Нарушение прав потребителей образовательных услуг как основание для проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАРУШЕНИЕ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ВНЕПЛАНОВОЙ ПРОВЕРКИ В РАМКАХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ

Е.В. ИВОН

Существенным вкладом в правовое совершенствование действующего законодательства, направленного на реализацию положений Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <1>, упорядочение контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, методов и правил государственного контроля (надзора), стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2> (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).
--------------------------------
<1> Российская газета. 2008. N 105.
<2> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249; 2011. N 7. Ст. 905.

Данным Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю (надзору), осуществляемых органами государственного контроля (надзора), их обязанности, а также права юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора). Так, согласно подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ в качестве одного из оснований для проведения внеплановой проверки является нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Остановимся более подробно на проблеме проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования в случае обращения потребителей образовательных услуг.
Федеральный закон N 294-ФЗ не ограничивает круг органов государственного контроля (надзора), которые вправе проводить внеплановую проверку по данному основанию, поэтому это основание является общим для всех органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вне зависимости от предмета проверки.
Вместе с тем, как косвенно следует из письма Минэкономразвития России от 29 марта 2010 г. N Д05-873 <3>, в силу частей 1 и 2 ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей", Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" иные органы государственной власти, за исключением Роспотребнадзора, не вправе проводить внеплановые проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, т.е. по обращениям граждан, заявивших о нарушении прав потребителей.
--------------------------------
<3> Письмо Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2010 г. N Д05-873 // http://www.referent.ru/1/155985.

Противоположную позицию занимает Рособрназдор России в письме от 31 октября 2011 г. N 05-3992 "Информация по основаниям для проведения внеплановой проверки юридического лица" <4> о том, что "в случае получения обращения потребителей государственных (муниципальных) услуг о нарушении их прав, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в области образования, вправе провести внеплановую проверку по основанию, предусмотренному подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ".
--------------------------------
<4> http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_11/n10-4.html

Министерство экономического развития РФ не наделено полномочиями по официальному разъяснению и толкованию законодательства Российской Федерации, поэтому вышеуказанное письмо носит информационный характер.
В связи с тем, что Роспотребнадзор в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами реализует специфические функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, неофициальная позиция Департамента развития малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития России не может быть признана достаточно обоснованной и не подлежит использованию в правоприменительной практике.
По мнению О.В. Плешаковой и А.Н. Королева, "основание для проведения внеплановой проверки - нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан), вызывает у ряда экспертов особую настороженность" <5>.
--------------------------------
<5> Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). Деловой двор, 2009. С. 217.

Так, обращения граждан подлежат рассмотрению в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <6>, но, как правило, факты о нарушении прав потребителей не содержатся в обращениях граждан, более того - в отдельных случаях органы государственного контроля (надзора) получают обращения, имеющие признаки анонимности.
--------------------------------
<6> Российская газета. 2006. N 95.

Ввиду того что согласно части 3 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушения прав потребителей, не могут служить основанием для проведения проверки, данное обстоятельство усложняет процедуру принятия решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.
В Федеральном законе N 294-ФЗ не дается понятие термина "потребитель" для целей применения данного Закона. В связи с этим по общему правилу термин "потребитель" используется в значениях, установленных иными законодательными и подзаконными актами.
Так, согласно преамбуле Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <7> (далее - Закон о защите прав потребителей) потребителем является гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.

Пункт 2 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 N 505 <8>, раскрывает понятие "потребитель" как организацию или гражданина, имеющих намерение заказать, либо заказывающих образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающих образовательные услуги лично. В терминологии Бюджетного кодекса РФ лица, получающие образование в качестве государственной (муниципальной) услуги за счет средств соответствующих бюджетов, также подпадают под термин "потребители".
--------------------------------
<8> Российская газета. 2001. N 130.

Вместе с тем судебная практика по применению Закона о защите прав потребителей сложилась таким образом, что его нормы применяются только в том случае, когда потребитель самостоятельно оплачивает образовательные услуги по возмездному договору и не применяется при разрешении споров, возникающих в ходе получения бесплатного образования <9>.
--------------------------------
<9> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 11. С. 28.

На наш взгляд, отказ судебных органов в применении к отношениям, связанным с оказанием образовательных услуг, в качестве источника финансирования которых выступают бюджетные средства, Закон о защите прав потребителей является нелогичным, поскольку противоречит сущности образовательных услуг, которая не ограничивается критерием их "платности".
В области образования потребителями выступают граждане, получающие образовательную услугу, но ни Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <10> (далее - Закон об образовании), ни какой-либо иной федеральный законодательный или подзаконный нормативный правовой акт не содержат понятия "образовательная услуга".
--------------------------------
<10> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 23. Ст. 2759; СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 793.

В Постановлении Росстата от 1 февраля 2006 г. N 5 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 8-ВЭС (услуги) "Сведения об экспорте (импорте) услуг во внешнеэкономической деятельности" <11> указано, что "услугами в сфере образования являются услуги учебных заведений, а также услуги, оказываемые российскими преподавателями за рубежом или иностранными преподавателями в России", а "потребителем" являются "организация или гражданин, имеющие намерение заказать, либо заказывающие образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающие образовательные услуги лично".
--------------------------------
<11> http://www.referent.ru/1/90266

Вместе с тем указанные формулировки не являются ни легальными, ни научными дефинициями и не могут служить отправной точкой для установления факта нарушения прав потребителей образовательной услуги при принятии решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ. Среди исследователей, изучающих проблему формулирования понятия образовательной услуги, отсутствует единое мнение по поводу того, что же считать образовательной услугой.
А.О. Ченцов отмечает, что образовательная услуга является результатом научно-педагогического труда, которая создается с целью удовлетворения потребностей потребителя <12>. Н.Н. Терещенко, определяя содержание образовательной услуги, отмечает, что это целый комплекс действий: воспитательного и обучающего характера, направленный на удовлетворение потребностей индивида, в результате осуществления которого происходит совершенствование имеющихся и приобретенных навыков <13>. А.М. Стрижов под образовательной услугой понимает "целенаправленную деятельность, характеризуемую взаимодействием участников образовательного процесса и направленную на удовлетворение образовательных потребностей личности" <14>. Р. Джапарова под образовательной услугой подразумевает "деятельностную передачу системных знаний и привитие проверенных опытом практических навыков к определенному виду занятия путем непосредственной коммуникации с обучаемым" <15>. Т.А. Сон утверждает: "...образовательная услуга есть результат учебной, управленческой и финансово-хозяйственной деятельности учебного заведения, направленной на удовлетворение производственного спроса на подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочей силы спроса индивидов на получение профессии или квалификации, переквалификации" <16>.
--------------------------------
<12> Ченцов А.О. О бизнесе образовательных услуг // Высшее образование в России. 1999. N 2. Ст. 120 - 123.
<13> Терещенко Н.Н. Исследование рынка образовательных услуг высшей школы: Монография. Красноярский государственный университет, 2005. С. 267.
<14> Стрижов А.М. Понятие качества образовательной услуги в условиях рыночных отношений // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3. С. 47 - 50.
<15> Джапарова Р. Маркетинг услуг профессионального образования // Маркетинг. 2005. N 4. С. 55 - 65.
<16> Сон Т.А. Формирование рынка образовательных услуг // www.marketing.spb.ru.

Таким образом, общей характерной чертой образовательной услуги является то, что она является результатом взаимодействия между производителем и потребителем.
Представляется справедливым выделить следующие специфические признаки образовательной услуги, которые позволят идентифицировать факт нарушения прав ее потребителей:
1) особый состав субъектов, организующих предоставление образовательной услуги: образовательные учреждения, имеющие лицензии на осуществление образовательной деятельности;
2) документально подтвержденная оценка полученных услуг в форме промежуточной, итоговой государственной аттестации;
3) оплата образовательной услуги (в случае если образовательная услуга предоставляется за плату).
Кроме того, на отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в области образования распространяется и Федеральный закон от 27 июля 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <17>, который в статье 2 предусматривает, что под государственной (муниципальной) услугой понимается деятельность по запросам заявителей по реализации функций при осуществлении полномочий органов государственной власти и муниципального самоуправления, а также Бюджетный кодекс РФ, статья 6 которого определяет государственные (муниципальные) услуги как оказываемые органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
--------------------------------
<17> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации нет четкого определения государственной (муниципальной) услуги, осуществляемой образовательными учреждениями по реализации полномочий, связанных с организацией и предоставлением образования, которое имело бы достаточное описание для выделения признаков образовательной услуги.
Сложность законодателя в формировании легального понятия "образовательная услуга" обусловлена также и тем фактором, что ввиду гарантированности бесплатного образования согласно статье 43 Конституции РФ отношения, возникающие в процессе предоставления бесплатных образовательных услуг, можно рассматривать не как гражданско-правовые, а как конституционно-правовые, т.е. публично-правовые отношения, следовательно, проблематично установить единые критерии образовательной услуги до разграничения и классификации правоотношений в данной сфере.
В заключение необходимо отметить, что бессистемное принятие нормативных правовых актов приводит к возникновению таких пробелов в действующем законодательстве, как отсутствие четких механизмов осуществления контроля и надзора в наиболее приоритетных отраслях жизни общества (к таковым относится и сфера образования), формирование которых в настоящее время отстает от объективных потребностей.
С целью устранения указанных недостатков законодательства представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в федеральное законодательство путем либо формулирования четкого определения образовательной услуги, либо пересмотра основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного подпунктом "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ (нарушение прав потребителей), уточнив, что проверка проводится по обращениям граждан и по согласованию с органами прокуратуры.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ