Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Контроль в сфере государственного оборонного заказа: соотношение и конкуренция норм. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА: СООТНОШЕНИЕ И КОНКУРЕНЦИЯ НОРМ

К.Н. АЛЕШИН

На сегодняшний день многие правоприменители, работающие в сфере государственного контроля за планированием, размещением, исполнением государственного оборонного заказа, столкнулись с проблемой непонимания, на основании каких именно нормативных актов осуществляется этот контроль, какие нормы являются первостепенными для исполнения, и, соответственно, какие меры ответственности следует применять в случае их нарушения.

С одной стороны, существующий Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" устанавливает широкий перечень запретов, контролировать соблюдение которых следует в соответствии с полномочиями, которыми наделен контролирующий орган этим же Законом. С другой стороны, как эти нормы соотносятся с положениями законодательства, регулирующими порядок размещения государственного оборонного заказа: с антимонопольным законодательством?

Непонимание применимой нормативной базы влечет как ухудшение качества самого контроля, так и непонимание участниками процедуры выполнения государственного оборонного заказа предъявляемых к ним требований законодательства, а также и существующих механизмов защиты ими своих собственных прав и интересов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.09.2014 N 613 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств", а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2014 N 1489, функции контрольно-надзорной деятельности в сфере государственного оборонного заказа переданы Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации, за исключением лицензирования отдельных видов деятельности в указанной сфере, которое передано Министерству промышленности и торговли Российской Федерации.

Таким образом, у антимонопольных органов в нашей стране появилась функция по контролю в той области экономики, в которой сама возможность существования конкуренции ограничена, как в силу особенностей товаров и услуг, производимых участниками этих отношений, так и в силу ограниченного количества хозяйствующих субъектов - участников товарных рынков, производящих эти товары и услуги.

Необходимо понимать, что деятельность контролирующего органа в сфере государственного оборонного заказа не может рассматриваться как форма антимонопольного контроля. Это разные виды государственного контроля, хотя они и могут осуществляться даже одновременно в отношении одного и того же хозяйствующего субъекта, одним антимонопольным органом.

В то же время многие товарные рынки продукции оборонного и специального назначения функционируют на общих для всех принципах конкуренции. А размещение государственного оборонного заказа осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, то есть преимущественно на конкурентной основе. Осуществление антимонопольного контроля на этих рынках осуществляется в соответствии с Законом N 135-ФЗ "О защите конкуренции" без каких-либо изъятий и ограничений.

Следовательно, необходимо различать антимонопольный контроль за деятельностью участников рынков товаров и услуг, закупаемых в целях обороны и безопасности государства, а также их государственных заказчиков, и контроль соблюдения ими норм законодательства в сфере государственного оборонного заказа.

Порядок осуществления этого государственного контроля, как и весь порядок функционирования государственного оборонного заказа, установлен Федеральным законом от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о ГОЗ). Данный Закон претерпел принципиальные изменения с включением в него поправок, внесенных Федеральным законом от 13.07.2015 N 216-ФЗ. Также к законодательству в сфере государственного оборонного заказа (далее - в сфере ГОЗ) необходимо отнести многочисленные подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, отдельные административные регламенты ФАС России и другие нормативные акты, определяющие порядок реализации и контроля в сфере ГОЗ.

Кстати, дополнительному смешению понятий государственного контроля в сфере ГОЗ и антимонопольного контроля может поспособствовать то обстоятельство, что номер Федерального закона, регулирующего отношения в сфере ГОЗ, - Закона N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", и номер Закона от 05.10.2015 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и иные законодательные акты РФ" (так называемый Четвертый антимонопольный пакет) полностью совпадают (оба носят номер 275-ФЗ). Это не должно нас вводить в заблуждение. В настоящей статье под Законом N 275-ФЗ будет пониматься Федеральный закон "О государственном оборонном заказе".

Итак, контроль в сфере ГОЗ - особый вид государственного контроля, осуществляемый специально уполномоченным государственным органом (в настоящее время антимонопольным органом) в целях обеспечения соблюдения законодательства в сфере ГОЗ при планировании и исполнении государственного оборонного заказа всеми его участниками.

В соответствии со статьей 3 Закона о ГОЗ государственный оборонный заказ - установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Поскольку государственный оборонный заказ определен в Законе о ГОЗ как задания на поставку товаров, работ и услуг для специальных нужд, а также сами эти поставки, то контроль в сфере ГОЗ можно свести к четырем основным его направлениям:

- контроль соблюдения порядка ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, формирования и применения государственных регулируемых цен на такую продукцию при размещении и выполнении государственного оборонного заказа;

- контроль обоснованности заключения государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу и соблюдения условий их выполнения, в том числе в части приемки и оплаты товаров, выполнения работ, оказания услуг;

- контроль исполнения государственных контрактов в сфере государственного оборонного заказа в пределах компетенции контролирующего органа (то есть без оценки качества поставляемых товаров и услуг);

- контроль надлежащего использования бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на выполнение государственного оборонного заказа и надлежащего выполнения финансовых обязательств по заключенным государственным контрактам (договорам).

Таким образом, государственный контроль в сфере ГОЗ не затрагивает напрямую вопросы контроля размещения государственного оборонного заказа (он осуществляется в рамках процедуры, установленной Федеральным законом N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"). В то же время государственный контроль в сфере ГОЗ может осуществляться как на конкурентных рынках оборонной продукции, так и на товарных рынках, цены на которых прямо регулируются государством.

Одним из наиболее важных и часто обсуждаемых видов государственного контроля в сфере ГОЗ является контроль за ценообразованием на товары и услуги, поставляемые в рамках ГОЗ. Цель осуществления этого контроля состоит не столько в том, чтобы максимально снизить стоимость закупаемой государством продукции оборонного назначения, сколько в контроле за соблюдением установленной государством процедуры ценообразования на эту продукцию. Подразумевается, что строгое соблюдение этой процедуры позволит нормативно установить цену, в которой будет соблюден баланс интересов производителей продукции (в лице исполнителей, задействованных в производстве на всех уровнях цепочки производственной кооперации) и государства как ее покупателя (в лице государственных заказчиков). То есть процедура ценообразования в сфере ГОЗ при поставках продукции по регулируемым ценам рассматривается как некая альтернатива "естественного" рыночного ценообразования, основанного на соотношении спроса и предложения, обеспечивающая уровень справедливой цены при отсутствии конкуренции. То есть контроль за процедурой ценообразования в ГОЗ является контролем за установлением наиболее справедливой цены на оборонную продукцию в условиях отсутствия рыночного регулирования.

В то же время часть продукции в рамках ГОЗ поставляется участниками конкурентных товарных рынков, и к их ценообразованию применяются уже не государственные нормативы ценообразования, а меры антимонопольного регулирования.

Таким образом, методы ценообразования в сфере ГОЗ являются сочетанием установления рыночных и регулируемых цен, размеров и норм прибыли, объемов компенсации затрат и издержек, возникающих при производстве оборонной продукции. Из всего многообразия методов ценового регулирования орган, осуществляющий контроль в сфере ГОЗ, должен применить тот, который отвечает условиям производства конкретного товара, в зависимости от того, каким рискам подвержено его производство. Выбор необходимого метода осуществляется в соответствии с нормативными актами, определяющими порядок ценообразования для каждого вида продукции, поставляемой в рамках ГОЗ.

Среди методов государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, принято выделять:

- утверждение перечней продукции под госрегулированием;

- установление правил определения начальной максимальной цены, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком);

- применение различных видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу;

- учет в структуре цены на продукцию по государственному оборонному заказу произведенных затрат на ее производство и реализацию;

- утверждения методических рекомендаций по расчету цен на продукцию по государственному оборонному заказу при заключении государственных контрактов;

- определение допустимого уровня рентабельности. Порядок применения каждого из вышеперечисленных методов ценообразования отражен в соответствующем нормативном акте, который будет устанавливать порядок определения цены на закупаемые в рамках ГОЗ товары и услуги в зависимости от характеристик и природы затрат на их производство.

Так, например, Постановление Правительства РФ от 05.12.2013 N 1119 посвящено государственному регулированию цен на вооружение и военную технику. В частности, предусмотрено понятие прогнозной цены на изделие для поставок по ГОЗ на текущий или последующий год. До июля 2015 года установление прогнозных цен осуществляла Федеральная служба по тарифам (ФСТ России). Во исполнение данного полномочия Приказом ФСТ РФ от 18.04.2008 N 118 были утверждены Методические рекомендации по расчету цен на вооружение и военную технику (в том числе и прогнозных).

В соответствии с Указом Президента РФ от 21.07.2015 N 373 ФСТ России ликвидировано и его функции переданы ФАС России. То есть антимонопольный орган получил полномочия не только по контролю за соблюдением порядка ценообразования в сфере ГОЗ, но и полномочия по регистрации отдельных видов цен на некоторые виды оборонной продукции.

Возможно, что в дальнейшем эта ситуация будет изменена, так как установление цены и контроль за правильностью ее установления, сосредоточенные в полномочиях одного и того же государственного органа, могут повлечь конфликт интересов и, как следствие, снижение качества работы по обоим этим направлениям.

Ранее Постановлением Правительства РФ от 13.12.2013 N 1155 установлены существующие виды цен на товары и услуги, закупаемые в рамках ГОЗ у единственного поставщика. В частности, были введены понятия ориентировочной (уточняемой) цены, фиксированной цены и цены, возмещающей издержки производителя на производство продукции, закупаемой по ГОЗ. Эти же виды цен установлены статьей 11 Закона о ГОЗ. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что условия и порядок применения видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу устанавливаются Правительством РФ.

Во исполнение данной нормы распоряжением Правительства РФ от 14.06.2013 N 976-Р был установлен Перечень продукции военного назначения, цены на которую подлежат государственному регулированию. Также Приказом МЭР РФ от 29.01.2015 N 37 были установлены правила применения индексов дефляторов для определения возможного роста цены продукции в процессе ее изготовления. Эти и многие другие нормативные акты подлежат применению в ходе осуществления контрольных мероприятий в сфере ГОЗ.

Закон о ГОЗ устанавливает прямые запреты на действия, ведущие к нарушению установленного порядка ценообразования на продукцию, закупаемую в рамках государственного оборонного заказа. В основном указанные запреты сформулированы в части 3 статьи 8 Закона о ГОЗ. Это запреты:

- на включение в себестоимость производства (реализации) продукции затрат, не связанных с ее производством (реализацией);

- на установление экономически, технологически и (или) иным образом не обоснованной цены на продукцию, поставляемую заказчику или головному исполнителю, исполнителю, превышающей цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке;

- на использование полученных по государственному контракту, контракту средств на цели, не связанные с выполнением государственного оборонного заказа.

В случае выявления в действиях исполнителя(-ей) ГОЗ любого уровня признаков нарушения вышеуказанных запретов антимонопольный орган обязан возбудить дело о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа. Более того, в соответствии с частью 1 статьи 15.11 Закона о ГОЗ контролирующий орган возбуждает дело о нарушении законодательства в сфере ГОЗ только в случае наличия признаков нарушения части 3 статьи 8 указанного Закона. В случае выявления иных нарушений дело не возбуждается. Факт нарушения Закона о ГОЗ фиксируется непосредственно в акте проверки, одновременно с составлением которого выносится предписание об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, процедура выявления и фиксации нарушений в сфере ГОЗ, не связанных с нарушением установленного порядка ценообразования, является более упрощенной и "укороченной" во времени, так как не предусматривает возбуждения и рассмотрения дела по факту такого нарушения. Вывод делается непосредственно из материалов проверки.

Иная ситуация складывается в случае выявления признаков нарушений, связанных с ценообразованием в сфере ГОЗ. В случае если цена должна определяться не на торгах, а по правилам, установленным в вышеуказанных подзаконных актах (постановлениях, распоряжениях Правительства и т.д.), то в ходе рассмотрения дела проверяется правильность применения указанных норм и, соответственно, правильность расчета цены. Учитывая, что продукция, закупаемая по ГОЗ у единственных поставщиков, часто является уникальной во всех звеньях производственной цепи кооперации, каждый производитель такой продукции (или отдельных ее частей и агрегатов) должен рассматриваться как занимающий доминирующее положение на рынке такой продукции в силу отсутствия товара, который был бы взаимозаменяемым с его продукцией.

Поэтому проверка правильности определения цены товара или услуги, закупаемой у единственного поставщика, сочетает в себе антимонопольный контроль (контроль за злоупотреблением доминирующим положением) и контроль за соблюдением норм Закона о ГОЗ.

Статья 14 Закона о ГОЗ устанавливает особый порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке товара, поставляемого в рамках ГОЗ. При осуществлении антимонопольного контроля на этих рынках у контрольного органа нет необходимости проводить анализ состояния конкуренции на рынке и устанавливать долю доминанта на нем, как это происходит при доказывании по делам о злоупотреблении доминирующим положением по статье 10 Закона о защите конкуренции. Положение хозяйствующего субъекта презюмируется как доминирующее, если он включен в реестр единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), либо он является единственным производителем продукции по государственному оборонному заказу, использование которой, и (или) ее составных частей, и (или) комплектующих изделий при выполнении государственного оборонного заказа предусмотрено конструкторской или иной документацией либо требованиями государственного заказчика.

Правила расчета цены на продукцию единственного поставщика установлены Постановлением Правительства РФ от 25.01.2008 N 29.

Следовательно, в случае установления единственным поставщиком цены на свою продукцию в нарушение порядка, предусмотренного Правительством РФ, такие действия необходимо расценивать как злоупотребление доминирующим положением, то есть как нарушение ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в форме установления или поддержания монопольно высокой цены товара либо нарушения установленного порядка ценообразования (пункты 1, 10 части 1 указанной статьи).

Часть 4 статьи 14 Закона о ГОЗ напрямую отсылает правоприменителя к положениям Закона о защите конкуренции, специально оговаривая, что при выявлении злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением необходимо возбудить и рассмотреть дело о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с положениями Закона о защите конкуренции, что подразумевает привлечение виновного к ответственности по статье 14.31 КоАП РФ. Каких-либо самостоятельных видов антимонопольного контроля Закон о ГОЗ не предусматривает.

В результате у правоприменителя может возникнуть конкуренция норм при решении вопроса о квалификации содеянного лицом, например, поставляющим продукцию по ГОЗ по необоснованно завышенной цене, и являющимся при этом поставщиком, на продукцию которого имеется прямое указание в конструкторской документации на изделие, производимое покупателем данного товара.

Как уже говорилось выше, такой поставщик будет автоматически признан занимающим доминирующее положение на своем товарном рынке, так как у покупателя нет возможности заменить его товар товаром иного производителя. Однако встает вопрос о том, какую же норму какого закона нарушил этот поставщик: статью 10 Закона о защите конкуренции или статью 14 Закона о ГОЗ? От решения этого вопроса будет зависеть санкция, которая будет наложена на нарушителя.

У каждой из возможных квалификаций есть свои аргументы. Выбор правильного решения усложняется тем, что на момент написания настоящей статьи в судебной практике отсутствует какое-либо мнение на этот счет.

Традиционный для юристов выбор в ситуации конкуренции общей и специальной норм в пользу специальной в данном случае также не будет решением. Сложно сказать, какая из норм более "специальная": запрет на злоупотребление доминирующим положением (ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции) или запрет на нарушение порядка ценообразования при производстве продукции в сфере ГОЗ (например, путем нарушения ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ).

С одной стороны, верной квалификацией можно считать нарушение статьи 10 Закона о защите конкуренции, причем в данном конкретном случае нарушение в форме установления монопольно высокой цены товара. Именно для этого в статье 14 Закона о ГОЗ имеется отсылка к статье 10 Закона о защите конкуренции для подобного рода поставщиков. Но тогда становится непонятным, зачем в Законе о ГОЗ содержится ряд самостоятельных запретов на установление цены в нарушение действующего порядка ценообразования (необоснованно высокой цены). Видимо, эти запреты распространяются на случаи, когда порядок ценообразования нарушается лицом, не занимающим доминирующего положения.

Такая ситуация теоретически возможна, поскольку единственный производитель какой-либо продукции по ГОЗ может реализовывать ее покупателю не только самостоятельно, но и через сеть своих дилеров. Тогда рынок реализации товара будет конкурентным и ни у одного из его участников может не быть на нем доминирующего положения. Однако в этой ситуации продукция скорее всего будет закупаться на торгах, и цена будет формироваться в конкурентной борьбе. Тогда контроль ценообразования в соответствии с Законом о ГОЗ будет возможен только в отношении действий производителя на этапе производства продукции. Цена поставки у дилера будет считаться справедливой, если на торгах на поставку этого товара не будет выявлено нарушений антимонопольного законодательства или законодательства о контрактной системе.

Цена производителя товара или услуги, поставляемых в рамках ГОЗ, независимо от того, занимает ли этот производитель доминирующее положение или нет, будет считаться необоснованной, если при ее формировании были нарушены запреты, установленные ч. 3 ст. 8 Закона о ГОЗ. И в этом случае более правильной нужно считать квалификацию данного деяния нарушением именно этой нормы Закона о ГОЗ, а не ч. 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, даже несмотря на то, что злоупотребление доминирующим положением возможно в форме нарушения установленного порядка ценообразования.

В то же время, если речь идет о таких формах злоупотребления, которые не являются нарушением части 3 статьи 8 Закона о ГОЗ, например, об одностороннем отказе лица, занимающего на рынке какого-либо товара, закупаемого в рамках ГОЗ (например, уникальных комплектующих деталей), от заключения контракта на поставку этой продукции своему контрагенту по производственной кооперации, его действия нужно квалифицировать именно по части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, при прямой конкуренции норм части 3 статьи 8 Закона о ГОЗ и части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции более правильной следует считать квалификацию данного деяния как нарушение норм Закона N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе". Если же прямая конкуренция норм отсутствует, то квалифицировать содеянное следует исходя из обстоятельств совершения деяния с учетом положений статьи 14 Закона о ГОЗ, которые прямо отсылают в ряде случаев к статье 10 Закона о защите конкуренции.

Представляется, что это далеко не единственный случай конкуренции норм, возникающей при осуществлении контроля в сфере государственного оборонного заказа. По мере развития правоприменительной практики проблема соотношения и отграничения сфер применения параллельно действующих нормативных актов будет только усугубляться. Это может снизить тот синергетический эффект, на который, видимо, рассчитывал законодатель, объединяя в рамках полномочий одного контролирующего органа весь спектр правовых инструментов, пригодных для осуществления этого контроля.

Вот почему с момента передачи ФАС России функций по контролю в сфере ГОЗ и в сфере тарифного регулирования можно говорить о создании из этой службы мегарегулятора, в деятельности которого антимонопольный контроль становится лишь одним из осуществляемых видов контроля, методы которого используются в числе прочих при контроле в сфере государственного оборонного заказа.

Однако при отсутствии как у сотрудников контролирующего органа, так и у проверяемых лиц четкого представления о соотношении применяемых норм данный вид государственного контроля рискует стать малоэффективным. А учитывая огромную важность, которую приобрело сегодня качественное и своевременное исполнение государственного оборонного заказа, государство и общество не могут себе позволить столь серьезных рисков в этой сфере.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ