О развитии норм гражданско-правовой ответственности в законодательстве единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О РАЗВИТИИ НОРМ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Б. ГОЛЬЦОВ

Рассматривая специфику деятельности подразделений единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС), необходимо отметить, что для таких подразделений в ряде случаев, связанных с устранением и предотвращением чрезвычайных ситуаций, обусловлена необходимость причинения вреда имуществу гражданам и организациям. Например, при спасании пострадавших, при проникновении к местам опасных факторов, пожаров, других опасных проявлений, аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, при создании условий, препятствующих развитию чрезвычайных ситуаций и т.п. В ряде таких случаев причинения вреда гражданам и организациям подразделениями РСЧС их действия считаются оправданными, а вред является правомерным. Тем не менее такие действия подразделений РСЧС при причинении вреда в специальном законодательстве РСЧС все же не совсем детально урегулированы и требуют своей правовой регламентации.
С одной стороны, если соответствующие действия считать полностью противоправными, то тогда становится невозможной сама деятельность таких подразделений, так как осуществление их функций становится невыполнимым. Отсюда такие действия подразделений РСЧС часто квалифицируются как правомерные, а сами подразделения РСЧС по общему правилу никакой гражданско-правовой ответственности не несут.
Но с другой стороны, одной из целей основополагающего нормативно-правового акта деятельности подразделений РСЧС, определенных ст. 3 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (в ред. от 30 октября 2007 г. N 241-ФЗ), является снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций, что ориентирует подразделения РСЧС на необходимость бережного отношения к имуществу граждан и организаций при осуществлении своей деятельности и тем самым непричинения имуществу соответствующих субъектов противоправного вреда. Отсюда неизбежно возникают вопросы о том, могут и должны ли подразделения РСЧС нести ответственность в соответствии с нормами гражданско-правового законодательства и в каких случаях на возникающие отношения, связанные с причинением вреда, будут распространяться нормы частного, а не публичного права. Ответы на эти вопросы невозможно дать без выяснения содержания возникающих правоотношений на основе деликта и соответствующей детальной их правовой регламентации.
Проблематика и острота деликтных вопросов может быть охарактеризована и тем, что в основополагающих нормативных актах РСЧС положения об ответственности во многих случаях содержатся в самом общем виде и в конкретных случаях не позволяют точно установить тот или иной ее вид и правовую природу <1>. Так, в ст. 28 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусматривается лишь ответственность виновных лиц за невыполнение или недобросовестное выполнение законодательства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, устанавливаемая должностным лицам, гражданам и организациям, за создание условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятию мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действий.
--------------------------------
<1> Более точным в этом плане является Закон РФ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г. N 84-ФЗ), устанавливающий дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность спасателей, виновных в неисполнении обязанностей, возложенных на них трудовым договором (контрактом), умышленном причинении при проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций вреда здоровью спасаемых граждан, нанесении ущерба природной среде, материальным и культурным ценностям, в соответствии с законодательством РФ. Однако данная ответственность предусмотрена лишь для спасателей и не распространяет свое действие на другие подразделения или иных работников и служащих сферы РСЧС.

В специальном законодательстве РСЧС, направленном на регулирование отношений с гражданами и организациями и определяющем общие правовые нормы для подразделений РСЧС, ответственность, в большинстве своем, носит либо обобщающий характер, указывая на ответственность лиц в соответствии с законодательством РФ <2>, либо отражает в основном меры административной и уголовной ответственности, распространяющей свое воздействие на граждан и организаций различных сфер деятельности <3>.
--------------------------------
<2> См., напр.: ответственность за нарушение законодательства РФ, ст. 27 Закона РФ от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 26 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; ответственность за нарушение законодательства РФ в области гражданской обороны, ст. 19 Закона РФ от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (в ред. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799; ответственность за нарушение законодательства РФ в области промышленной безопасности, ст. 17 Закона РФ от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ. 1997. N. 30. Ст. 3588.
<3> См., напр.: ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в РФ, ст. ст. 38, 39 от 21 декабря 1994 г. Закона РФ "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.) // СЗ РФ 1994. N 35. Ст. 3649; ответственность за невыполнение или за нарушение требований к обеспечению радиационной безопасности в РФ, ст. 28 Закона РФ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения" (в ред. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.

Все это, в свою очередь, ведет к тому, что отраслевые нормативные положения об ответственности в законодательстве РСЧС развиваются неадекватно складывающимся отношениям в сфере деятельности РСЧС, и в определенных ситуациях (особенно при причинении вреда (убытков) различным субъектам права) имеющиеся разработанные наукой отраслевые положения об ответственности не используются надлежащим образом субъектами права. Соответствующие обстоятельства в результате ведут к нарушению законных прав граждан и организаций в сфере деятельности РСЧС.
В этой связи разрешение вопросов, связанных с существованием ответственности в целом и правовой природы гражданско-правовой ответственности в частности, в деятельности подразделений РСЧС приобретает особый смысл и значимость. Эти вопросы нуждаются как в рассмотрении, так и правовой регламентации.
Надо отметить, что вопросам ответственности, в том числе и гражданско-правовой как одному из видов юридической ответственности, в науке гражданского права уделено значительное внимание исследователей <4>, так как от разрешения и сущности проблем ответственности в некоторой мере зависит определенность и устойчивость общественных отношений, укрепление правопорядка и законности <5>. Данное утверждение целиком распространяется и на отношения подразделений РСЧС с различными гражданами и организациями.
--------------------------------
<4> Изучению проблем ответственности, начиная с ее понятия, посвящены работы многих видных исследователей не только в области гражданского, но и других отраслей права. Так, анализу юридических проблем ответственности уделяли свое значительное внимание А.М. Белякова, С.Н. Братусь, В.И. Гойман, О.С. Иоффе, О.Э. Лейст, В.А. Тархов и многие другие известные советские юристы.
<5> См.: Смирнов В.Т., Собчак А.А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Л., 1983. С. 42.

Ответственность в деятельности подразделений РСЧС довольно часто отождествляют с государственным принуждением <6>. Обусловлено это может быть следующими факторами.
--------------------------------
<6> См., напр.: Елютина Е.В. Чрезвычайные ситуации как отягчающее ответственность обстоятельство и как квалифицирующий признак правонарушения: Учебно-методические материалы. М., 2003. С. 20 - 24.

Во-первых, подразделения РСЧС во многих случаях связаны с осуществлением властных полномочий в осуществлении своей деятельности по предупреждению и устранению чрезвычайных ситуаций по отношению к гражданам и организациям, что и санкционировано государством <7>.
--------------------------------
<7> См., напр.: п. 4 раздела 2 Положения о МЧС РФ (утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868), где в перечень основных задач МЧС РФ входит осуществление специальных разрешительных, надзорных и контрольных, иных функций в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, в специальном законодательстве РСЧС, которое направлено на регулирование отношений подразделений РСЧС с гражданами и организациями в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в некоторых случаях помимо предоставленных подразделениям РСЧС властных полномочий предусмотрены нормы, освобождающие их от ответственности за возмещение причиненного ущерба <8>.
--------------------------------
<8> Так, например, личный состав пожарной охраны, иные участники тушения пожара, ликвидации аварии, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации, действовавшие в условиях крайней необходимости и (или) обоснованного риска, от возмещения причиненного ущерба освобождаются (см.: абзац 22 ст. 22 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.)).

В-третьих, в специальном законодательстве РСЧС сильно выражены нормы юридической (административной) ответственности, распространяющей свое воздействие на граждан и организаций различных сфер их деятельности, подтверждающие государственно-принудительные функции и властные полномочия подразделений РСЧС, и практически не развиты нормы частноправового регулирования ответственности, обеспеченные восстановительно-компенсационным характером их функций <9>.
--------------------------------
<9> См., напр.: ст. 27 Закона РФ от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 26 декабря 2005 г.); ст. ст. 38, 39 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).

В-четвертых, несмотря на различные существующие виды ответственности, в деятельности подразделений РСЧС ответственность в основном ассоциируется лишь с санкцией как мерой государственного принуждения, предусмотренной в специальном законодательстве РСЧС, и тем самым отождествляется с ней. Так, например, В.А. Акимовой, В.Я. Богачевой, В.К. Владимирским, В.Д. Новиковым, В.Д. Лесных, В.А. Макеевым, В.И. Сорокиной, А.В. Шевченко различные виды ответственности (административной, уголовной, гражданско-правовой), возникающей в деятельности подразделений РСЧС, отождествляются лишь с административными и экономическими санкциями за нарушения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций <10>.
--------------------------------
<10> См.: Экономические механизмы управления рисками чрезвычайных ситуаций: Учебное пособие / Под ред. В.А. Акимовой, В.Я. Богачевой, В.К. Владимирским, В.Д. Новиковым, В.Д. Лесных, В.А. Макеевым, В.И. Сорокиной, А.В. Шевченко. М., 2007. С. 60 - 62.

В этой связи необходимо указать на имеющиеся взгляды в литературе по выявлению общих признаков юридической ответственности. Так, одни авторы указывали на то, что общим признаком для всех видов юридической ответственности является государственное принуждение <11>, через него и проявляется сущность юридической ответственности, в результате чего происходит отождествление юридической ответственности с мерами государственного или общественного принуждения, включая понуждение должника к исполнению принятой на себя обязанности в натуре <12>.
--------------------------------
<11> См.: Краснов М.А. Юридическая ответственность - целостное правовое явление // Советское государство и право. 1984. N 3. С. 74.
<12> См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1978. С. 83, 95.

Тем не менее другие авторы в этом случае совершенно справедливо обращают свое внимание на необходимость разделения понятий принуждения и ответственности. По их мнению, принуждение шире ответственности, а сама ответственность является одним из проявлений принуждения, в результате чего отождествление принуждения с ответственностью вряд ли возможно <13>.
--------------------------------
<13> См.: Белякова А.М. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда. М., 1986. С. 148.

Особенно это актуально в отношении гражданско-правовой ответственности, сущность которой в специальном законодательстве РСЧС не раскрывается.
Между тем отождествление ответственности в деятельности РСЧС с одним лишь принуждением чревато такими последствиями, что в законодательстве РСЧС происходит усиление норм публично-правового характера ответственности, а на нормы гражданско-правовой ответственности практически не обращается никакого внимания, на что указывает практика прокуратуры и суда. Так, прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 6 - 8 ст. 25, ч. 5 ст. 10 Закона Приморского края от 13.07.1998 N 14-КЗ "О пожарной безопасности в Приморском крае", ссылаясь на то, что в ст. 25 данного Закона установлены основания наступления административной ответственности должностных лиц, граждан, а также предприятий и юридических лиц. Данное положение краевого Закона противоречит действующему законодательству, в том числе и КоАП РСФСР, так как неправомерно расширяет круг оснований административной ответственности.
Кроме того, ч. 5 ст. 10 указанного Закона в части освобождения Государственной противопожарной службы от ответственности за ущерб, причиненный в результате действий по тушению, противоречит ст. 22 Федерального закона "О пожарной безопасности".
Решением Приморского краевого суда от 4 декабря 2001 г. заявление прокурора было удовлетворено <14>.
--------------------------------
<14> См.: Дело N 56-ГО2-3.

Надо заметить, что в деятельности подразделений пожарной охраны довольно широко раскрыты положения об ответственности за нарушение требований пожарной безопасности <15>, и совсем не раскрыты положения об ответственности таких подразделений перед гражданами и организациями за вред при осуществлении своих публично-правовых функций.
--------------------------------
<15> См.: Статьи 38, 39 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).

На практике это может приводить к причинению необоснованного вреда (убыткам) гражданам и организациям подразделениями РСЧС при тушении пожаров и ликвидации других чрезвычайных ситуаций, когда из-за не вовремя принятых действий подразделений РСЧС либо из-за ненадлежащего исполнения ими своих функций гражданам и организациям причиняется имущественный вред (убытки) и за это соответствующие подразделения в лице казны (ст. 1069 ГК) освобождаются от возмещения имущественного вреда и никакой ответственности не несут. Свидетельством происхождения таких случаев может послужить достаточно примеров из практики, где, как правило, такие подразделения освобождаются от возмещения имущественного вреда <16>.
--------------------------------
<16> Так, например, Пудожский районный суд Республики Карелия признал всего лишь то, что действия начальника пожарного караула за поздний выезд пожарной команды к месту пожара квалифицируются по ч. 1 ст. 293 УК РФ (халатность, допущенная вследствие недобросовестного отношения к службе). Однако ущерб от пожара, который составил около 200 тыс. руб., с подразделения пожарной охраны в пользу граждан не был возмещен (см.: Начальник пьяных пожарных отправлен под суд // Карелия; дело N 2-148/2008).

В результате отождествление в РСЧС ответственности с принуждением приводит к тому, что в законодательстве РСЧС там, где требуется развитие положений о гражданско-правовой ответственности, этого не происходит. Нормы о гражданско-правовой ответственности в законодательстве РСЧС в лучшем случае остаются слабо выраженными, где происходит лишь ее упоминание, а в худшем - вообще игнорируется их какое-либо понимание и соответствующее развитие по причине их отсутствия в специальных нормативных актах, регулирующих взаимоотношения подразделений РСЧС с гражданами и организациями.
Отождествляя ответственность с принуждением либо санкцией, в законодательстве РСЧС выражают в основном свойства юридической ответственности, которую можно определить как последствия совершенных правонарушений, выраженных в отрицательных для правонарушителя мерах лишения личного, имущественного, или смешанного характера, сочетающую в себе как личные, так и имущественные последствия.
К мерам лишения личного характера будут относиться, например, меры по задержанию и отстранению от управления маломерными судами лиц, грубо нарушивших правила пользования этими судами <17>, ограничения движения транспорта и пешеходов в зоне аварийно-спасательных работ и прилегающих к ним территориях <18>.
--------------------------------
<17> См.: пункт 8 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835).
<18> См.: абзац 14 ст. 22 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).

К мерам лишения имущественного характера - например, меры по снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих мерам пожарной безопасности <19>, либо меры по привлечению руководителей организаций к административной ответственности в виде штрафа, за правонарушения в области пожарной безопасности <20>, уничтожение, вскрытие и разрушение вещей при проникновении к местам опасных проявлений аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций и проведении аварийно-спасательных работ <21>, возмещение убытков вследствие чрезвычайных ситуаций <22>.
--------------------------------
<19> См.: абзац 21 ст. 6 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).
<20> См.: абзац 1 ст. 39 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).
<21> См.: абзац 9 ст. 22 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).
<22> См.: абзац 6 п. 1 ст. 18 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. от 30 октября 2007 г.).

К мерам лишения смешанного характера - например, меры по пресечению террористической и иной деятельности, ведущей к возникновению чрезвычайной ситуации в своей компетенции <23>; меры по остановке деятельности организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций <24>; приостановление и запрет осуществления предпринимательской, трудовой и иной деятельности в связи с нарушением норм и правил противопожарной безопасности <25>.
--------------------------------
<23> См.: абзац 15 п. 4 раздела 3 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868).
<24> абзац 3 п. 6 ст. 14 Закона РФ от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (в ред. от 7 мая 2009 г.).
<25> См.: абзац 23 ст. 6 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.).

Надо отметить, что в научной литературе при раскрытии понятия юридической ответственности меры лишения смешанного характера, как правило, не выражаются <26>.
--------------------------------
<26> См., напр.: Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 11; Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. С. 98.

Тем не менее такие меры, точно так же как и имущественные и личные неимущественные отношения, в гражданском праве могут переплетаться и быть взаимосвязаны друг с другом и, при наступлении определенных обстоятельств, влекут за собой одновременно лишения как имущественного, так неимущественного характера.
Главное свойство юридической ответственности может быть охарактеризовано двумя ее основными направлениями.
1. Отражать санкционированное следствие правонарушения и тем самым оказывать стимулирующее воздействие на различных субъектов права, способствуя предотвращению правонарушений, подталкивая таких субъектов к соблюдению требований закона.
2. Выражать для правонарушителя наступление определенных принудительных, нежелательных последствий, которые возникнут у него в виде различных лишений, как результат совершенного им правонарушения.
Однако свойства юридической ответственности включают в себя не только различные меры публично-правовой направленности, столь распространенные в РСЧС, такие как задержание, штраф, отстранение или приостановление деятельности в случаях предотвращения или наступления чрезвычайных ситуаций и т.п. Но также и меры, реализуемые в частноправовом характере отношений, - возмещение вреда и убытков, взыскание неустойки и т.п., предназначенные для восстановления имущественных потерь потерпевшего, которые выражены особенностями гражданско-правовой ответственности. Такие особенности гражданско-правовой ответственности, по справедливому мнению исследователей, прежде всего, выражаются в имущественных последствиях для правонарушителя и отличаются от мер публично-правовой направленности, отраженных, например, в уголовном или административном праве. Выражаются они в том, что не только стимулируют участников гражданского оборота к соблюдению требований закона и предотвращают правонарушения, но и обеспечивают восполнение тех имущественных потерь, которые понес потерпевший в результате совершенного против него правонарушения. Это в конечном итоге предопределяет возмездно-эквивалентный характер большинства имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права <27>.
--------------------------------
<27> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 644, 647.

Таким образом, под гражданско-правовой ответственностью в деятельности подразделений РСЧС следует понимать такие меры компенсационного характера, в результате которых правонарушитель лишается той части своего имущества, которая необходима для восстановления имущественных потерь потерпевшего и которую правонарушитель не утратил бы, если бы не совершил правонарушение.
Особенности имущественного характера такой ответственности, свойственные гражданско-правовому регулированию и в законодательстве РСЧС, являются невыраженными. В связи с чем при формировании нормативно-правовых актов, направленных на регулирование непосредственных отношений подразделений РСЧС с гражданами и организациями, следует обращать на это свое особое внимание.
Прежде всего, при формировании нормативно-правовых актов и выборе отраслевых норм регулирования отношений по возмещению вреда между различными субъектами, подразделениям РСЧС при осуществлении своей профессиональной деятельности следует учитывать, что выбор способа регулирования возникших отношений определяет не правовая форма, а их юридическое содержание, обусловленное правовой природой сущности возникших отношений. Форма, равно как функция и метод реализации правоотношения, определяется правовой природой его содержания. Исходя из этого подразделениям РСЧС при регулировании отношений, связанных с ответственностью, следует прибегать не к форме, а к юридической природе и сущности возникающих отношений, где публично-правовые способы не всегда являются оправданными.
В этом плане необходимо отметить, что на соответствующие особенности гражданско-правовой ответственности следует обращать внимание не только подразделениям РСЧС, но и подразделениям других силовых ведомств. Особенно это актуально для подразделений МВД РФ, где отождествление гражданско-правовой ответственности также довольно часто происходит с санкцией, и свойствами юридической ответственности, а соответственно, не может быть оправданным <28>.
--------------------------------
<28> См., напр.: Кузбагаров А.Н. Обязательства вследствие причинения вреда сотрудникам органов внутренних дел: Дис. ... к.ю.н. СПб., 1998. С. 26 - 28.

Все это, в свою очередь, приводит к случаям с явно неравномерной имущественной ответственностью субъектов в деятельности РСЧС, что и позволяет подразделениям РСЧС, в случаях неоправданного причинения имущественного вреда (убытков) гражданам и организациям, избежать ответственности за совершенное правонарушение. Например, при явном бездействии должностного лица, в случае начала чрезвычайной ситуации (пожара, катастрофы и т.п.), когда имущество потерпевшего реально можно было бы спасти, однако ничего ради этого спасения не предпринято, что впоследствии и привело к полному уничтожению этого имущества. Либо когда вред имуществу потерпевшего причиняется работниками РСЧС в результате их небрежности или халатных действий, уже после ликвидации чрезвычайной ситуации.
Данное вовсе не отрицает оправданной возможности причинения вреда гражданам и организациям подразделениями РСЧС в условиях крайней необходимости и обоснованного риска в результате ликвидации чрезвычайных ситуаций <29>, но в то же время соответствующие правила не должны распространяться и на те отношения, в результате которых гражданам и организациям наносится имущественный вред (убытки), вовсе не связанный с условиями крайней необходимости.
--------------------------------
<29> Где, в соответствии с абзацем 22 ст. 22 Закона РФ от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" (в ред. от 9 мая 2005 г.), личный состав пожарной охраны, иные участники тушения пожара, ликвидации аварии, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации, действовавшие в условиях крайней необходимости и (или) обоснованного риска, от возмещения причиненного ущерба освобождаются.

Такое правило, предусмотренное в законодательстве РСЧС, как и во всем гражданском законодательстве в целом, должно восприниматься как исключение, освобождающее подразделения РСЧС от имущественной ответственности в условиях крайней необходимости, как и любого другого субъекта гражданского права, действующего в аналогичной ситуации, но ни в коей мере не должно быть всеобъемлющим и распространяться на все случаи причинения любого вреда, в том числе и совершенно необоснованного. Иначе соответствующее правило становится ширмой, за которой может спрятаться любой правонарушитель, и тем самым избежать надлежащей ответственности.
Подразделения РСЧС, обладающие в своей деятельности властными полномочиями и реализующие свою компетенцию, основываясь на властно-распорядительных полномочиях от имени государства, должны учитывать надлежащим образом не только государственные, но и частные интересы участников гражданского оборота, где имущественные последствия неправомерных их действий не отрицают гражданско-правовой природы возникающих при этом отношений и особенностей гражданско-правовой ответственности.
В этой связи мы солидарны с теми авторами, которые отмечают, что если государство хочет считаться демократическим, оно должно отвечать за имущественный вред, неправомерно причиненный им своим подданным как равный перед равным. Соответственно, имущественные последствия таких неправомерных действий по отношению к своим гражданам и организациям должны рассматриваться в рамках гражданского законодательства, с теми изъятиями из этого принципа, которые прямо установлены законом <30>.
--------------------------------
<30> См.: Маковский А.Л., Хохлов С.А. Гражданское законодательство России, М., 1996. С. 9.

Таким образом, действия подразделений РСЧС, связанные со случаями необоснованного причинения вреда (убытков) гражданам и организациям, в законодательстве РСЧС должны быть детально урегулированы. В связи с чем в основополагающих нормативно-правовых актах подразделений РСЧС необходимо предусмотреть следующее.
Во-первых, в основных положениях законодательства РСЧС необходимо заложить основу, общие начала, выразившиеся в общих принципах деятельности подразделений РСЧС, которыми они руководствуются и на основе которых впоследствии бы складывались отношения по возмещению вреда подразделений РСЧС с различными субъектами гражданско-правового регулирования, при осуществлении своей профессиональной деятельности.
На основе таких общих принципов в дальнейшем и будут строиться нормативно-правовые положения об ответственности за вред, убытки подразделений РСЧС перед гражданами и организациями.
В этой связи в общих принципах деятельности всех подразделений РСЧС, которыми они руководствуются и которые в настоящее время заложены в ст. 3 Закона РФ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", необходимо предусмотреть (наряду с такими, безусловно, важными принципами, как гуманизм и милосердие, приоритетность задач спасения жизни и сохранения здоровья людей, защиты природной среды при возникновении чрезвычайных ситуаций) и принцип недопущения необоснованного вреда гражданам и организациям при осуществлении своей профессиональной деятельности. Данное соответствующим образом не только будет увязано с основными принципами защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предусмотренных в ст. 7 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <31>, но и позволит подразделениям РСЧС в своей профессиональной деятельности не допускать причинение необоснованного вреда гражданам и организациям, а в случае его допущения нести равноправную ответственность при причинении вреда (убытков), регулируемых в соответствии с нормами гражданского права (п. 1 ст. 1064 ГК РФ), как равный перед равным.
--------------------------------
<31> Одним из основных принципов ст. 7 данного Закона является заблаговременное проведение мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения. Однако соответствующий принцип, предусматривающий лишь заблаговременные мероприятия, не учитывает саму деятельность при ликвидации чрезвычайных ситуаций, а значит, также нуждается в корректировке с формулированием принципа - снижения размеров ущерба и потерь при ликвидации и предупреждении чрезвычайных ситуаций.

При этом не следует забывать, что положения ст. 1064 ГК РФ являются общими правилами и могут быть реализованы лишь в отношениях как с обычными субъектами гражданско-правового регулирования, без учета специфической властной деятельности подразделений РСЧС при реализации своих полномочий. Поэтому специальными правилами, предусматривающими обязанность подразделений РСЧС возместить вред, причиненный их противоправными действиями в лице своих должностных лиц, будут являться те, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. В соответствии с данными положениями, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Из правил соответствующей статьи вытекает, что для отношений, связанных с причинением вреда подразделениями РСЧС иным лицам, характерен признак властности. Сами действия подразделений РСЧС предписаны их функциями и являются юридически обязательными для граждан и организаций. Поэтому вред, причиненный при осуществлении такой деятельности названными подразделениями, является следствием незаконного осуществления юридически властных полномочий, осуществляемых аналогично, как и другими органами власти <32>.
--------------------------------
<32> См.: Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 39.

Во-вторых, в Законе РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Законе РФ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" <33>, распространяющем свое воздействие на все подразделения РСЧС, следует установить отсылочные правила об ответственности подразделений РСЧС на случай причинения вреда своими противоправными действиями гражданам и организациям. В соответствии с ними подразделения РСЧС должны возмещать убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход), а также вред, причиненный лицам и их имуществу, вследствие неправомерных решений, действий (бездействий) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей в соответствии с законодательством РФ.
--------------------------------
<33> В случае принятия одного основополагающего нормативного акта, такого как Кодекс чрезвычайных ситуаций РФ, соответствующие правила будут являться общими располагающимися в одной норме, которые будут действовать автоматически и распространяться на все подразделения РСЧС.

В дальнейшем это позволит обоснованно применять к конкретным ситуациям, связанным с возмещением вреда, нормы об ответственности различных отраслей права, в том числе и нормы о гражданско-правовой ответственности.
Соответствующим примером в данном случае может послужить деятельность других силовых структур и ведомств. Так, например, в таможенных органах, специфика которых, так же как и подразделений РСЧС, обусловливает их необходимость в ряде случаев причинять вред имуществу физических или юридических лиц, который считается правомерным <34>. Но все же, несмотря на это, правила, устанавливаемые в Таможенном кодексе РФ, устанавливают общую ответственность таможенных органов в случае причинения вреда их противоправными действиями (ст. 365, п. п. 2, 3 ст. 413 Таможенного кодекса РФ). В соответствии с данными правилами таможенные органы возмещают убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход), при проведении таможенного контроля, а также вред, причиненный лицам и их имуществу, вследствие неправомерных решений, действий (бездействий) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством РФ <35>.
--------------------------------
<34> Например, при проведении таможенного досмотра (вскрытие упаковки и разрушения вещи с целью обнаружения тайников для транспортировки запрещенного имущества и т.п.).
<35> Аналогичные меры предусмотрены в ст. 35 Налогового кодекса РФ, предусматривающей ответственность налоговых органов, в ст. 40 Закона РФ "О милиции" и т.п.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ