Формы государственного предпринимательства. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Э. ЦЫГАНКОВ

Эдуард Цыганков, кандидат юридических наук, член Российской ассоциации налогового права, г. Москва.

Более четверти века прошло с момента радикального изменения социально-политического климата в России. Однако ветер перемен не утихает. Более того, в последнее время количество правовых новаций заметно возросло. Давайте попробуем осмыслить такие правовые явления, как "государственная услуга", "юридическое лицо публичного права", "автономное учреждение" и "бюджетное учреждение нового типа", "акционирование государственных предприятий", "государственные корпорации" и т.д.

Принцип деления права на публичное и частное

Еще в XIX веке выдающийся юрист И. Покровский высказал мнение о том, что основное отличие между публичным и частным правом заключается в различии методов правового регулирования. Публичное право использует метод юридической централизации, частное - юридической децентрализации. Они оба могут использоваться любой отраслью права. Законодателю остается только правильно определить целесообразность применения того или иного метода для конкретных общественных отношений на данный исторический период.
Каждый из методов имеет свою ценность. Метод властного регулирования отношений из единого центра сильнее сплачивает общество, вносит определенность и планомерность. Вместе с тем, усиливая роль государства в конкретной сфере, он понижает частную заинтересованность и инициативу.
Метод децентрализации, внося в соответствующую область общественной жизни элемент случайности и неопределенности, вызывает частную предприимчивость и энергию.
Вопрос о том, какой метод к каким отношениям целесообразнее применять, практически не исследовался. Все как-то складывалось само собой, не вызывая сомнений и вопросов.

Применимо ли к государству понятие "услуга"?

Словосочетание "государственное предпринимательство" звучит для нас привычно. Но оно противоречиво. Понятие "услуга" всегда находилось в сфере частного права как инициативная и самостоятельная деятельность, осуществляемая за вознаграждение. Отношения по оказанию возмездных услуг всегда регулировались гражданским законодательством (глава 39 ГК РФ). Видимо, понятие "услуга" и тем более "безвозмездная услуга" не получили должного правового обоснования и развития. Для примера достаточно вспомнить небезызвестное решение ВС РФ от 24.02.1999 N ГКПИ 98-808,809, в котором ВС РФ не нашел каких-либо препятствий для применения к отношениям по аренде имущества положений главы 39 ГК РФ "Возмездное оказание услуг".
Тезис о том, что государственный аппарат оказывает услуги своему населению, как-то не согласуется с привычным пониманием понятий "услуга" и "государство". Государственный аппарат функционирует так же, как механизм или система механизмов: по строго определенным правилам за счет государственного бюджета, который в основе своей пополняется за счет налоговых поступлений. И для того чтобы государственный аппарат функционировал как швейцарские часы, совершенно не обязательно превращать его в коммерческую артель по оказанию услуг. Более того, в большинстве сфер государственной деятельности частная инициатива и неопределенность отношений просто недопустимы.
На уровне бытового сознания в эпоху перестройки для многих граждан было очевидным, что работа частных структур лучше и качественнее государственных. Поэтому представлялось, что все проблемы можно решить простым способом - приватизацией, акционированием, коммерциализацией и т.д. Следуя этой логике, достаточно перевести государственные учреждения в категорию "услугодатели", и качество "государственных услуг" этих же учреждений значительно возрастет.
Между тем понятия "оказание услуги" и "выполнение функции" принципиально отличаются методами правового регулирования. Простая подмена этих понятий не приведет к сущностным изменениям уже сложившихся общественных отношений.
Чиновник функционирует исключительно в рамках своей компетенции и получает ограниченное нормативными правовыми актами жалованье из государственного бюджета. Если деятельность чиновника назвать услугой, то по сути ничего не изменится, поскольку чиновник будет продолжать действовать несамостоятельно, без какого-либо имущественного риска, не за свой счет и вне конкуренции. О каких услугах в данном случае может идти речь?
Победное шествие понятия "государственная услуга" можно сравнить с эпидемией вируса, который продолжает активно разрушать действующую систему законодательства и права, порождая невиданных правовых мутантов.

Эксперименты по сближению публичного и частного

В 2006 году на основе понятия "государственная услуга" появилась очередная правовая форма "государственной предпринимательской деятельности" - автономное учреждение. Специфика данной формы заключается в совмещении противоположного - некоммерческой формы и коммерческого содержания.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Важно отметить, что понятия "работа" и "услуга" употребляются в ГК РФ исключительно для определения предпринимательской деятельности.
Переход отношений между государственным аппаратом и населением этого государства на коммерческие рельсы требует глубокого осмысления в различных аспектах - историческом, философском, правовом, политическом и т.д. Можно смело заявить, что мы находимся на пороге создания государства нового типа - своеобразной корпорации, которая способна эффективно, а главное, выгодно работать со своим населением.
В продолжение "автономной" темы с июля 2012 года в полную силу вступили положения законодательства о бюджетных учреждениях нового типа, способных осуществлять предпринимательскую деятельность и свободно распоряжаться плодами этой деятельности. При этом имущества у таких учреждений для надлежащей ответственности по своим обязательствам будет явно недостаточно, а государство за бюджетные учреждения нового типа отвечать отказалось.
Однако основной негатив от появления "автономных бюджетных" монстров для системы законодательства и права заключается в разрушении ее системности. При таком развитии "вирусной инфекции" система законодательства и права перестанет быть системой и будет представлять собой хаотичный набор правил, созданных под влиянием революционной целесообразности.

Акционирование как поголовная плановая вакцинация

Процесс акционирования можно объяснить, когда речь идет о приватизации государственных предприятий в тех секторах экономики, где государственное присутствие нецелесообразно. Но неясен смысл создания акционерных обществ - монополистов со стопроцентным государственным участием, а также плановое акционирование в оборонной промышленности.
Исходя из смысла создания юридического лица возникает риторический вопрос: зачем государство усложняет себе жизнь, создавая ОАО с единственным участником?
Государственное унитарное предприятие (ГУП) - давно известная и понятная форма участия государства в имущественных отношениях. В отличие от ОАО унитарным предприятием легче и проще руководить и контролировать его. Это качество ГУП особенно важно, когда речь идет о так называемой производственной кооперации, когда в производстве готовой продукции (например, в строительстве подводной лодки) задействованы десятки поставщиков и подрядчиков. Заставить десятки частных компаний (ОАО) работать слаженно по единому образцу и плану представляется гораздо более сложной задачей.
Несмотря на широкое участие государства в уже частных капиталах, на сегодняшний день практически отсутствует институт специально обученных и персонально ответственных управленцев государственным имуществом, в том числе финансовыми средствами и ценными бумагами. И снова проявляет себя закон маятника. Вначале кухарка была допущена к управлению государством, а теперь чиновник факультативным порядком участвует в управлении производственными комплексами. Как показывает практика, управление частными компаниями при помощи различного рода нормативов и директив также неэффективно. Установленные требования выполняются формально и не приводят к ожидаемым результатам.

Государственные корпорации

Рассматривая вопрос о формах государственного предпринимательства, нельзя пройти мимо государственных корпораций. По поводу обоснованности существования данной формы юридического лица было высказано много сомнений, поэтому достаточно будет остановиться только на возможных причинах подобного явления.
Предпринимательская деятельность в нашей стране долгое время, мягко говоря, не поощрялась (вплоть до уголовной ответственности). После социально-политических перемен новые предприниматели старались не афишировать свое личное участие в компаниях и предприятиях. До появления ныне действующего ГК РФ и жестких требований к публичному объявлению организационно-правовой формы юридического лица предприниматели использовали замысловатые, скрывающие реальные отношения участников юридического лица названия (центр, фирма, концерн, агентство и т.д.). В дальнейшем среди официально разрешенных форм юридического лица использовались самые "безответственные", предусматривающие исключительно объединение имущества участников (общества с ограниченной ответственностью, закрытые и открытые акционерные общества).
Отдельные предприниматели пошли еще дальше. Они скрывали свою предпринимательскую деятельность под формой некоммерческой организации (например, автономной некоммерческой организации). Причем такая маскировка имела дополнительные преимущества в сфере налогообложения.
Поскольку круговорот вещей в природе не обходит стороной государственный аппарат, логично предположить переход предпринимателя в чиновники и обратно, а также то, что психология "застенчивого предпринимателя" будет проявлена при осуществлении государством своей экономической деятельности. Ярким примером взаимного обмена опытом может служить всеобщая игра в пирамиду (в бизнесе - "МММ", в государстве - "ГКО").
Для активного оказания населению государственных услуг в законодательстве были установлены новые формы государственного предпринимательства - этакие правовые некоммерческие суррогаты, первенцем среди которых стала государственная корпорация. Кстати, нетрудно заметить сходство словосочетаний: "государственная корпорация" и "государственная услуга", "автономная некоммерческая организация" и "автономное учреждение".
Пока ученые-юристы размышляют над новыми для российского права формами юридических лиц, "государственные предприниматели" активно внедряют эти формы в законодательство. Можно только позавидовать тому, как быстро доктринальные новации получают свое практическое применение. Вместе с тем для этого есть вполне логичное объяснение. Во-первых, чем сложнее для понимания новое понятие или организационно-правовая форма, тем больше возможностей для того, чтобы скрыть истинные намерения, обойти существующие ограничения и уклониться от государственного контроля. Во-вторых, при общем равнении на цивилизованный Запад никто не возразит против внедрения передовых достижений юридической науки, никто не признается, что король голый. В-третьих, применение новых и не всем понятных правовых конструкций помогает создать общее впечатление решенности существующей проблемы. Например, подберем для Пенсионного фонда какую-нибудь новую мудреную правовую форму, и не надо больше печалиться о допустимости и совместимости переданных ему полномочий.
В 1999 году Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" ввел новую организационную форму - государственную корпорацию, которой признается "не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций".
"Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации". При этом государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.
Ну что тут скажешь? Представленные правовые нормы демонстрируют идеальный способ для превращения "государственного" в "корпоративное".

Юридические лица публичного права

Рассматривая причины появления правовых новаций в социально-психологическом аспекте, следует отметить то обстоятельство, что на определенном историческом этапе степень человеческого желания реформ и перемен значительно превышает обычные показатели. Ну как тут не вспомнить пассионарную теорию этногенеза Л. Гумилева? На территории Российского государства революционные настроения возникают слишком часто. Это как эпидемия. У людей возникает непреодолимое желание разрушить все до основания, а затем заново придумать велосипед или еще лучше скрестить ужа и ежа, кнут и пряник, публичное и частное. При этом процесс поиска новых идей иногда напоминает рыбную ловлю начинающего рыбака: рыбу пытаются ловить не там, где она может клюнуть (возле берега, под кустом), а где-нибудь подальше (на середине реки или у противоположного берега).
После прошедшего вихря революционных перемен педагогика получила свой ЕГЭ, а юриспруденция - "юридическое лицо публичного права" как подарок от научной интеллигенции. Все произошло по старой схеме с применением давно проверенных на российской почве аргументов. Первый - на Западе это уже давно есть, и только мы все еще, как всегда, отстаем. Второй - авторитетные ученые мужи об этом уже давно говорили и продолжают говорить. Третий вытекает из предыдущих: доколе нам отставать от Запада, передовые и продвинутые уже давно об этом говорят, долой закостенелое и консервативное, вперед, мы новый мир построим. Иными словами, типично революционно-научный подход, так же далекий от золотой середины, как и его противоположность.
Как уже отмечалось, в период перемен желающих причислить себя к передовым и продвинутым предостаточно. Разумеется, для того, чтобы зародить сомнение в истинности такого правового явления, как "юридическое лицо публичного права", необходимо написать не одну книгу, количество страниц и тираж которых будет превышать научное обоснование частно-публичного правового гибрида. Поэтому, пользуясь тем, что стиль нашего изложения исключительно популярный, без ссылок на Запад и авторитеты, добавим всего пару абзацев сомнений, основанных на логике, здравом смысле и общих знаниях юриспруденции.
Сами отцы-основатели правовой новации соглашаются с тем, что понятие "юридическое лицо публичного права" необходимо только для того, чтобы как-то легализовать существующих правовых уродцев, статус которых не вписывается в существующую систему субъектов права. В частности, речь идет о государственных корпорациях, внебюджетных фондах и агентствах. Интересно, что присутствие таких организаций на правовом поле воспринимается как объективная реальность, данная нам в ощущение, а не как правотворческая ошибка или недоработка. Природа тоже иногда ошибается. Например, если недалеко от Чернобыля кто-то встретит зайца о двух головах, то у него не появится мысли о появлении нового вида зайцев. В конце концов во всяком правиле есть исключение, и не надо из исключения делать правило.
Большинство ученых-юристов, высказывающих свою позицию на "публичный вид" юридического лица, сходились во мнении на том, что основополагающим критерием для отнесения юридического лица к публичным является наделение этого лица публичными функциями. При этом существуют различные точки зрения о содержании понятия "публичные функции". В частности, речь идет о допустимости включения в это понятие полномочий властного характера.
В качестве примера субъектов, на которых государством возложены публичные функции, помимо вышеуказанных организаций обозначаются адвокаты и нотариусы. Такие примеры могут окончательно запутать вопрос о рождении нового вида юридических лиц, поскольку публичные функции адвокатов и нотариусов не имеют автоматического распространения на юридических лиц, созданных при их участии.

Основные болевые точки

Вопрос о передаче публичных функций субъектам частного права на сегодняшний день находится в критичном состоянии и требует отдельного обсуждения. Отметим основные "болевые точки" вопроса. Во-первых, весьма дискуссионным можно назвать вывод о праве органов государственной власти на делегирование своих полномочий или функций субъектам частного права. Во-вторых, существующая практика наделения юридических лиц публичными функциями находится в состоянии первозданного хаоса (нет ни принципов, ни правил, ни порядка). В-третьих, остается нерешенной проблема возмещения частному лицу затрат, связанных с исполнением публичных функций.
Достаточно поверхностного взгляда на вопрос о наделении юридического лица публичными функциями, чтобы усомниться в истинности данного критерия для появления нового вида юридического лица. Исходя из текущих правовых реалий практически каждое юридическое лицо можно отнести к юридическим лицам публичного права, так как оно выполняет важную публичную функцию налогового агента. Практически каждое юридическое лицо исчисляет, удерживает и перечисляет в бюджет налог с доходов физического лица, выплаченных ему в виде заработной платы. Практически каждый банк выполняет публичные функции, возложенные на него налоговым и валютным законодательством. Говоря о банках, нельзя не упомянуть о публичной функции, осуществляемой ОАО "Сбербанк России" за счет денежных средств граждан России. Речь идет об уплате гражданами административных штрафов за нарушение Правил дорожного движения. Действительно, перечисление в бюджет сумм административных штрафов - исключительно публичная, государственная функция. Если у государства нет своей платежной системы, оно вправе возложить эту функцию на частный банк. Открытым остается только один вопрос: почему гражданину, уплатившему налоги, приходится отдельно платить комиссию банку за исполнение им государственной публичной функции?
Отрадно, что большинство приверженцев правовых новаций не настаивают на присвоении органам государственной власти почетного звания "юридическое лицо публичного права". Очевидно, что эти органы могут обойтись без имущественной обособленности. В настоящее время подавляющее большинство органов власти являются юридическими лицами в форме учреждений и могут вступать в гражданско-правовые отношения от своего имени для удовлетворения своих материальных потребностей (в столах, стульях, скрепках, бумаге и т.д.). Вместе с тем за них это может делать специально созданное государственное предприятие.
Следует отметить, что при таком подходе государственные расходы производились бы гораздо эффективнее. Во-первых, в гражданско-правовых отношениях будет участвовать предприятие, а не учреждение, которое в отличие от последнего специально создается для проведения работ и оказания услуг. Для такой деятельности предприятие наделяется имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В отличие от учреждения у предприятия больше прав по распоряжению своим имуществом, больше возможностей для надлежащей ответственности по своим долгам и, наконец, больше специально обученного персонала. Во-вторых, одно предприятие может профессионально обеспечить работу десятка (или десятков) органов государственной власти. Это не только повысит качество материального обеспечения, но и значительно облегчит контроль за расходом бюджетных средств.
Предприятие в отличие от учреждения создается непосредственно для участия в гражданско-правовом обороте, то есть для выполнения работ и оказания услуг, а не для осуществления государственных или общественно значимых функций.
Почему вместо государственных предприятий продажей имущества, выполнением работ и оказанием услуг занимаются государственные учреждения, которые могут одновременно являться органами государственной власти, совершенно непонятно. Почему ремонтом Большого театра должно заниматься Министерство культуры, военное имущество продавать Управление Министерства обороны, а налог на добавленную стоимость платить покупатель такого имущества. А главное, непонятно, почему такую ситуацию необходимо возводить в правило, преобразовывать бюджетные учреждения и менять Налоговый кодекс.
Не надо стесняться называть вещи своими именами и использовать их по назначению: предприятие должно оказывать услуги, учреждение - выполнять функции, орган государственной власти - реализовывать переданные ему народом властные полномочия.

Резюме

В качестве заключения сам собой напрашивается итоговый вывод: не надо торопиться с внедрением в жизнь правовых новаций. Семь раз отмерь, один раз отрежь. Примеры цивилизованного Запада, конечно, надо учитывать, однако в первую очередь в процессе правотворчества надо задействовать логику и здравый смысл. Тем более что иногда совершенно понятные и полезные на первый взгляд вещи могут использоваться не по назначению. Например, микроскопом можно колоть орехи.
Закрепление в законодательстве новых, спорных по своей форме и содержанию понятий и правовых институтов может весьма плачевно отразиться на качестве правового регулирования общественных отношений, да и на самих отношениях в том числе. Прежде чем использовать новые правовые формы и виды, хорошо бы понять, систематизировать и научиться правильно применять уже существующие. Если для ученого-юриста свойственно состояние творческого поиска, то для чиновника и гражданина необходимо ясное и четкое понимание правовых понятий, институтов и правовой системы в целом. От такого правопонимания будет зависеть эффективность государственных решений и благополучие общества.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ