Понятие государственно-частного партнерства и отграничение его от смежных явлений. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И ОТГРАНИЧЕНИЕ ЕГО ОТ СМЕЖНЫХ ЯВЛЕНИЙ

В.В. ЛОСЕВ

Имеющееся в современной правовой науке многообразие точек зрения на определение понятия государственно-частного партнерства, по нашему мнению, вызвано тем фактом, что в России только формируется практика и методология государственно-частного партнерства.
Для наиболее полного понимания сущности рассматриваемого явления попробуем отграничить его от смежных явлений, хотя и имеющих некоторые черты сходства с публично-частным партнерством, но в то же время имеющих иную правовую природу.
Так, В.Г. Варнавский характеризует государственно-частное партнерство как "косвенную, частичную приватизацию" <1>. Проведение подобной аналогии представляется вполне логичным, поскольку государственно-частное партнерство позволяет перераспределить полномочия между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, а их бюджетное финансирование ограничено: жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальная сфера и др.
--------------------------------
<1> Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН, 2009. Т. 1. С. 16.

Однако с другой стороны, между данными правоотношениями имеется ряд существенных отличий. Во-первых, это цель. Целью государственно-частного партнерства является удовлетворение публичных, общественно значимых интересов. Приватизационные сделки же имеют своей целью отчуждение государственного имущества. Различие проявляется и в правовом режиме объектов данных отношений: при государственно-частном партнерстве вовсе не обязательно возникновение права частной собственности на объект соглашения, в то время как в ходе приватизации непременно возникает право собственности. Еще одна отличительная черта - договорная основа рассматриваемых правоотношений. При государственно-частном партнерстве отношения оформляются либо концессионным соглашением, либо непоименованным смешанным договором. Приватизация же оформляется сделками, поименованными в ГК РФ (продажа имущества, изменение организационно-правовой формы, участие в уставных капиталах акционерных обществ).
В рамках данной статьи стоит обратить внимание и на различие государственно-частного партнерства и отношений, возникающих в ходе исполнения государственного заказа (контрактная система). Во-первых, данные правоотношения имеют различную цель. Контрактная система включает отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд. При этом понятия общественно значимых целей и государственных нужд не совпадают, а соотносятся как общее и частное. Во-вторых, при осуществлении государственно-частного партнерства неотъемлемым элементом должна являться особая процедура распределения рисков. В государственных (муниципальных) контрактах происходит обычное распределение предпринимательских рисков в соответствии с общими правилами гражданского законодательства. Еще одно отличие - договорная конструкция, используемая при заключении рассматриваемых соглашений. В контрактной системе применяются договоры, поименованные в ГК РФ с учетом особенностей правоотношений в сфере государственных (муниципальных) закупок.
Стоит обратить внимание и на особенность такой правовой конструкции, как участие публичного партнера в уставном капитале. Так, целью данных отношений является удовлетворение не публичных, а корпоративных интересов. При этом, как и в приватизационных сделках, обязательно возникает право частной собственности. Различие заключается и в том, что в ходе государственно-частного партнерства публичный партнер получает имущество, социальный эффект, плату, частный партнер получает прибыль. В процессе участия в складочном капитале стороны получают дивиденды при выполнении установленных условий их выплаты.
В региональном законодательстве иногда встречается указание, что создание особых экономических зон является одной из форм публично-частного партнерства. Нам представляется это не так по следующим причинам. Во-первых, в основе публично-частного партнерства лежит договор, в основе функционирования особой экономической зоны - прежде всего административные акты, а затем система различных договоров. Во-вторых, функционирование особой экономической зоны не предполагает распределения рисков, однако предполагает различного рода налоговые и административные преференции. При этом последнее является неотъемлемой чертой особой экономической зоны (ст. ст. 1 - 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"), в то время как в государственно-частном партнерстве такой элемент далеко не обязателен.
Существуют различия также между государственно-частным партнерством и отношениями, связанными с предоставлением государственного (муниципального) имущества в аренду. Так, в отличие от государственно-частного партнерства при таком предоставлении отсутствуют специальные цели, не возникает частной собственности (поскольку отсутствует отчуждение) и отсутствует особое распределение рисков.
Различия можно наблюдать между государственно-частным партнерством и простым товариществом. Так, в простом товариществе не допускается участие публичных субъектов. Как правило, его участниками являются только субъекты предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 1041 ГК РФ). В ходе создания простого товарищества возникает право общей собственности товарищей на результат их деятельности. В отношениях же государственно-частного партнерства имеет место право государственной и, при некоторых условиях, частной собственности. Что касается ответственности, то в государственно-частном партнерстве риски и ответственность распределены между партнерами. Простые товарищи же по обязательствам, как правило, отвечают солидарно (ст. 1047 ГК РФ). Еще одно различие проявляется в том, что в публично-частном партнерстве расходы и доходы распределяются между сторонами и могут быть возложены на одну сторону. В простом товариществе товарищи участвуют в доходах и расходах и не могут быть устранены от такого участия.
Далее рассмотрим, что отличает государственно-частное партнерство от иных отношений, складывающихся в результате взаимодействия публично-правовых образований и прочих субъектов частного права. В.Г. Варнавский отмечает, что государственно-частное партнерство - это всегда общественно значимые проекты <2>. На ключевом значении общественно значимой цели таких отношений акцентируют внимание и другие авторы. Так, Ю.А. Халимовский указывает, что "основной смысл государственно-частного партнерства состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса" <3>. Он справедливо уточняет, что "любая деятельность государства в сфере гражданских отношений задана его функциями. Существенная разница между участием в государственно-частном партнерстве и предоставлением земельного участка или объекта недвижимости инвестору состоит в том, что публичный субъект предоставляет частному инвестору государственное имущество для достижения прежде всего целей инвестирования, которые ведут, по определению, к извлечению прибыли инвестором и лишь опосредованно имеют социальную значимость. Частный субъект получает возможность получить прибыль, но при этом сам несет все связанные с этим риски и обязан выплатить публичному субъекту деньги за приобретение или использование объекта и выполнить иные инвестиционные условия. Иной цели у публичного субъекта, кроме выполнения функции по предоставлению имущества (например, п. 4 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации), может и не быть. Да и объект, возведенный инвестором, может быть не связан с транспортом, инфраструктурой и социальной сферой (например, торговый комплекс или завод)" <4>. Иначе говоря, при государственно-частном партнерстве цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель - добиться общественно значимого полезного результата в определенной сфере.
--------------------------------
<2> Там же. С. 11.
<3> Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14. С. 21.
<4> Там же. С. 22.

Таким образом, отношения государственно-частного партнерства позволяют публичному партнеру деятельность субъекта частного права использовать в целях реализации государственных функций и предоставления государственных услуг или же обеспечить выполнение отдельных таких функций (услуг) за счет сил частного партнера. Иначе говоря, отношения государственно-частного партнерства позволяют привлечь субъекта частного права к реализации функций государства.
Вместе с тем на сегодняшний день отсутствуют четкие критерии, которые позволяли бы установить, характерна ли для каких-либо отношений между государством и частным партнером общественно значимая цель. Так, в литературе можно встретить определения рассматриваемых отношений в качестве любых официальных отношений или договоренностей "на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы... для достижения конкретных целей в определенной области" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Маштаков К.М. Правовые основы привлечения капитала в публичную инфраструктуру (государственно-частное партнерство) // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. N 4 (28). С. 65.

Итак, наличие общественно значимой цели, удовлетворение публичного, общественного интереса - это ключевой признак, позволяющий отличить отношения государственно-частного партнерства от иных схожих отношений, участниками которых на равных началах выступают публичные образования и иные субъекты частного права. В публикациях <6> выделяют множество иных признаков, присущих рассматриваемым правоотношениям.
--------------------------------
<6> Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. N 8; Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33). С. 16.

Из сказанного очевидно, что отношения государственно-частного партнерства - это отношения, имеющие особый субъектный состав, а именно публичный и частный партнер. Кроме того, для государственно-частного партнерства свойствен длительный характер отношений сторон. В зарубежных правопорядках некоторые проекты на основе такого партнерства предполагают реализацию в течение нескольких десятилетий. Еще одним немаловажным признаком государственно-частного партнерства является распределение рисков сторон от участия в проекте.
В публикациях также выделяют и иные признаки, характеризующие государственно-частное партнерство, например специфические формы финансирования проектов <7>, а также консолидацию активов и ресурсов партнеров <8>.
--------------------------------
<7> Дерябина М. Указ. соч. С. 64.
<8> Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства С. 15.

Нам представляется, что еще одним признаком государственно-частного партнерства выступает равенство сторон. Думается, что сотрудничество государства и субъектов предпринимательства, предполагающее равноправие и взаимный интерес, в большей степени отражает суть государственно-частного партнерства, чем простое привлечение государством частного партнера для выполнения последним работ (услуг) для государственных нужд. Более того, партнерские отношения возможны только между юридически равными субъектами. Такие отношения, как правило, возникают на договорной основе и регулируются сферой частного права.
Таким образом, в целом отношения государственно-частного партнерства следует рассматривать в качестве одного из видов отношений между публичными образованиями и субъектами частного права, однако государственно-частному партнерству присущ ряд признаков, которые позволяют отграничить его от других общественных отношений с тем же субъектным составом. Основной признак - это наличие общественно значимой цели, удовлетворение общественного интереса. Кроме того, отношения государственно-частного партнерства - это отношения, имеющие особый субъектный состав, которым, как правило, свойственен длительный характер и в рамках которых осуществляется распределение рисков участия сторон.
В целом представляется прогрессивным принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором (ст. 12) закреплены условия, при наличии которых отношения между сторонами могут быть квалифицированы как публично-частное партнерство и, следовательно, может быть заключено соответствующее соглашение.
Долгое время в отсутствие федерального акта, регламентирующего вопросы государственно-частного партнерства, одним из основных факторов риска при реализации таких соглашений являлось признание таких соглашений противоречащими законодательству о размещении государственного заказа. Например, решением Арбитражного суда Кировской области по делу N А28-10757/2012 было "признано законным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о нарушении антимонопольного законодательства, которое выразилось в неприменении процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", при проведении конкурса по заключению соглашения о государственно-частном партнерстве".
Более того, поскольку в силу ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, то существовал (и до сих пор существует) возможный риск оспаривания законности соответствующих региональных норм и, как следствие, действительности заключенных на их основании соглашений.
Проведенный анализ позволяет выявить следующие признаки государственно-частного партнерства.
1. Оно представляет собой правовое отношение, т.е. особую связь между субъектами, основанную на нормах права.
2. Субъектами такого отношения являются публичный и частный партнер.
3. Основа рассматриваемого правоотношения - взаимовыгодное сотрудничество субъектов при использовании их ресурсов.
4. Распределение рисков между участниками партнерства.
5. Правоотношение регулируется федеральными, региональными законодательными и муниципальными нормативными правовыми актами.
6. Цель правоотношения - реализация функций, закрепленных за публичным партнером.
Таким образом, под государственно-частным партнерством автором предлагается понимать отношения между публичным и частным партнерами, основанные на их взаимовыгодном сотрудничестве при использовании ресурсов и распределении рисков, регулируемые федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами и направленные на реализацию функций, закрепленных за публичным партнером.

Литература

1. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: историко-правовой аспект // История государства и права. 2010. N 21. С. 21 - 26.
2. Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. 2009. N 2. С. 6 - 11.
3. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН, 2009. Т. 1. 392 с.
4. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. N 8. С. 61 - 77.
5. Игнатьева Ю.А. Правовые признаки государственно-частного партнерства // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. 2011. Вып. 23 (33). С. 10 - 16.
6. Маштаков К.М. Правовые основы привлечения капитала в публичную инфраструктуру (государственно-частное партнерство) // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. N 4 (28). С. 63 - 66.
7. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14. С. 18 - 25.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ