Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА

И.В. ВЫДРИН

Получивший распространение в Российской Федерации термин "публично-частное (государственно-частное) партнерство" многим до сих пор представляется всего лишь модным брендом, и не более того. К тому же он позаимствован из опыта взаимодействия государства и бизнеса ряда западных стран, который либо чужд России вовсе, либо будет искажен у нас до неузнаваемости, утратив позитивные качества и высокий потенциал, свойственные сотрудничеству публичного и частного в принципе. Российская действительность совсем другая, утверждают критики, и приводят на этот счет целый набор аргументов, причем один пессимистичнее другого. Дескать, принятые в нескольких десятках субъектов Российской Федерации законы о государственно-частном партнерстве (региональное законодательство в данном случае значительно опережает федеральное) остаются в большей степени декларативными и на практике не работающими. Представленный весной 2013 года в Государственную Думу проект соответствующего федерального закона отклонен <1> и направлен на доработку, сроки которой остаются до конца не проясненными. К тому же узаконенное партнерство в сферах собственности и управления ею (именно вокруг этих узловых пунктов сотрудничества государственного и частного секторов в основном сконцентрированы рассуждения экспертов), по мнению противников, спровоцирует новый виток коррупции, и без того запредельной по своим масштабам. Не прибавляют оптимизма и некоторые действия власти, уводящие ее в отрыв от общества. Итогом этих суждений служит обобщенный вывод: публично-частное партнерство - явление с нечетко выраженной политической поддержкой, неясными законодательными очертаниями и оттого непонятными перспективами дальнейшего развития. Словом, в современных российских условиях оно имеет навязчивый привкус скепсиса.

--------------------------------
<1> 18 апреля 2013 г. комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству отклонил правительственный законопроект "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (далее по тексту - законопроект, проект федерального закона об основах государственно-частного партнерства).

И тем не менее публично-частное партнерство существует, пусть в отдельных элементах, не в полной мере урегулированное правом, зачастую пробельное, но оно есть. Отрицать это - все равно, что отказываться от роли Конституции РФ в качестве главного правового источника взаимодействия власти и общества, государства и его граждан. В этом взаимодействии скрыт большой потенциал, оно без какой-либо патетики являет собой устойчивый вектор развития страны на многие годы вперед. Потому-то публично-частное партнерство должно попадать в первую очередь в орбиту науки и отрасли конституционного права, призванных, с одной стороны, сформировать системные знания о нем, а с другой стороны, обеспечить его хотя бы и минимальную нормативную регламентацию. Профессор А.Н. Кокотов указывает: "Если одна из задач конституционного права - постановка целей для национального права" [3. С. 16], то ему (конституционному праву. - И.В.) не миновать участи регулятора публично-частного партнерства, пусть и в общем виде. Таким образом, признание конституционным правом публично-частного партнерства в форме взаимодействия государства и общества имеет как сугубо науковедческий аспект, так и прикладное значение, связанное с его нормативным регулированием.
В качестве регулятора общественных отношений конституционные нормы когда прямо, а большей частью опосредованно воздействуют на различные области коммуникаций государства и общества: политику, экономику и социальную сферу. Им в основном соответствуют три вида партнерства: социальное, экономическое и политическое. Свободный труд, гарантированность социальной защиты и социального обеспечения граждан - потенциальная площадка для объединения усилий власти и гражданского общества в социальной сфере. Поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита разных форм собственности - конституционные установления, формирующие основу экономического партнерства. Наконец, политическое партнерство обусловлено конституционными нормами о народном суверенитете, многопартийности, участии граждан в управлении делами государства, принадлежащем им праве избирать и быть избранными.
Хорошо понятно, что это больше нормы-принципы, задающие общие направления, моделирующие причудливые конфигурации разных форм сотрудничества, словом, те самые общеправовые регуляторы, толкающие развитие отраслевого публично-частного партнерства, складывающегося, как уже говорилось, в экономике, социальной сфере и политике. К регулированию отраслевого партнерства помимо конституционных установлений подключаются нормы других правовых образований, скажем, гражданского или социального права. Таким образом, совокупность конституционных положений и норм других отраслей права "превращают" публично-частное партнерство в комплексный (межотраслевой) правовой институт, нормы которого регулируют общественные отношения в сфере взаимодействия государства и общества <1>. Своеобразием данного института является комбинация установленных различными отраслями права нормативных правил, применяемых при осуществлении публично-частного партнерства.
--------------------------------
<1> На публично-частное (государственно-частное) партнерство в значении межотраслевого института обращено внимание в работах некоторых авторов (например, И.А. Губанова [1] и Н.А. Игнатюка [2]).

Причем задача конституционных и отраслевых норм, объединенных институтом публично-частного партнерства, как представляется, все же различная. Конституционно-правовое регулирование скорее обеспечивает (по меньшей мере, призвано обеспечить) стык государственного и частного, властного и общественного, в противном случае, оставаясь формально в рамках одного конституционного поля, государство и общество способны развиваться в разных (автономных) направлениях, уходя друг от друга все дальше и дальше. Вот почему чем больше совместных конституционных ценностей объединяет государство и общество, тем естественнее, а значит, надежнее и плодотворнее их союз. Задача отраслевых норм несколько иная. Они придают публично-частному партнерству в различных областях сотрудничества отраслевое своеобразие, развернутый характер регулирования, структурированность и связанную с ним отраслевую типизацию правоотношений. Обратим внимание на то, что не лишены этого свойства и нормы собственно конституционного права, содержащиеся в отдельных законодательных актах "конституционного блока": об основных гарантиях избирательных прав, о политических партиях, общественных объединениях, касающиеся сотрудничества в политической (публично-правовой) сфере.
Таким образом, в значении комплексного института публично-частное партнерство предстает совокупностью норм конституционного и иных отраслей права, связанных между собой общностью правового регулирования.
Публично-частное партнерство можно рассматривать и как форму взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества в целях установления сотрудничества в сферах политического, социального и экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Включение муниципального сегмента объясняет, почему партнерство именуется не государственно-частным, как это чаще всего принято в законодательной практике последних лет, а публично-частным. Партнерству в качестве формы взаимодействия государственного и общественного присущ ряд характерных признаков.
Во-первых, оно преследует высокие общественные цели, вроде совместной выработки решений, согласования интересов, урегулирования споров, формирования общественного контроля и достижения компромиссов. Без преувеличения, публично-частное партнерство служит идее создания и гражданского общества, и демократического правового государства. Е.А. Лукашева замечает: "Без гражданского общества как сплоченного социального социума невозможно современное правовое социальное государство" [7. С. 51].
Во-вторых, публично-частное партнерство реализуется в трех наиболее крупных сферах деятельности государства и общества: социальной (социальное партнерство), экономической (экономическое партнерство) и политической (политическое партнерство). Сферы хотя и разные, но, с точки зрения публично-частного партнерства, объединенные чем-то общим. Это можно назвать идеей взаимовыгодного сотрудничества либо в управлении делами государства и общества, либо в реализации финансово дорогостоящих и социально значимых проектов в области социально-экономического развития. Дивиденды могут быть разными: от получения финансовой прибыли до политической и социальной стабильности, которые, без сомнения, дорогого стоят.
В-третьих, в зависимости от сторон публично-частное партнерство распадается на два крупных блока: государственно-частное и муниципально-частное партнерство. Участниками этих отношений всегда выступают органы государственной или муниципальной власти (публичная сторона) и общественный сектор (юридические и физические лица - компании, политические партии, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, группы граждан).
Виды публично-частного партнерства. Социальное партнерство - вид сотрудничества государства и общества в области социально-трудовых отношений, формирующийся в современной России с начала 1990-х годов. Трудовой кодекс РФ дает социальному партнерству следующее определение: это система взаимоотношений между работниками и работодателями (их представителями), органами государственной власти и местного самоуправления, направленная на согласование интересов сторон партнерства по вопросам регулирования трудовых и иных связанных с ними отношений.
Становление социального партнерства началось с серии документов, в общем ряду которых оказались нормативные акты различной юридической силы. В первую очередь это Законы от 11.03.1992 N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях" и от 23.11.1995 N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" <1>. Дополненные Указами Президента РФ от 15.11.1991 N 212 "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)", от 24.01.1992 N 45 "О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" (утратили силу в 1996 и 1999 годах соответственно), они составили первичную правовую базу партнерских отношений в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> В связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" данные законы утратили силу.

В настоящее время нормы о социальном партнерстве сосредоточены в ТК РФ, который во многом перенял подходы, конструкции и положения прежних правовых актов. Фактически в 2000-х годах произошла кодификация норм социального партнерства, что представляется правильным.
Формальной основой социального партнерства являются коллективные договоры и соглашения. Коллективные договоры - правовые акты, регулирующие социально-трудовые отношения, которые заключаются между работниками и работодателями в лице их уполномоченных представителей. Сфера действия коллективных договоров - конкретные предприятия, учреждения и организации, в том числе принадлежащие индивидуальным предпринимателям. Соглашения - правовые акты, регламентирующие социально-трудовые и связанные с ними экономические отношения между работниками и работодателями, но уже на уровне самой Российской Федерации либо ее отдельных субъектов и муниципальных образований. Соглашения могут носить как территориальный, так и отраслевой характер.
В зависимости от сферы социально-трудовых отношений соглашения могут быть генеральными, региональными (межрегиональными), отраслевыми (межотраслевыми), территориальными и иными. Назначение генерального соглашения связано с установлением общих принципов регулирования социально-трудовых и сопряженных с ними экономических отношений на федеральном уровне. Образец такого акта - "Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011 - 2013 годы" (заключено 29.12.2010, протокол N 11 заседания Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений; далее - Генеральное соглашение). Действие региональных (межрегиональных) соглашений охватывает субъект или несколько субъектов Российской Федерации. Примером такого документа может служить Соглашение между Федерацией профсоюзов Свердловской области, региональным объединением работодателей "Свердловский областной Союз промышленников и предпринимателей" и правительством Свердловской области на 2013 - 2014 годы".
Прерогатива территориальных соглашений - установление общих условий труда, социальных гарантий, компенсаций и льгот, обусловленных спецификой отдельных муниципальных образований. В качестве примера приведем Территориальное трехстороннее соглашение о социальном партнерстве в городском округе Домодедово на 2012 - 2014 годы от 10.02.2012. Отраслевые (межотраслевые) соглашения фиксируют нормы оплаты, социальные гарантии и льготы, предназначенные для работников определенной отрасли (отраслей). Иллюстрацией может стать Отраслевое тарифное соглашение по горно-металлургическому комплексу Российской Федерации на 2011 - 2013 годы (утв. Горно-металлургическим профсоюзом и отраслевым объединением работодателей "Ассоциация промышленников горно-металлургического комплекса России" 22.12.2010). Главная особенность отраслевых соглашений заключается в том, что они могут заключаться на всех этапах социального партнерства.
Таким же свойством обладают и так называемые иные соглашения, которые оформляются по отдельным направлениям регулирования социально-трудовых отношений на любом уровне социального партнерства.
Всего этих уровней шесть: федеральный, межрегиональный, региональный, отраслевой, территориальный и локальный. В принципе они соответствуют указанным видам соглашений, хотя и не во всем. Иные соглашения, например, не связаны напрямую с локальным уровнем партнерства, поскольку могут заключаться повсеместно. А на локальном уровне, как правило, оформляются даже не соглашения, а коллективные договоры.
Статусом субъектов (сторон) социального партнерства безоговорочно наделяются работники и работодатели в лице их уполномоченных представителей. В соответствии со ст. 29 ТК РФ представителями работников в социальном партнерстве выступают главным образом профессиональные союзы и их объединения, иные профсоюзные организации, предусмотренные уставами общероссийских и межрегиональных профсоюзов (Федерация независимых профсоюзов России, Конфедерация труда России, Федерация профсоюзов России). В отдельных случаях допускается формирование иных представителей работников, к примеру, когда работники не объединены в первичную профсоюзную организацию или ни одна из таких организаций не охватывает более половины работников.
Представителями работодателя являются руководители организаций или уполномоченные ими лица. При определенных обстоятельствах, скажем, при проведении коллективных переговоров или разрешении коллективных трудовых споров в роли представителя работодателя могут выступать объединения работодателей. Это некоммерческие организации, объединяющие на добровольной основе работодателей для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти или местного самоуправления. Примером таких объединений являются общероссийские отраслевые объединения работодателей электроэнергетики, текстильной промышленности, Ассоциация промышленников горно-металлургического комплекса России, Объединение предпринимательских организаций работодателей малого и среднего бизнеса.
Правовой статус данного партнера определяется специальным Федеральным законом от 27.11.2002 N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей", закрепившим право работодателей на объединение. Оно осуществляется на добровольной основе и без предварительного разрешения органов государственной власти, местного самоуправления либо каких-то иных структур. Объединения работодателей могут создаваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому и территориально-отраслевому признакам.
Особый интерес представляет статус органов государственной и муниципальной власти в качестве участников социально-трудовых отношений. Он отличается некоторой двойственностью. С одной стороны, они как будто являются обязательной стороной социального партнерства (на это указывает само его определение), однако, с другой стороны, властные структуры выступают стороной соответствующих отношений всего лишь по случаям, прямо предусмотренным трудовым законодательством. Это касается, например, ситуации, когда органы власти сами являются работодателями или же соглашения о социальном партнерстве предполагают полное или частичное бюджетное финансирование. Заключение таких соглашений возможно при непременном участии органов государственной или местной исполнительной власти. Они могут заявить о себе также в роли представителей работодателей - федеральных и региональных государственных учреждений или муниципальных учреждений, финансируемых из соответствующих бюджетов, при проведении коллективных переговоров, разрешении коллективных трудовых споров. Эти эпизоды установлены статьями 25, 34, 45 ТК РФ.
Вообще, вопрос о степени участия власти в отношениях социального партнерства представляется более чем актуальным. Можно, конечно, было ограничиться нормативным регулированием общих параметров социального партнерства или фрагментарным включением государственных институтов в социально-трудовые отношения, но российские власти пошли дальше этих моментов.
Во-первых, государственные структуры участвуют в формировании органов социального партнерства - комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, образуемых на всех уровнях сотрудничества: от федерального до муниципального. На федеральном уровне функционирует постоянно действующая Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которой определяется федеральным законом [5] (далее - Российская трехсторонняя комиссия). Ее основными задачами являются подготовка проекта генерального соглашения между профсоюзами, работодателями и Правительством РФ; проведение консультаций, связанных с разработкой законодательных и иных нормативных актов в области социально-трудовых отношений, федеральных программ в сфере труда, занятости населения, миграции рабочей силы и социального обеспечения; согласование позиций по основным направлениям социальной политики.
Подобные трехсторонние комиссии могут формироваться в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в соответствии со специальными региональными законами и принятыми на их основе положениями, которые утверждаются представительными органами местного самоуправления. Согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 10.10.2003 N 53-оз "О трехсторонних комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений в Ханты-Мансийском автономном округе" (далее - Закон N 53-оз) органы социального партнерства в муниципальных образованиях создаются по необходимости. Одновременно допускается формирование межмуниципальных комиссий.
Во-вторых, исполнительные органы государственной и муниципальной власти являются самостоятельной стороной в органах социального партнерства. Так, Российская трехсторонняя комиссия помимо представителей профсоюзов и объединений работодателей включает должностных лиц, назначаемых в ее состав распоряжением Правительства РФ (не менее 30 человек). Согласно Закону N 53-оз полномочными представителями органов власти в составе окружной комиссии являются правительственные чиновники и депутаты окружной думы.
В-третьих, государственная и муниципальная власть обязана обеспечить участие комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (если они не образованы, то объединений работников и работодателей) в разработке и обсуждении не только проектов законодательных и иных нормативных актов в сфере труда, но и программ социально-экономического развития территорий. Решения комиссий по данным проектам подлежат обязательному рассмотрению органами власти (ст. 35.1 ТК РФ).
Трехстороннее участие государства, профсоюзов и бизнеса дало российской модели социального партнерства неофициальное название - "социальный треугольник" [7. С. 53], стороны которого несут свою долю тягот в регулировании социально-трудовых отношений. Весомая роль в этом процессе отводится государству, хотя бы в силу взятых им на себя нормативных обязательств.
Насколько успешно власть справляется с этой ролью? Понимание значимости ведения дел и осуществления политики на принципах социального партнерства на уровне деклараций (но не повсеместной практики) будто бы присутствует. Достаточно сослаться на Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [4] (далее - Концепция), в которой "достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы" напрямую связываются с "выстраиванием эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства". Вместе с тем Концепция никоим образом не отражает место все тех же профсоюзов в заявленном взаимодействии. Без участия органов социального партнерства обходится планирование развития территорий - то, что ТК РФ называет программами социально-экономического развития, хотя в Генеральном соглашении системе долгосрочного прогнозирования развития страны с обязательным участием всех сторон социального партнерства по-прежнему придается большое значение. Генеральное соглашение содержит на этот счет целый комплекс мероприятий, включающий рассмотрение основных параметров среднесрочных и долгосрочных программ развития; анализ их результатов; участие сторон социального партнерства в разработке концепции районирования территории Российской Федерации. В ряду этих мероприятий согласование позиций в процессе разработки и реализации региональной политики страны; проведение консультаций по вопросам национальной промышленной политики, диверсификации и развития экономики моногородов.
Свою порцию критики получает не только власть, но и другие стороны социального партнерства: бизнес - за преимущественное использование "административных" механизмов, задающих основные параметры социально-трудовой сферы; профсоюзы - за имитацию деятельности по защите интересов работников, которых в свою очередь упрекают в безразличии или нежелании активно отстаивать собственные интересы [8. С. 73].
Словом, есть над чем задуматься и работать. Коль скоро социальное партнерство - мощный ресурс для развития социального государства, им стоит заниматься и впредь.
Экономическое партнерство, обычно именуемое государственно-частным партнерством, в трактовке законодательства субъектов Российской Федерации представляет собой взаимодействие или сотрудничество сторон в рамках соглашения (договора) о партнерстве. В Законе Курганской области от 02.11.2011 N 495 "О государственно-частном партнерстве в Курганской области" данные термины используются вместе, как будто дополняя (или дублируя?) друг друга. Вероятно, этот лингвистический прием, по мнению законодателей, должен усилить значение самого существа партнерства, заключающегося в совместных и взаимовыгодных действиях сторон. Встречается и несколько иное понимание партнерства. К примеру, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 17.02.2010 N 2129 "Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства" квалифицирует его как привлечение российских и иностранных юридических лиц для выполнения работ или оказания услуг публичного характера.
Целевое назначение партнерства связано с социально-экономическим развитием территории (Владимирская область); реализацией социально значимых проектов (Пензенская область); выполнением работ и предоставлением публичных услуг (Ханты-Мансийский автономный округ); обеспечением эффективного использования государственного и муниципального имущества (Архангельская область); привлечением частных инвестиций в экономику (Санкт-Петербург); осуществлением долгосрочных целевых программ в приоритетных отраслях экономики (Амурская область). За законодательными формулировками кроется вполне тривиальный подтекст: средств бюджета (даже если сложить все его уровни) на финансирование необходимой публичной инфраструктуры элементарно не хватает. Оттого-то требуются внешние финансовые вливания, на которые способен заинтересованный в своей выгоде частник. В отличие от других видов сотрудничества государства и общества предмет экономического партнерства овеществлен в конкретных объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые по соглашениям партнерства создаются, реконструируются (модернизируются), эксплуатируются или технически обслуживаются. Данная терминология сопутствует почти всем региональным актам, раскрывая не только содержание государственно-частного партнерства, но и демонстрируя его экономическую направленность. Что касается конституционного права, то с его позиции данный вид партнерства предоставляет дополнительную возможность для осуществления свободы экономической деятельности.
Сторонами (участниками) экономического партнерства признаются публично-правовые образования (субъекты Российской Федерации) в лице исполнительных органов государственной власти либо иных уполномоченных структур. Отнюдь не случайно более половины принятых на эту тему региональных законов носят названия "Об участии (наименование субъекта Российской Федерации) в государственно-частном партнерстве". Другая часть законодательных актов приобрела другое имя, тоже ставшее типовым - "О государственно-частном партнерстве в (название субъекта Российской Федерации)". И тем не менее данная группа законов также определяет в качестве государственного партнера соответствующий субъект Российской Федерации.
Кто представляет регионы в отношениях подобного рода? Закон Брянской области от 05.08.2011 N 77-З "Об участии Брянской области в государственно-частном партнерстве" включает в этот перечень областную администрацию, иной уполномоченный орган исполнительной власти региона либо юридическое лицо, собственником 100% акций (долей уставного капитала, имущества) которого является сама область. Обобщенно данный перечень именуется государственными партнерами. По Закону Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (первый принятый региональный закон данного профиля) представители субъекта Федерации получили название "стороны". В их число вошли уполномоченный правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти и юридические лица, собственником 100% акций (долей уставного капитала и имущества) которых является город. Закон Свердловской области от 23.05.2011 N 28-ОЗ "Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве" публичной стороной называет областное правительство, однако помимо этого в обычной для данного региона претенциозной манере вводит понятие "государственного координатора". К таковым относятся "уполномоченный исполнительный орган государственной власти в сфере участия Свердловской области в государственно-частном партнерстве либо ответственный исполнитель, осуществляющие на основании соглашения о реализации комплексного инвестиционного проекта контроль и мониторинг его реализации". В свою очередь под ответственным исполнителем понимается определенный правительством региона главный распорядитель средств областного бюджета, государственный заказчик по объектам капитального строительства, финансируемым за счет средств областного бюджета, либо открытое акционерное общество, акции которого находятся в областной собственности. На этом фоне подкупающей простотой и ясностью отличается Закон Владимирской области от 09.02.2012 N 1-ОЗ "О государственно-частном партнерстве во Владимирской области" (далее - Закон N 1-ОЗ), называющий государственным участником администрацию области. Закон Челябинской области от 24.09.2009 N 475-ЗО "Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве" раскрывает понятие уполномоченного органа, выступающего от имени области стороной партнерства. Это исполнительный орган власти, отвечающий за реализацию инвестиционного проекта и осуществляющий проведение конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.
Отдельного внимания заслуживает вопрос об участии муниципальных образований в экономическом партнерстве. Законодательные акты части субъектов Российской Федерации с известной долей осторожности наделяют их статусом публичных партнеров, хотя этого, по нашему мнению, вполне достаточно, чтобы переквалифицировать государственно-частное партнерство в публично-правовое.
Закон Амурской области от 06.09.2010 N 379-ОЗ "О государственно-частном партнерстве в Амурской области" определяет его как взаимодействие региона и входящих в его состав муниципальных образований с частными контрагентами для развития инновационного, инвестиционного и инфраструктурного потенциала области. Задачами партнерства провозглашаются необходимость концентрации средств областного и муниципальных бюджетов, привлечения внебюджетных средств для создания, реконструкции и эксплуатации объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Закон формулирует полномочия органов местного самоуправления - они определяют порядок участия муниципальных образований в государственно-частном партнерстве. Словом, Закон Амурской области являет собой пример развернутого правового регулирования участия муниципалитетов в отношениях такого профиля, их максимально полного включения и, если угодно, поощрения органов местного самоуправления к сотрудничеству на ниве экономического партнерства.
Несколько иной образец предлагает Закон Архангельской области от 30.09.2011 N 332-24-ОЗ "Об участии Архангельской области в проектах государственно-частного партнерства", трактующий его как взаимодействие, основанное на более эффективной реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. При этом государственным партнером признается только субъект Российской Федерации в лице его правительства и иных органов исполнительной власти. Муниципалитетам в статусе самостоятельного партнера отказывается, они могут лишь взаимодействовать с бизнесом наряду с государственным партнером. Еще одно наблюдение. При развернутой регламентации полномочий областного парламента, правительства и уполномоченного исполнительного органа закон избегает определения муниципальной компетенции в данной области сотрудничества.
По всей видимости, можно диагностировать три сформировавшихся подхода к проблеме нормативного регулирования государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Первый сопряжен с полным отказом от всяких попыток регламентировать данный вопрос, как, например, в Москве. Столичный мэр Сергей Собянин твердо убежден в том, что нужды в отдельном региональном законе нет, поскольку механизм государственно-частного партнерства исправно работает в рамках существующего законодательства, скажем, о концессионных соглашениях. Второй и третий подходы складываются в рамках действующих законодательных актов с одной лишь разницей: часть субъектов Российской Федерации не признают муниципальные образования сторонами партнерских отношений. Другая их часть, напротив, активно вовлекает органы местного самоуправления в сотрудничество по развитию территории региона и муниципалитетов. Такие разночтения объясняются отсутствием федерального законодательства о государственно-частном партнерстве.
Проект федерального закона об основах государственно-частного партнерства отводит муниципальным образованиям в этой сфере вполне самостоятельную роль, выделяя в отдельный блок их полномочия по проведению конкурсных процедур на право заключения соглашения о партнерстве, осуществлению контроля соблюдения частным партнером условий данного соглашения и т.д. Есть в законопроекте и спорные моменты. К примеру, он относит к публичным партнерам Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления, а не муниципалитеты, которые-то и должны замыкать перечень публично-правовых образований - участников государственно-частного партнерства.
Помимо публичных образований в лице их уполномоченных органов власти стороной сотрудничества выступают частные партнеры, к которым относятся российские и иностранные юридические лица, индивидуальные предприниматели. Это такой "традиционный набор" частных партнеров, определенный региональными законодательными актами. Проект федерального закона об основах государственно-частного партнерства исключает из частного сектора государственные компании и государственные корпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, хозяйственные общества, 100% акций или долей в уставном капитале которых принадлежит публично-правовому образованию (Российской Федерации, региону или муниципальному образованию).
Обратим внимание на то, что вокруг принятия специального Федерального закона о государственно-частном партнерстве сложились противоположные мнения. Одни полагают, что Закон окажется чрезвычайно полезным, так как появится единое, не допускающее иных толкований определение государственно-частного партнерства, а значит, снизятся риски переквалификации соглашения о партнерстве в иной вид договора. Сторонники централизованного регулирования убеждены, что отсутствие на федеральном уровне правовых оснований для инвестирования в долгосрочные проекты в условиях, когда регионы один за другим принимают собственные акты о партнерстве, просто нонсенс.
У противников Федерального закона собственные опасения: новый Закон способен поставить под удар уже запущенные в ход по региональному законодательству проекты государственно-частного партнерства. Даже иное нормативное определение партнерства может свести на нет соответствующую работу, уже проделанную в субъектах Российской Федерации. Словом, определенное недопонимание между идеологами Федерального закона и сторонниками регионального законодательства о партнерстве все же существует.
Объектом соглашений о государственно-частном партнерстве является имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Региональное законодательство устанавливает примерно одинаковый набор такого имущества, включая в него системы коммунальной инфраструктуры, в том числе объекты тепло-, газо-, водо- и энергоснабжения; автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств; объекты образования, здравоохранения, культуры и спорта. Это, пожалуй, самые ходовые имущественные блоки, встречающиеся в законодательных актах почти всех субъектов Федерации. В остальном многое зависит от специфики самого региона.
Так, сельскохозяйственная по своей специализации Курганская область признает объектами партнерских соглашений имущественные комплексы по производству и переработке продукции сельхозназначения. Закон Пензенской области от 30.09.2009 N 1755-ЗПО "Об инвестициях и государственно-частном партнерстве в Пензенской области" акцентирует внимание на транспортных объектах: автомобильных дорогах и инженерных сооружениях транспортной инфраструктуры; объектах железнодорожного и трубопроводного транспорта; транспорте общего пользования; производственной и инженерной инфраструктуре аэропортов и аэродромов. В числе последних - здания и сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи. Удивительно, что столь важные во всех отношениях комплексы не находят целевого бюджетного финансирования. Закон N 1-ОЗ включает в этот перечень объекты лесной инфраструктуры и пожарные объекты. Многие акты, в том числе закон Хабаровского края от 23.11.2011 N 130 "О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае", содержат упоминание об объектах инновационной деятельности, однако не предлагают определенной характеристики такой деятельности. Закон Ставропольского края от 12.10.2009 N 67-кз "О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае" дополняет данный список гидротехническими сооружениями, объектами в сфере массовых коммуникаций и информационных технологий.
Приведенный перечень исчерпывающий. В региональных законах он в той или иной степени варьируется, порой копируется, иногда разнится в деталях. Отметим, что проект федерального закона об основах государственно-частного партнерства отличается в данной части от уже действующих законов субъектов Российской Федерации. К примеру, он исключает коммунальную инфраструктуру, объекты энергоснабжения, обороны и безопасности из числа объектов партнерства, хотя регионы уже наделили их таким статусом. Это как раз иллюстрация тех потенциальных расхождений, о которых с опаской говорят противники принятия Федерального закона о государственно-частном партнерстве.
Не совсем удачная попытка внедрения государственно-частного партнерства в экономическое пространство России (а пока речь действительно идет лишь о попытке) объясняется, на наш взгляд, двумя главными проблемами. Во-первых, нехваткой бюджетных средств публично-правовых образований - проблемой, ставшей уже привычной, но оттого не менее острой. По замыслу сторонников государственно-частного партнерства, бюджетный дефицит может быть в какой-то мере восполнен частным капиталом, инвестированным не только в отдельные региональные или муниципальные проекты, но и в публичный сектор экономики вообще. Во-вторых, проблемой управления экономикой страны - проблемой более глубокой, чем нехватка финансовых ресурсов. Представляется, что за счет государственно-частного партнерства можно усилить государственное влияние на экономические процессы. Советскому варианту управления экономикой с присущим ему централизованным регулированием цен и плановостью заданий пришел на смену рыночный период, отличающийся уходом государства из экономики. Желание возвратить государство или хотя бы приостановить его бегство из экономики и социальной сферы стало ключевым общественным запросом с конца 1990-х годов [6. С. 130], увы, не удовлетворенным до сих пор. Потому-то государственно-частное партнерство выражает еще и стремление значительной части российского общества обеспечить государственное присутствие в экономике.
Политическое партнерство - сотрудничество государства и общества в сфере политических и управленческих отношений, обретающее в России все новые проявления. Политическое партнерство выражается в различных формах привлечения населения, общественных объединений к участию в решении важных вопросов, прежде всего в политико-управленческой сфере. Квинтэссенция его целей заключается в согласовании интересов, устранении возможных конфликтов, выработке общих или по меньшей мере устраивающих большинство граждан решений. В достижении этих целей, как говорится, все средства хороши: информирование, консультации, обсуждение, формы прямой демократии, опосредованное участие представителей общественности, деятельность самих общественных объединений и т.п. Нет сомнений в том, что современное государство не может считаться по-настоящему правовым и демократическим без этого набора организационно-правовых институтов, вовлекающих граждан в общественно-политическую жизнь страны, региона или своего муниципального образования. Таковы закономерности современного политического развития, тем более что участие граждан сопряжено с практическим осуществлением многих конституционных прав личности: на свободу слова, выражение мнения, проведение собраний, объединение и т.д.
Понимая это обстоятельство, российский законодатель последовательно нацелен на создание полноценной и одновременно разветвленной правовой базы демократии участия. Примерно с середины 1990-х годов она стала обретать вполне зримые черты в сфере прямого и опосредованного вовлечения граждан в управление делами государства. Первоначально ее формирование коснулось выборов и референдумов, законодательство о которых менялось уже трижды, главным образом в сторону конкретизации и детальной регламентации его положений, усиления ответственности участников выборного и референдумного процессов. Периодичность и обязательность выборов, часто встречающиеся нарушения правил их проведения обусловили фактически непрерывный характер законодательных изменений в этой области отношений.
Форму законодательного регулирования обрели прежде не имевшие ее два других института непосредственной демократии: митинги, шествия и демонстрации, а также обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" сменил Указ Президента РФ от 25.05.1992 N 524 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" и некоторые другие действовавшие в этой сфере правовые акты <1>.
--------------------------------
<1> Действие данного документа было отменено специальным Указом Президента РФ от 03.11.2004 N 1392 "О признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации по вопросам организации и проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирования".

В свою очередь Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" пришел на смену акту еще советского времени - Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".
С середины 1990-х годов начинает складываться нормативная основа деятельности общественных институтов, выразившаяся в принятии группы Федеральных законов: от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Закон N 82-ФЗ), от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ), от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Закон N 95-ФЗ). Главное, что объединяет указанные институты, заключается в их конечном целевом предназначении: решении широкого спектра социальных проблем и развитии гражданского общества. Одновременно их родство базируется на некоторых общих принципах организации и деятельности, вроде добровольности, самоуправляемости, невмешательства в деятельность органов власти и их должностных лиц, возможности получения государственной поддержки.
Оказываемая в разных формах государственная помощь является существенным показателем качества партнерских отношений власти и общества. Она дифференцируется в зависимости от типов общественных объединений. К примеру, Закон N 95-ФЗ гарантирует обеспечение доступа политических партий к государственным и муниципальным средствам массовой информации; предоставление помещений и средств связи, находящихся в государственной и муниципальной собственности; равное участие партий в избирательных кампаниях и референдумах; финансовую помощь при определенных законом условиях, главным из которых является участие в выборах. Очевидно, что предлагаемая помощь призвана поощрять общественно-политическую активность партий - то, ради чего они, собственно, и созданы.
В соответствии с Законом N 82-ФЗ государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам объединений (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа по осуществлению различных государственных программ. Еще более конкретные виды государственной помощи предусматривает Закон N 7-ФЗ, в особенности когда речь заходит о так называемых социально ориентированных некоммерческих организациях. Она охватывает финансовую, налоговую, имущественную, информационную и некоторые другие виды поддержки. Законодательный механизм оказания финансовой помощи конкретизирован в Постановлении Правительства РФ от 23.08.2011 N 713 "О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям", которое устанавливает правила предоставления федеральных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. Те в свою очередь направляют часть денежных средств в муниципальные образования. Поскольку государство не скрывает своей заинтересованности в деятельности профильных некоммерческих организаций, предоставление им субсидий осуществляется в избирательном порядке. Предпочтение отдается некоммерческим организациям, работающим в рамках профилактики социального сиротства, поддержки материнства и детства; повышения качества жизни людей пожилого возраста; социальной адаптации инвалидов и их семей; развития дополнительного образования, научно-технического и художественного творчества, а также массового спорта. При поддержке общественных объединений и некоммерческих организаций акцент делается на экономическую помощь.
На середину 1990-х годов и в особенности первую половину 2000-х годов пришлось бурное развитие институтов муниципальной демократии. Это связано с принятием двух одноименных Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ и 06.10.2003 N 131-ФЗ. Законодательство разделило участие населения муниципальных образований на формы непосредственного осуществления местного самоуправления и на формы участия в его реализации. К первой группе отнесены местные референдумы, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, изменению границ и преобразованию муниципальных территорий, сходы граждан, правотворческая инициатива. Во вторую группу объединены территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы и обращения граждан. Развернутый перечень институтов прямой демократии естественным образом развивает законодательные представления о местном самоуправлении как о форме народовластия и самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Не все из названных институтов прижились или стали обыденностью, но некоторые получили полноценную прописку в муниципальной практике, к примеру, территориальное общественное самоуправление и публичные слушания. Последние - в силу обязательного характера их проведения по определенным вопросам местного значения. Первые - вследствие инициативности самого населения или активной поддержки местных властей. От ее действий, заметим, во многом зависит успех непосредственной демократии на муниципальном уровне, установление и развитие действительно партнерских отношений с населением и их представителями по месту жительства, работы, в иных сферах многообразных интересов.
Целям сотрудничества граждан с органами власти служит Общественная палата, о чем свидетельствует Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об общественной палате Российской Федерации". Она обеспечивает их взаимодействие в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней. Предназначение Общественной палаты состоит в привлечении граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижении и поддержке государственных инициатив, имеющих общероссийское значение, проведении общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов органов местного самоуправления. Общественная палата призвана вырабатывать рекомендации власти при определении приоритетов в области государственной поддержки тех общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества.
Аналогично назначение общественных палат, созданных в субъектах Российской Федерации и во многих крупных муниципальных образованиях.
К сотрудничеству, окрашенному в общественно-политические тона, в последние годы прибавилось партнерство в области управленческих отношений. Оно связано с передачей государством некоторых своих функций по управлению отдельными видами деятельности. Примером в данном случае может служить Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", разрешивший субъектам предпринимательской (индивидуальные предприниматели и юридические лица) и профессиональной (физические лица) деятельности разрабатывать и устанавливать стандарты и правила такой деятельности, а также контролировать их соблюдение. Таким образом, саморегулируемые организации созданы для того, чтобы регламентировать профессиональную деятельность участников рынка за пределами тех требований, которые уже установлены государством.
По данным Министерства экономического развития РФ, по состоянию на май 2012 года в стране зарегистрировано 926 организаций подобного типа, в основном в сферах деятельности, где саморегулирование строится на добровольном членстве: это рынок ценных бумаг, деятельность негосударственных пенсионных фондов, кредитная кооперация, кадастровая деятельность, реклама, медиация, деятельность жилищных накопительных кооперативов, патентных поверенных и микрофинансовых организаций.
Помимо этого законодательно определены области, в которых саморегулирование основано на обязательном членстве: деятельность арбитражных управляющих, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, теплоснабжение, деятельность в области энергетического обследования [9].
Если саморегулируемые организации осуществляют собственные полномочия в специально отведенной для этого государством сфере (стандарты и правила предпринимательской и профессиональной деятельности), то на автономные и бюджетные учреждения возложены обязанности, изначально принадлежащие органам государственной власти и местного самоуправления. Это новое для России проявление партнерства, закрепленное в Федеральном законе от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Согласно данному акту, автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной и муниципальной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах. Этот опыт впоследствии был перенесен и на бюджетные учреждения, выполняющие ту же миссию и примерно в тех же областях деятельности. Данный статус обрели государственные и муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, физической культуры и спорта (Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений").
Разделение публично-правового партнерства на указанные виды, с одной стороны, объективно, с другой стороны, условно. Объективно потому, что они законодательно урегулированы. Условно потому, что социальное партнерство касается не только социально-трудовых, но и экономических отношений, о чем свидетельствует законодательство. Экономическое партнерство может осуществляться и в социальной сфере. В свою очередь политическое партнерство настолько широко, что охватывает все области общественных отношений.

Список литературы

1. Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. URL: http://www.law.edu.ru/book.asp.
2. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009.
3. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М., 2003.
4. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
5. Федеральный закон от 01.05.1999 N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2218.
6. Петухов В.В. Гражданское общество и гражданское участие // Полис. 2012. N 2.
7. Права человека и правовое социальное государство в России / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011.
8. Соболев Э. Социальное партнерство в России в эпоху глобализации // Социально-трудовые отношения: состояние и перспективы. М., 2009.
9. URL: http://www.sroportal.ru/sro.

References

1. Gubanov I.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v realizacii funkcij Rossijskogo gosudarstva: voprosy teorii i praktiki: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. URL: http://www.law.edu.ru/book.asp.
2. Ignatjuk N.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v Rossijskoj Federacii. M., 2009.
3. Konstitucionnoe pravo Rossii: Ucheb. / Otv. red. A.N. Kokotov i M.I. Kukushkin. M., 2003.
4. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r "Ob utverzhdenii Koncepcii dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. N 47. St. 5489.
5. Feder. zakon ot 01.05.1999 N 92-FZ "O Rossijskoj trehstoronnej komissii po regulirovaniju social'no-trudovyh otnoshenij" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1999. N 18. St. 2218.
6. Petuhov V.V. Grazhdanskoe obshhestvo i grazhdanskoe uchastie // Polis. 2012. N 2.
7. Prava cheloveka i pravovoe social'noe gosudarstvo v Rossii / Otv. red. E.A. Lukasheva. M., 2011.
8. Sobolev Je. Social'noe partnerstvo v Rossii v jepohu globalizacii // Social'no-trudovye otnoshenija: sostojanie i perspektivy. M., 2009.
9. URL: http://www.sroportal.ru/sro.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ