Право оперативного управления: пределы реализации имущественной самостоятельности учреждения. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРЕДЕЛЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИМУЩЕСТВЕННОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЯ

Ю.Г. ЛЕСКОВА

Становление и развитие института права оперативного управления в нашей стране имеют свою очень интересную историю. На начальном этапе его развития право оперативного управления в СССР происходило именно из административно-правовых установок и в значительной степени было ближе по содержанию к сфере административного права, чем к гражданскому праву. Думается, такая характеристика права оперативного управления в СССР была связана с тем, что отношения государственных организаций с государством строились на отношениях власти-подчинения. Отношения же с другими государственными организациями основывались на равенстве сторон. Причем и те и другие отношения не отделялись друг от друга, что давало возможность делать вывод о том, что указанное право не является абсолютным, а следовательно, и вещным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лескова Ю.Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 121.

Тем не менее, несмотря на преобладающий подход в советском праве о праве оперативного управления как о комплексном институте, сочетающем в себе нормы не только административного права, но и гражданского права <2>, С.М. Корнеев, не отвергая подобную характеристику права оперативного управления, в своих работах определял право оперативного управления как субъективное вещное право, которое "предоставляется государственной организации для того, чтобы она имела возможность выполнять возложенные на нее обязанности. Право оперативного управления самым тесным образом связано с обязанностями государственной организации" <3>. Современный подход к характеристике права оперативного управления как вещного права сохранился и рассматривается (помимо сказанного) в том числе в качестве механизма имущественного обособления таких субъектов гражданских правоотношений, как учреждения и казенные предприятия. Хотя в этой части есть некоторые неясности и не вполне понятные формулировки законодателя. Например, согласно ч. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Однако четких критериев определения имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, законодателем не дано, что может быть предметом злоупотребления самого собственника - учредителя учреждения и, как следствие, утратой значения тезиса об имущественной самостоятельности учреждения.
--------------------------------
<2> См.: Толстой Ю.К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского и административного права. ЛГУ, 1962. С. 210 - 213; Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 43, 47.
<3> Корнеев С.М. Избранные труды. М., 2023. С. 127.

Или еще один интересный вопрос, связанный с имущественной обособленностью субъектов права оперативного управления: вправе ли субъект права оперативного управления отказаться от имущества и прекратить право оперативного управления? Как закреплено в ст. 299 ГК РФ, право оперативного управления имуществом прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ и иными правовыми актами для прекращения права собственности. Согласно ст. 236 ГК РФ можно отказаться от права собственности, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Казалось бы, нет никаких препятствий к отказу от права оперативного управления. Однако на практике собственник государственного учреждения (РФ в лице соответствующих государственных органов) не принимает в казну имущество, не используемое государственным учреждением, со ссылкой на отсутствие других учреждений, за которыми имущество может быть закреплено на праве оперативного управления (см. Определение Верховного Суда РФ от 10.07.2018 N 307-ЭС18-2637). Более того, в судебной практике встречается подход, согласно которому учреждение ввиду специального статуса ограничено в распоряжении закрепленным за ним имуществом, поэтому не вправе без согласия собственника отказаться от права оперативного управления, что, по мнению суда, следует из ст. 298 ГК РФ (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.12.2017 N Ф07-12466/2017 по делу N А13-2776/2017). Определением Верховного Суда РФ от 10.07.2018 N 307-ЭС18-2637 вышеприведенное Постановление отменено, поскольку суд признал наличие у учреждения права на отказ от имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления согласно ст. 299 ГК РФ. Арбитражный суд Волго-Вятского округа в Постановлении от 15.03.2023 N Ф01-182/2023 по делу N А17-11934/2021 также подтвердил право учреждения на отказ от имущества. Тем не менее показанные случаи судебной практики решения вышеобозначенного вопроса свидетельствуют о не вполне урегулированной ситуации: что первично (применимо) в рассматриваемом вопросе - нормы, связанные с распоряжением имуществом учреждением (где имеются специальные правила), или все-таки правила об основаниях прекращения права оперативного управления?
Как справедливо отмечал С.М. Корнеев, государство наделяет предприятия и хозяйственные организации определенным имуществом, тем самым делает их экономически самостоятельными единицами <4>. Тем не менее в юридической литературе 70-х и 80-х гг. ученые обращали внимание на то, что субъект оперативного управления занимает положение относительно обособленного участника товарно-денежных отношений <5>, и в учебной литературе того времени подчеркивалось, что "право оперативного управления как юридическая категория имеет в своей основе экономические отношения по обособлению частей имущества, составляющего социалистическую собственность, и принадлежности указанных имущественных объектов государственным... организациям" <6>. Все это приводило к убеждению, что право оперативного управления для государственных предприятий в Советской России по своей сути является их правом собственности на имущество <7>.
--------------------------------
<4> См.: Корнеев С.М. Указ. соч. С. 119.
<5> См.: Егоров Н.Д. Право оперативного управления - институт советского гражданского права // Правоведение. 1986. N 6. С. 20.
<6> Советское гражданское право: Учеб.: В 2 т. / Под ред. О.А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1. С. 325 - 326.
<7> См.: Миколенко Я.Ф. Государственные юридические лица в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1951. N 7. С. 51; Шкредов В.П. Экономика и право (о принципах исследования производственных отношений в связи с юридической формой их выражения). М., 1967. С. 103 - 112.

В современной юридической литературе подобный подход к пониманию права оперативного управления также просматривается. В.П. Камышанский обращает внимание на то, что по своей сути право оперативного управления представляет собой "разделенную собственность" <8>. Однако российским законодательством не предусмотрено наличие нескольких собственников на один объект. "Расщепление прав собственника вызвало бы коренную ломку как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины права собственности" <9>. Поэтому попытку объяснить сущность права оперативного управления подобным образом связывают скорее с тем, что только в социально-экономическом аспекте оперативное управление - это отношения собственности как присвоения, позволяющие субъекту соответствующего права назвать вещь своей <10>.
--------------------------------
<8> Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 26 - 27.
<9> Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике // Законодательство. 2001. N 2. С. 24.
<10> См.: Петров Д.М. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 103 - 108.

С.М. Корнеев в своих трудах неоднократно указывал, что "закон отчетливо разграничил право собственности государства и право оперативного управления имуществом, осуществляемое государственными организациями", и что "надо признать глубоко ошибочным взгляд, согласно которому госорганы являются собственниками государственного имущества наряду с государством" <11>. Сказанное подтверждается хотя бы даже тем, что "собственность существует там, где, вследствие присвоения данной вещи одним, создается невозможность присвоения этой же вещи другим..." <12>. Собственник - это не тот, кто распоряжается или использует блага, а тот, в чьих интересах, для удовлетворения чьих потребностей осуществляются соответственно распоряжение и использование (представляется, что именно в этом и заключается экономическая функция собственности). Как справедливо отмечал С.М. Корнеев, "если государство осуществляет свои правомочия собственника по своему усмотрению, своей властью, то государственные организации осуществляют право оперативного управления в соответствии с указаниями государства, определяющего специальную правоспособность данной организации и устанавливающего для нее в соответствующих случаях плановые задания. Усмотрение и инициатива государственных организаций могут быть проявлены только в этих пределах" <13>. Все это еще раз подтверждает нашу высказанную еще в 2004 г. точку зрения, согласно которой субъект права оперативного управления управляет имуществом собственника ради целей, которые собственник ставит перед первым, так как свойство права оперативного управления проявляется в решении задач, поставленных собственником <14>. В настоящее время мы также наблюдаем отказ от рассмотрения права оперативного управления как права собственности и в судебной практике. В этой связи показательно Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2013 по делу N А41-23068/13, в котором суд указал, что учреждение не может владеть спорным объектом на праве собственности, и признал право собственности на спорный объект за учредителем учреждения в силу приобретательской давности, поскольку посчитал, что учредитель учреждения открыто и непрерывно с момента существования (постройки) объекта по настоящее время владел им через созданное для этой цели юридическое лицо - учреждение.
--------------------------------
<11> Корнеев С.М. Указ. соч. С. 121.
<12> Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. Уфа, 2001. С. 25.
<13> Корнеев С.М. Указ. соч. С. 129.
<14> См.: Лескова Ю.Г. Указ. соч. С. 120.

Если имущество закрепляется государством за государственным органом или организацией, то возникает еще один интересный и дискуссионный вопрос: передаются ли правомочия собственника субъектам права оперативного управления? Утрачивает ли собственник правомочия владения, пользования и распоряжения на имущество, закрепленное за субъектами права оперативного управления? С точки зрения С.М. Корнеева, собственник, передавая то или иное правомочие, не передает его полностью (передает только несколько действий, которые относятся к тому или иному правомочию) <15>. Как указывал С.М. Корнеев, "если какое-то имущество вверено государственной организации, то оно остается в руках государства, и государство, предоставляя государственным организациям право оперативного управления, ни в коей мере не ограничивает своего права собственности, не уменьшает его" <16>.
--------------------------------
<15> См.: Корнеев С.М. Указ. соч. С. 123.
<16> Корнеев С.М. Указ. соч. С. 132.

Подход законодателя к определению права оперативного управления как вещного права сохранился и в настоящее время. Сохраняется заявленный С.М. Корнеевым подход к соотношению права собственности и права оперативного управления и в современной юридической литературе <17>. Тем не менее сфера применения права оперативного управления в ГК РФ расширена, правом оперативного управления наделяются помимо государственных (муниципальных) предприятий и государственных (муниципальных) учреждений еще и частные учреждения.
--------------------------------
<17> См.: Лескова Ю.Г. Указ. соч. С. 125.

Казалось бы, подобный подход законодателя только усиливает, скажем так, "позиции" права оперативного управления. Однако это не совсем так, поскольку закрепление подобного права за частными учреждениями предполагает существование собственников имущества учреждений - частных лиц, которые свободно могут распорядиться путем отчуждения имуществом, закрепленным за учреждением, или могут умереть, в результате чего встанет вопрос о наследстве и о том, возможна ли смена собственника-учредителя. Как известно, законодателем не установлен запрет на распоряжение учредителем-собственником имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за частным учреждением (за исключением изъятия его у частного учреждения в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ). Согласно ст. 300 ГК РФ при переходе права собственности на имущество учреждения к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Сказанное тем не менее оставляет без ответа ряд вопросов: в какой момент происходит смена собственника частного учреждения? Каков порядок смены собственника?
Попытки дать ответы на указанные вопросы мы наблюдаем в судебной практике и в юридической литературе. Санкт-Петербургский городской суд в своем Определении от 11.07.2016 N 33а-12687/2016 по делу N 2а-1894/2016 указал следующее: вопрос об имущественных правах учредителей и собственников может быть урегулирован посредством внесения соответствующих положений в устав организации. Однако в судебной практике и правовой доктрине имеется и иная позиция. Как отмечает Н.В. Козлова, отчуждение имущества учреждения как единого комплекса может добровольно осуществляться учредителем на основании гражданско-правовой сделки, "новый учредитель становится собственником имущества учреждения, обладателем прав и обязанностей с момента их государственной регистрации в порядке, установленном законом" <18>. Кировский районный суд г. Екатеринбурга, по сути, при решении указанного вопроса также занимает подобную позицию. Как было указано в его решении от 30.05.2011 по делу N 2-2156/54(11), заинтересованное лицо признает, что учредитель некоммерческой организации, созданной в форме учреждения, вправе передать свои права по управлению и надзору за деятельностью учреждения, а также право собственности на имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, третьим лицам. Таким образом, суды вполне допускают возможность смены учредителя частного учреждения, вкладывая в это понятие не только и не столько роль создателя учреждения как юридического лица, сколько его тождество со статусом собственника имущества частного учреждения (еще одним подтверждением сказанного является также решение Октябрьского районного суда города Санкт-Петербурга от 04.04.2016 по делу N 2а-1894/2016).
--------------------------------
<18> Козлова Н.В. Проблемы статуса частного образовательного учреждения в свете реформирования законодательства о вещных правах // Журнал российского права. 2016. N 7.

На наш взгляд, статус учредителя-собственника частного учреждения связан не только и не столько с его статусом обладателя вещного права - он включает в себя комплекс прав и обязанностей применительно к самому учреждению. В соответствии со ст. 50.1 ГК РФ и ст. 13 ФЗ "О некоммерческих организациях" учредителями некоммерческой организации являются лица, принявшие решение об учреждении юридического лица. Учредитель после принятия решения о создании частного учреждения приобретает статус его собственника, который осуществляет (может осуществлять) соответствующие права и обязанности по управлению и контролю за деятельностью учреждения. Не случайно в современной юридической литературе отмечается, что право оперативного управления учреждением позволяет сочетать самостоятельность деятельности хозяйствующих субъектов с непосредственным контролем за ней ее учредителем <19>. Возникающие отношения между учредителем и учреждением в рамках права оперативного управления позволили Н.В. Козловой при их характеристике также подчеркнуть, что права и обязанности указанных субъектов по содержанию и характеру близки к правам и обязанностям участников корпорации (ст. 65.1 ГК РФ) <20>. Таким образом, при решении вопроса о смене учредителя частного учреждения необходимо понимать, что его статус связан не только и не столько с правами пользования и распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за учреждением, поэтому отправной точкой в определении момента смены собственника-учредителя является не внесение записи в ЕГРН о переходе права собственности, а внесение записи в ЕГРЮЛ о смене учредителя учреждения (особенно это становится важным в свете законодательных ограничений по получению сведений из ЕГРН).
--------------------------------
<19> См.: Сюбарева И.Ф. Право оперативного управления учреждений в современный период // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 4.
<20> См.: Козлова Н.В. Указ. соч.

Переходя к вопросу о содержании права оперативного управления и пределах осуществления входящих в его состав правомочий, хотелось бы вначале вновь обратиться к трудам С.М. Корнеева, в которых он отмечал: "Каким конкретно может быть поведение государственного юридического лица, какие конкретно правомочия оно может осуществлять, это зависит от вида и назначения имущества и от рода деятельности, т.е. от задач, которые поставлены государством перед данным предприятием, организацией или учреждением. Поэтому по своему содержанию право оперативного управления не одинаково для разных предприятий, организаций и учреждений, и охарактеризовать его можно лишь применительно к отдельным видам предприятий и видам имущества. Госорганам предоставлены разные по содержанию права на закрепленное за ними имущество" <21>. Такой подход сохранился и в настоящее время. Мы наблюдаем различный объем правомочий распоряжения у казенных предприятия и учреждения и даже исходя из типов учреждений также видим разницу в реализации их имущественной самостоятельности (права распоряжения).
--------------------------------
<21> Корнеев С.М. Указ. соч. С. 133.

Ограничение на распоряжение имуществом (ранее вообще не допускалось распоряжаться имуществом государственному учреждению) компенсировалось субсидиарной ответственностью учредителя учреждения. В настоящее время, как известно, бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим обязательствам не всем своим имуществом, которое находится у них на праве оперативного управления (бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только движимым имуществом, которое не включено в состав особо ценного движимого имущества; автономное учреждение отвечает по своим обязательствам движимым имуществом, которое не включено в состав особо ценного движимого имущества, и недвижимым имуществом, которое закреплено за ним собственником этого имущества или приобретено автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником). Такое ограничение, связанное с перечнем имущества бюджетного и автономного учреждений, которым они могут отвечать по своим обязательствам, компенсируется все так же субсидиарной ответственностью собственника имущества. Однако субсидиарная ответственность собственника бюджетного и автономного учреждений трансформировалась и возникает только по обязательствам названных учреждений, связанным с причинением вреда гражданам (то есть по деликтным обязательствам).
На фоне сказанного отметим, что в настоящее время в ГК РФ закреплено правило о включении в число юридических лиц, которые не могут быть признаны банкротами, государственных учреждений (бюджетных и автономных), что, на наш взгляд, не учитывает интересы контрагентов указанных лиц и, более того, нарушает их права. Мы неоднократно подчеркивали в своих работах, что правило о субсидиарной ответственности учредителя учреждения только по отдельным видам обязательств на фоне исключения учреждений из перечня юридических лиц, которые не могут быть признаны банкротами, нарушает права кредиторов, обязательства перед которыми у учреждения возникают из гражданско-правовых договоров <22>. Законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника учредителя по договорным обязательствам автономного и бюджетного учреждений полностью противоречит самой правовой природе учреждения как субъекта права оперативного управления. Таким образом, может возникнуть парадоксальная ситуация, когда бюджетное или автономное учреждение не сможет быть признано банкротом, к собственнику предъявить требования невозможно, долги не погашены, а учреждение продолжает осуществлять свою деятельность (при широких возможностях собственника влиять на его деятельность и определять состав особо ценного движимого имущества).
--------------------------------
<22> См.: Реформирование института несостоятельности (банкротства) в современной России: проблемы правовой эффективности / Отв. ред. С.А. Карелина, И.В. Фролов. М., 2020. С. 24 (автор § 4 - Ю.Г. Лескова).

Чтобы хоть каким-либо образом защитить права контрагентов по публичным договорам, заключение которых является обязательным для них, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12.05.2020 N 23-П "По делу о проверке конституционности п. 5 ст. 123.32 ГК РФ в связи с жалобой ООО "Лысьва-Теплоэнерго" признал отмену субсидиарной ответственности собственника в случае заключения публичного договора учреждением с контрагентом, для которого заключение такого договора было обязательным, не соответствующей Конституции РФ. Как указал Конституционный Суд РФ, вопреки положению ст. 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, сложившийся подход не может обеспечить надлежащего баланса между законными интересами должника и кредитора, поскольку не исключает злоупотреблений правом со стороны должников - муниципальных бюджетных учреждений, имущество которых в ряде случаев оказывается, по сути, "защищено" их публичным собственником от имущественной ответственности перед контрагентами <23>. Соответственно, исключение бюджетных и автономных учреждений из числа юридических лиц, в отношении которых не применяется банкротство, выглядело бы вполне уместно только в том случае, если бы законодатель не исключил субсидиарную ответственность собственника по всем видам обязательств (в том числе договорным).
--------------------------------
<23> СЗ РФ. 2020. N 20. Ст. 3227.

Подводя итоги рассмотрения дискуссионных вопросов о праве оперативного управления учреждением, хотелось бы обратить внимание на то, что заданный вектор в характеристике его правовых критериев (данный еще в советский период развития юридической науки, у истоков которой стоял С.М. Корнеев) находит свое отражение на современном этапе развития гражданского права и гражданского законодательства РФ, однако требует в ряде случаев пересмотра его основных признаков с учетом новых экономических реалий.

Список литературы

1. Егоров Н.Д. Право оперативного управления - институт советского гражданского права // Правоведение. 1986. N 6. С. 17 - 25.
2. Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000.
3. Козлова Н.В. Проблемы статуса частного образовательного учреждения в свете реформирования законодательства о вещных правах // Журнал российского права. 2016. N 7. С. 35 - 43.
4. Корнеев С.М. Избранные труды. М., 2023.
5. Миколенко Я.Ф. Государственные юридические лица в советском гражданском праве // Советское государство и право. 1951. N 7. С. 40 - 53.
6. Петров Д.М. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002.
7. Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980.
8. Реформирование института несостоятельности (банкротства) в современной России: проблемы правовой эффективности / Отв. ред. С.А. Карелина, И.В. Фролов. М., 2020.
9. Сюбарева И.Ф. Право оперативного управления учреждений в современный период // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 4. С. 102 - 107.
10. Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. Уфа, 2001.
11. Толстой Ю.К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б.Б. Черепахина, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого. Л., 1962. С. 136 - 213.
12. Шкредов В.П. Экономика и право (о принципах исследования производственных отношений в связи с юридической формой их выражения). М., 1967.
13. Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике // Законодательство. 2001. N 2. С. 21 - 25.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ