считает возможным смену учредителя после уже создания НКО. Еще в 2016 г. Минюст в своем письме от 8 декабря 2016 г. N 11-141929/16 "О разъяснении порядка заполнения заявления по форме N Р11001 и изменения состава учредителей некоммерческой организации" дал следующее разъяснение: изменение состава лиц, участвующих в принятии решения о создании некоммерческой организации, после государственной регистрации этой организации (то есть после фактической реализации принятого решения) невозможно, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом - статьей 15 Закона о некоммерческих организациях. Статья 15 ФЗ об НКО допускает смену учредителя в отношении некоммерческих корпораций, фондов и автономных некоммерческих организаций. Но по факту речь идет о членах (применительно к некоммерческим корпорациям) и участниках (к унитарным организациям). Поэтому справедливо высказывание С.Д. Могилевского применительно к автономным некоммерческим организациям о том, что "круг учредителей формируется при учреждении автономной некоммерческой организации и в дальнейшем не может быть ни расширен, ни сокращен" <8>. Считаем необходимым сохранять единый подход законодателя к пониманию этих терминов, который должен быть единым для системы НКО и юридических лиц в целом.
--------------------------------
<8> Могилевский С.Д. Автономная некоммерческая организация: правовые аспекты // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2006. N 10. С. 21.

Возвращаясь к самим формулировкам ФЗ об НКО и к реализации отдельных корпоративных прав членов НКО, хотелось бы также обратить внимание на некоторые моменты. В этой связи приведем лишь отдельный пример того, как члены НКО сталкиваются с трудностями своего участия на общем собрании названных организаций. Пункт 4 ст. 29 ФЗ об НКО гласит: "Общее собрание членов НКО или заседание коллегиального высшего органа управления НКО правомочно, если на указанном собрании или заседании присутствует более половины его членов".

Подобная формулировка действующего законодательства РФ в дальнейшем привела к следующему толкованию судебных органов и Минюста: "Закон N 7-ФЗ связывает правомочность общего собрания членов НКО, а также принятие ими решений с личным присутствием на данном собрании его членов" (Апелляционное определение Московского городского округа от 16 октября 2019 г. по делу N 33а-6995/19, письмо Минюста РФ от 11 сентября 2013 г. N 15-82375/13). Таким образом, участие на общем собрании НКО ее членов невозможно путем выдачи доверенности третьему лицу. Но насколько такой подход верен применительно к участию на общем собрании? Что мешает участию члена НКО через своего представителя по доверенности? Если законодатель допускает подобное для хозяйственных обществ, где существует имущественный интерес у члена названных организаций и где по факту может возникать большее количество корпоративных конфликтов, то почему для члена НКО установлен более неудобный порядок его участия?

Вопросы осуществления приносящей доход деятельности НКО порождают, помимо самого термина и признаков названной деятельности, еще один интересный вопрос: насколько оправданно предоставлять государственное имущество без проведения торгов и аукционов по договорам, предусматривающим переход прав владения и (или) пользования названного имущества согласно ч. 1 ст. 17.1 ФЗ от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (ред. от 29.12.2022) "О защите конкуренции"? Еще в 2013 г. ФАС разъяснила, что передача государственного или муниципального имущества на основании п. 4 ч. 1 ст. 17.1 ФЗ "О защите конкуренции" может осуществляться вне зависимости от того, осуществляют ли указанные в данном пункте некоммерческие организации деятельность, приносящую доход, или нет (приложение к письму ФАС России от 4 сентября 2013 г. N АЦ/34611/13). Однако переданное государством имущество в дальнейшем НКО может не использоваться даже в рамках приносящей доход деятельности. В настоящее время участились случаи обнаружения ФАС фактов последующей передачи НКО государственного имущества своим членам на безвозмездной основе, которые в дальнейшем используют это имущество для своих предпринимательских целей. В итоге по факту возникают случаи обхода предпринимателями - членами НКО того порядка получения государственного имущества, который прописан для них (конкурсы и аукционы для заключения договора), и получения государственного имущества бесплатно. Суды же склоняются к тому, что подобные действия со стороны НКО вполне оправданны и соответствуют закону (решение Арбитражного суда Владимирской области от 22 августа 2018 г. по делу N А11-14441/2017; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 мая 2019 г. N Ф01-1836/2019 по делу N А11-14441/2017).

Другим не менее важным вопросом является, по сути, невозможность провести реорганизацию члена НКО, которая обладает определенным статусом, к примеру статусом саморегулируемой организации (далее - СРО). При проведении реорганизации, например, в форме разделения юридического лица - члена СРО он потеряет свой статус члена названной организации и, как следствие, утратит взносы в компенсационный фонд СРО. При необходимости ведения предпринимательской деятельности, для которой установлено обязательное членство в СРО, необходимо вновь вступать в СРО и выплачивать взносы в ее компенсационный фонд. Таким образом, здесь применительно к реорганизации не срабатывает такой ее признак, как правопреемство. Как указал Седьмой арбитражный апелляционный суд, членство в СРО обладает уникальной правовой природой, не тождественной обязательственной, поскольку в результате реорганизации юридического лица права, вытекающие исключительно из обязательств, по общему правилу переходят в порядке универсального правопреемства. Корпоративные права передаются в особом, установленном законом порядке (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 17 июля 2020 г. N 07АП-4993/20(1) по делу N А45-4533/2020). Таким образом, следуя логике официальных органов власти и судебных инстанций, создается парадоксальная ситуация, когда кредиторы юридического лица - предшественника (например, потерпевшие вследствие недостатков работ этого юридического лица или СРО по взносам, не уплаченным указанным юридическим лицом) вправе обратиться с имущественными требованиями к его правопреемнику, но при этом сама организация-правопреемник не может требовать признания своего членства в качестве правопреемника в СРО, членом которой была организация-предшественник и в которую она уплатила соответствующие взносы в компенсационный фонд.

Мы привели лишь некоторую часть тех проблемных вопросов, которые возникают при определении правового статуса НКО в целом, не уходя в вопросы обсуждения правового статуса отдельных организационно-правовых форм НКО (например, огромный пласт нерешенных вопросов можно обнаружить применительно к правовому статусу учреждений, фондов, государственных корпораций и компаний). Но уже на уровне общей проблематики становится очевидным необходимость в совершенствовании действующего законодательства РФ о НКО, выстраивания их правового статуса в системном ключе и во взаимосвязи с ГК РФ, поскольку НКО создаются в большинстве своем как юридические лица (за исключением религиозных групп и общественных объединений), которые являются участниками гражданского оборота, но могут в то же время исключать динамику их вовлечения в него (последнее не может быть не учтено при применении общих правил ГК РФ о юридических лицах).

Библиографический список

1. Власова А.С., Удалова Н.М., Кочкурова К.С. Становление "личности" коммерческой корпоративной организации: теоретические и практические аспекты // Право и экономика. 2015. N 9.
2. Габов А.В. Переход прав учредителя автономной некоммерческой организации // Закон. 2021. N 9.
3. Илюшина М.Н. Особенности правового статуса юридического лица, осуществляющего деятельность по возврату просроченной задолженности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 11.
4. Могилевский С.Д. Автономная некоммерческая организация: правовые аспекты // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2006. N 10.
5. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова. М., 2020.
6. Филиппова С.Ю., Шиткина И.С. Типовые уставы: к вопросу о правовой природе и назначении // Закон. 2020. N 4.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ