Ответственность публично-правовых образований по долгам государственных и муниципальных учреждений за счет средств бюджетов. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПО ДОЛГАМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ БЮДЖЕТОВ

В.А. ЯГОВКИНА

Причиной возникновения долгов государственных и муниципальных учреждений должен быть прежде всего публичный договор, который накладывает ограничения на кредитора и влияет на баланс прав и законных интересов сторон договора. Нести ответственность по долгам государственных и муниципальных учреждений могут только те публично-правовые образования, которые являются их учредителями, и обращаться надо к органам публичной власти, которые реализуют полномочия учредителя (но не обязательно обладают функциями главного распорядителя средств бюджета). Кроме того, прежде чем обращаться с требованием взыскания долга бюджетного или автономного учреждения непосредственно за счет бюджета, необходимо доказать, что отсутствует возможность взыскания долга с основного должника.
Помимо обязательств, возникающих в бюджетной сфере непосредственно у самих публично-правовых образований и погашаемых ими за счет бюджетов (трансферты, погашение государственного или муниципального долга), они в некоторых случаях могут нести ответственность по долгам государственных и муниципальных учреждений, которые были ими созданы. Бремя такой ответственности в итоге тоже ложится на бюджет. Эти учреждения не обладают правом собственности относительно своего имущества и финансов, все они, независимо от типа, владеют своим имуществом и финансовыми средствами на праве оперативного управления <1>. Следует отметить, что наличие среди юридических лиц организационно-правовых форм, которые не предусматривают право собственности юридического лица на его имущество (государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия), критикуется Е.А. Сухановым, а вещные права таких лиц характеризуются им как условные <2>.
--------------------------------
<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.08.2023). Ст. 296, 298 // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<2> См. подробнее: Суханов Е.А. Комментарии к статьям 48, 50 Гражданского кодекса РФ // Вестник гражданского права. 2022. N 1. С. 136 - 166.

Денежные средства таких учреждений являются публичной собственностью, как и средства бюджетов, но в отличие от последних, являющихся централизованными фондами денежных средств, представляют собой децентрализованные фонды государственных (муниципальных) финансов.
В соответствии со ст. 123.22 ГК РФ, учредитель - публично-правовое образование полностью отвечает как собственник имущества лишь по долгам казенного учреждения при условии недостаточности у последнего денежных средств в его распоряжении (субсидиарная ответственность). Это подтверждается и судебной практикой <3>, при этом, как отмечает Верховный Суд РФ, кредитор в случае необходимости может обратиться в суд и одновременно предъявить иск к основному должнику - казенному учреждению и субсидиарному должнику, несущему ответственность при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, - главному распорядителю бюджетных средств, осуществляющему финансовое обеспечение деятельности находящегося в его казенного учреждения за счет средств соответствующего бюджета <4>. Как показывает анализ судебных актов, если иск подан к самому казенному учреждению, то должником обычно признается именно оно (а не два субъекта или напрямую учредитель), но в решении оговаривается дальнейшее привлечение к ответственности учредителя (за счет средств бюджета) в случае недостаточности средств.
--------------------------------
<3> См., например: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.04.2015 N Ф06-21570/2013 по делу N А57-7832/2014; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 31.05.2016 N Ф10-1392/2016 по делу N А14-10465/2015 (истец требовал возврата основного долга и платы за пользование коммерческим кредитом, при этом договор был заключен с казенным учреждением, которое к моменту судебного заседания было реорганизовано в бюджетное); Определение Верховного Суда РФ от 20.10.2020 N 309-ЭС20-15281 по делу N А34-9094/2019 (здесь и далее в статье, если не указано иное, материалы судебной практики приводятся в соответствии с СПС "КонсультантПлюс").
<4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". П. 20 // Российская газета. 07.06.2019. N 123.

Относительно бюджетных и автономных учреждений субсидиарная ответственность публично-правового образования (то есть оплата долгов учреждения за счет бюджета) наступает лишь в определенных законодательством особых случаях. Так, в соответствии с указанной выше статьей ГК РФ, она возможна по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание. В связи с этим в основном за счет бюджета компенсируются такие расходы, как причинение вреда жизни и здоровью (в том числе морального) при оказании услуг учреждениями, например в медицинских организациях <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Апелляционное определение Ленинградского областного суда от 04.03.2020 N 33-1418/2020; Апелляционное определение Верховного суда Республики Крым от 04.07.2017 по делу N 33-4792/2017; Апелляционное определение Челябинского областного суда от 14.11.2016 по делу N 11-15817/2016.

Других исключений в данной ситуации законодательно не предусмотрено, да и эти нормы были введены далеко не сразу после реформы государственных и муниципальных учреждений 2010 г. Однако на практике возникли проблемы погашения задолженности при ликвидации бюджетных учреждений, которые в итоге вынужден был решать Конституционный Суд РФ. При недостаточности средств бюджетных учреждений или при наличии задолженности по обязательствам таких юридических лиц законодательство, как видно из ст. 123.22 ГК РФ, не возлагало субсидиарную ответственность на соответствующее публично-правовое образование за счет средств его бюджета. В результате возникали ситуации, когда учреждение, например, не оплачивало услуги по заключенным договорам, затем было ликвидировано учредителем, но долг так и не был погашен ни за счет учреждения, ни за счет казны. Учреждение не могло расплатиться потому, что оно отвечает по своим долгам далеко не всем находящимся в его распоряжении имуществом и средствами, а лишь тем, которое не включено в перечень недвижимого и особо ценного движимого имущества; такового могло просто не быть у конкретного юридического лица. Во взыскании средств из бюджета же отказывали суды, ссылаясь на нормы гражданского законодательства.
Судебный спор, повлекший обращение в Конституционный Суд РФ, возник из отношений по поставке услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Поставщик - теплоснабжающая организация в силу требований закона не могла отказаться заключать такой договор, носящий публичный характер, и диктовать его условия получателю услуг. В результате кредитор обратился в Конституционный Суд РФ для решения вопроса о возможности привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества ликвидированного бюджетного учреждения по обязательствам, вытекающим из публичного договора (включая договор теплоснабжения), в связи с недостаточностью денежных средств этого юридического лица. При рассмотрении заявления была подчеркнута специфика правового режима имущества бюджетного учреждения и его ответственности по своим долгам и обязательствам и сделан вывод, что в результате такого подхода к правовому регулированию объем гарантий для кредиторов бюджетных учреждений сужен, что способно повлечь нарушение гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав стороны, заключившей и исполнившей публичный договор и не получившей встречного предоставления. В результате положения п. 5 ст. 123.22 ГК РФ были признаны судом не соответствующими Конституции РФ, а на законодателя была возложена обязанность внести в правовое регулирование надлежащие изменения <6>.
--------------------------------
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 12.05.2020 N 23-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Лысьва-теплоэнерго" // СЗ РФ. 2020. N 20. Ст. 3227.

При этом не рассматривались аналогичные нормы ГК РФ, предусматривающие такое же регулирование ответственности учредителя автономного учреждения любого уровня, хотя ранее похожая жалоба была подана в Конституционный Суд РФ применительно к ответственности учредителя автономного учреждения по его долгам в ходе ликвидации. Однако тогда суд не признал эту норму неконституционной, указав на необходимость проявлять осмотрительность со стороны контрагентов автономных учреждений при вступлении в гражданско-правовые отношения с субъектами, особенности правового статуса которых не позволяют в полной мере прибегнуть к институту субсидиарной ответственности, предполагая возможность использования существующих гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств <7>.
--------------------------------
<7> См. подробнее: Определение Конституционного Суда РФ от 09.02.2017 N 219-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Научно-производственная компания "Катрен" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пунктов 19 и 31 статьи 1, а также частью 3 статьи 3 Федерального закона от 05.05.2014 N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Таким образом, хотя регулирование особенностей ответственности учредителя - публично-правового образования относительно бюджетных и автономных учреждений идентично, толкование этих норм одним и тем же органом было различно применительно к каждому типу учреждения. Возможно, это было связано с тем, что в первом случае конституционность норм оспаривал субъект, который был ограничен в своей свободе заключения договора в связи с его публичным характером и предметом договора. Однако на практике такое толкование поставило кредиторов бюджетных и автономных учреждений в неравное положение, например при ликвидации юридического лица, даже при полном совпадении обстоятельств дела (субъектный состав отношений, публичный характер и предмет договора и т.п.).
В результате суды, рассматривая конкретные судебные споры, стали применять толкование Конституционного Суда РФ и относительно автономных учреждений в аналогичных ситуациях (заключение публичного договора, в котором одна из сторон - гарантирующий поставщик, а вторая - государственное или муниципальное учреждение, которое затем ликвидируется), причем ссылка на позицию конституционного правосудия содержится в судебном акте напрямую <8>. Если же договор не носит публичного характера, то кредитору отказывают в удовлетворении его требований в субсидиарном порядке <9>.
--------------------------------
<8> См. подробнее: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 17.06.2022 N 307-ЭС21-23552 по делу N А56-3762/2020; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2023 N 09АП-7313/2023 по делу N А40-158647/2022.
<9> См., например: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.10.2022 N Ф02-5143/2022 по делу N А74-1077/2022; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.03.2019 N Ф08-893/2019 по делу N А61-501/2018.

Представляется необходимым скорректировать и унифицировать подход к субсидиарной ответственности публично-правовых образований по таким долгам подведомственных им бюджетных и автономных учреждений, закрепив ее законодательно. При этом необходимо отметить, что соответствующие поправки, вытекающие из цитированного выше Постановления Конституционного Суда РФ, до сих пор не внесены в ГК РФ, что, однако, не препятствует судам на практике применять нормы этого Постановления напрямую <10>.
--------------------------------
<10> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 09.06.2022 N 301-ЭС22-8843 по делу N А11-9900/2020.

При этом иногда суды считают, что применение положений данного акта касается лишь ситуаций, когда бюджетное учреждение ликвидируется и возможность взыскания задолженности с него напрямую фактически отсутствует, а не всех случаев возникновения задолженности. Однако Верховный Суд РФ не поддерживает эту позицию применительно к отношениям, возникающим из публичных договоров с учетом их специфических черт, и расширяет возможность использования такого способа защиты прав кредитора-поставщика и на отношения с продолжающим работать должником. Суд подчеркивает, что по смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ нарушение баланса прав и законных интересов возникает не из-за ликвидации юридического лица, а по причине наложения определенных ограничений на сторону договора - поставщика, а именно: его обязанности вступить в правоотношения поставки, которая при этом недостаточно защищается возможностью взыскать денежные средства <11>.
--------------------------------
<11> Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 06.02.2023 N 309-ЭС22-18499 по делу N А07-25982/2020.

Следует также отметить, что выводы, закрепленные в цитируемом акте Конституционного Суда РФ, влияют и на определение сроков исковой давности, применяемых по отношению к требованиям кредитора, поскольку право субсидиарного требования к публично-правовому образованию возникает тогда, когда кредитор узнает о недостаточности средств должника <12>. При этом не имеет значения, является ли орган, выполняющий функции учредителя, главным распорядителем бюджетных средств, или же не обладает данным статусом, - важно именно его полномочие быть учредителем юридического лица <13>.
--------------------------------
<12> См., например: Постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.03.2023 N Ф01-5908/2022 по делу N А11-2216/2021; от 03.03.2023 N Ф01-6513/2022 по делу N А11-13239/2021.
<13> См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.03.2023 N Ф01-8293/2022 по делу N А11-8741/2020.

Для более глубокого понимания вопроса представляется интересным сравнить позицию законодателя и практику относительно ответственности учредителей унитарных предприятий, чье финансы и имущество также не являются их собственностью, а принадлежат публично-правовым образованиям <14>. Средства таких предприятий - это также децентрализованные фонды публично-правовых образований, как и средства государственных и муниципальных учреждений. Собственник имущества здесь по общему правилу не несет ответственности по долгам юридического лица <15>, кроме случая банкротства, вызванного им самим <16> (тогда может наступать субсидиарная ответственность по долгам предприятия <17>). Если же предприятие казенное, то ответственность публично-правового образования носит субсидиарный характер по всем его обязательствам (даже если казенное предприятие затем было преобразовано в бюджетное учреждение <18>).
--------------------------------
<14> Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Ст. 2 // СЗ РФ. 2002. N 48. С. 4746.
<15> Статья 7 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
<16> Данное положение закона было признано соответствующим Конституции РФ (см. Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2020 N 2200-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Омскгазстройэксплуатация" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 7 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", статьями 8 и 20 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации", а также пунктом 1 Постановления Правительства РФ "Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства").
<17> Споры по отдельным аспектам данного вопроса доходили даже до Европейского суда по правам человека (см.: Постановление ЕСПЧ от 09.10.2014 "Дело "Лисейцева и Маслов (Liseytseva and Maslov) против Российской Федерации" (жалобы N 39483/05 и 40527/10)") // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2015. N 3.
<18> См.: Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.02.2016 N Ф10-4910/2015 по делу N А14-3404/2015 (с публично-правового образования была взыскана задолженность по договору по обязательствам учреждения, которое на момент возникновения долга являлось казенным предприятием и затем было реорганизовано в учреждение).

Таким образом, отдельные аспекты взыскания с публично-правовых образований за счет бюджетных средств долгов юридических лиц, учрежденных этими публично-правовыми образованиями, при их банкротстве отличаются, но в целом прослеживается некоторое сходство в подходах к ответственности по долгам унитарных предприятий и государственных и муниципальных учреждений, невзирая на различный характер деятельности этих юридических лиц (коммерческий для предприятий и некоммерческий для учреждений) и разные объемы правомочий относительно имущества. Это вызвано, вероятнее всего, именно общей для их финансов природой, а именно децентрализованным характером этих средств, остающихся в собственности учредителя - публично-правового образования.
При этом попытки закрепить за публично-правовым образованием солидарную ответственность по долгам его юридических лиц с помощью некоторых иных инструментов, влекущих возникновение долга за счет бюджета, не признаются надзорными органами и судами в качестве законных. Например, когда администрация муниципального образования заключила договор с поставщиком газа на поставку природного газа непосредственно уполномоченным организациям, указанным в договоре (в данном случае это муниципальное унитарное предприятие), она обязалась ежемесячно в полном объеме организовывать поступление денежных средств от уполномоченных организаций поставщику за поставленный газ, при этом предусматривалась гражданско-правовая солидарная ответственность этих организаций и заказчика (то есть самой администрации) по такой оплате, но не предусматривалось предоставление муниципальной гарантии. Суды расценили это условие как перевод обязательств муниципального унитарного предприятия на публично-правовое образование в силу закрепленного солидарного характера обязательства. Суд подчеркнул также, что, несмотря на право органов власти и местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета, такая форма расходования средств бюджета, как выделение ассигнований на перевод коммерческого долга в обязательства публично-правового образования, нормами бюджетного законодательства не предусмотрена. Из этого последовал вывод, что публично-правовое образование может быть обязано нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной (муниципальной) гарантии, обязательства по которой включаются в состав государственного (муниципального) долга <19>.
--------------------------------
<19> Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.02.2020 N Ф06-42821/2018 по делу N А72-5152/2018.

Предоставление же гарантии публично-правового образования унитарному предприятию признается законным инструментом возникновения публичного долга, причем иногда даже при невыполнении формальных требований к предоставлению такой гарантии, в случае, если это соответствует публичным интересам (то есть необходимо анализировать конкретную ситуацию, цели предоставления гарантии, субъекта - получателя гарантии и характер обязательств, обеспеченных этой гарантией). Например, суд отказал в признании недействительным (ничтожным) договора о предоставлении муниципальной гарантии, хотя на момент заключения этого договора принципал - унитарное предприятие имел задолженность по обязательным платежам в бюджетную систему и при запросе предоставления гарантии прямо указал на ее необходимость для погашения уже образовавшегося долга по договору поставки угля. Суды установили, что сделка действительно нарушает требования Бюджетного кодекса РФ, но она совершена в публичных интересах жителей муниципального образования, поскольку обеспечивает защиту населения от срыва отопительного сезона. Кроме того, она отвечает и интересам бюджета, так как предоставление гарантии снижает риски кредиторов предприятия, в том числе бенефициара. Задачей предоставления гарантии в данном случае являлись первоочередные расходы, без которых жизнедеятельность публично-правового образования невозможна, что может привести к возникновению угрозы жизни и здоровью населения, экологической безопасности, а также к чрезвычайной обстановке; при этом срочно найти другого поставщика возможности не было. К тому же нормативные акты позволяют предоставлять в таких случаях гарантию без регрессного требования, а значит, финансовое положение принципала не является обязательным условием ее получения. Как подчеркнули суды, в противном случае задолженность предприятия лишь увеличилась бы, это могло привести к его банкротству (и нарушению прав граждан) и впоследствии к необходимости создания нового юридического лица - со всеми вытекающими организационными и правовыми последствиями, что отразится и на конечных потребителях. Таким образом, суды расценили предоставление гарантии муниципальному предприятию как законное несмотря на то, что расходы бюджета в данном случае были очевидны и произошли даже с нарушением некоторых формальных требований <20>.
--------------------------------
<20> Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18.03.2022 N Ф09-10889/21 по делу N А60-28165/2021.

При этом нельзя отрицать, что предоставление гарантии публично-правового образования - это также перевод долга юридического лица на бюджет, к тому же без права регрессного требования к принципалу, однако здесь использован инструмент, закрепленный бюджетным законодательством, и суд расценил это как законные и правомерные действия, вызванные в том числе необходимостью обеспечивать интересы населения.
Таким образом, при возложении долгов юридических лиц на бюджет необходимо оценивать как цель, которая повлекла принятие на себя бюджетом таких обязательств (например, обязательства возникли из договоров поставки услуг ЖКХ), так и инструменты, в результате использования которых они возникли и которые должны быть прямо предусмотрены законодательством. Причиной возникновения таких долгов должен быть прежде всего публичный договор, который накладывает ограничения на кредитора и влияет на баланс прав и законных интересов сторон договора. Нести ответственность по долгам государственных и муниципальных учреждений могут только те публично-правовые образования, которые являются их учредителями, и обращаться надо к органам публичной власти, которые реализуют полномочия учредителя (но не обязательно обладают функциями главного распорядителя средств бюджета). Кроме того, прежде чем обращаться с требованием взыскания долга бюджетного или автономного учреждения непосредственно за счет бюджета, необходимо доказать, что отсутствует возможность взыскания долга с основного должника.

Библиография

1. Суханов Е.А. Комментарии к статьям 48, 50 Гражданского кодекса РФ // Вестник гражданского права. 2022. N 1. С. 136 - 166. DOI: 10.24031/1992-2043-2022-22-1-136-166.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ