Правовое положение специалистов по государственным и муниципальным заказам: к вопросу о формировании в России контрактной системы. Статьи по предмету Гражданское право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Гражданское право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СПЕЦИАЛИСТОВ ПО ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ЗАКАЗАМ: К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ В РОССИИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ

В.Е. БЕЛОВ

Как известно, особая значимость отношений по государственным и муниципальным заказам обусловлена прежде всего важностью их целевой направленности и значительными объемами расходуемых на данные цели бюджетных средств. Очевидно, что должны предъявляться и особые требования к специалистам, осуществляющим деятельность в данной сфере. Актуальность вопроса, связанного с кадровым потенциалом, возрастает в связи с реализацией задачи по формированию в России контрактной системы.
Рассматривая этот вопрос, следует прежде всего определить круг лиц, которые могут быть отнесены к категории специалистов по государственным и муниципальным заказам. С позиции гражданского законодательства следует отметить следующее. Как известно, в соответствии с главой 5 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, участвуют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. От имени публично-правовых образований в данных отношениях могут выступать, в частности, государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица.
Одной из форм участия публично-правовых образований в гражданском обороте является закупка товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд. Важнейшей стадией данного процесса является размещение заказов, когда определяются поставщики (подрядчики, исполнители), с которыми заключаются государственные (муниципальные) контракты. Базовым законом в этой сфере является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее также - Закон о размещении заказов) <1>. Согласно ст. 4 данного Закона в качестве государственных заказчиков могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели государственных бюджетных средств. Муниципальными заказчиками могут являться органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, иные получатели средств муниципальных бюджетов. У каждого заказчика должны быть соответствующие специалисты, в частности специалисты по размещению заказов.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Чтобы получить представление об общей численности такого рода специалистов в России, следует отметить следующее. Применительно к размещению заказов под данными специалистами необходимо рассматривать прежде всего членов конкурсных, аукционных, котировочных, единых комиссий, создаваемых государственными и муниципальными заказчиками. Такого рода комиссии на сегодняшний день существуют в подавляющем большинстве бюджетных учреждений. Данные специалисты выполняют и иные функции, связанные с размещением заказов. Речь идет о разработке конкурсной документации, документации об аукционе, котировочной документации, включая проекты контрактов и т.д. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Законом о размещении заказов число членов комиссии должно составлять не менее 5 человек (ч. 3 ст. 7). При расчетах можно отталкиваться от общего количества бюджетных учреждений, составляющих основную массу государственных и муниципальных заказчиков <2>. Оценочные расчеты позволяют предположить, что общая численность таких специалистов составляет значительную величину.
--------------------------------
<2> В этой связи можно сослаться, например, на данные, содержащиеся в пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". В данном документе отмечается, что в системе бюджетных учреждений на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части). На региональном и муниципальном уровне по состоянию на 01.01.2009 насчитывалось 302 660 учреждений. URL: http:// www.duma.gov.ru/ faces/ lawsearch/ gointra.jsp?c= 308243-5 (дата обращения 12.07.2010).

С точки зрения качественного состава можно выделить несколько категорий специалистов по размещению заказов. Во-первых, это категория государственных служащих. Практика показывает, что в размещении заказов участвуют все категории государственных служащих: гражданские служащие, военнослужащие, служащие правоохранительных органов. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3> категория гражданских служащих обязана исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Регламентация должностных обязанностей предусмотрена и для других категорий государственных служащих.
--------------------------------
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Вторая категория специалистов по размещению заказов - муниципальные служащие. Как известно, основы их правового положения закреплены в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <4>. Муниципальные служащие согласно п. 2 ч. 1 ст. 12 данного Закона обязаны исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией.
--------------------------------
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.

Не вызывает сомнений, что в должностных регламентах (инструкциях) государственных и муниципальных служащих, занимающихся вопросами, связанными с государственными (муниципальными) заказами, должно находить отражение выполнение соответствующих обязанностей. Практика показывает, что это происходит далеко не всегда. Большая часть служащих выполняет рассматриваемые обязанности дополнительно к своим основным обязанностям. Зачастую выполнение такого рода обязанностей рассматривается как некая дополнительная, должным образом не оформленная служебная (трудовая) функция, не находящая отражения в должностном регламенте (инструкции).
Третью категорию специалистов по размещению заказов составляют работники государственных и муниципальных учреждений. Анализ законодательства показывает, что нередко в нормативных правовых актах, касающихся рассматриваемой сферы отношений, упоминаются лишь государственные и муниципальные служащие. Вместе с тем не менее представительной с точки зрения количественного состава является категория работников. Речь идет о работниках государственных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения, науки, культуры и т.д.
Как известно, работники выполняют трудовые функции в рамках трудового законодательства. В сфере трудового законодательства применяется Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих (технических исполнителей) <5>. Данный документ рекомендован для использования в целях обеспечения правильного подбора, расстановки и использования кадров. Он постепенно дополняется новыми квалификационными характеристиками должностей работников, функции и должностные обязанности которых связаны со становлением и развитием рыночных экономических отношений. Применительно к рассматриваемому вопросу следует отметить, что, к сожалению, в этом документе не предусмотрены должности специалистов по государственным и муниципальным заказам, в частности в сфере размещения заказов.
--------------------------------
<5> Утвержден Постановлением Минтруда России от 21 августа 1998 г. N 37.

В соответствии со ст. 56, 57 Трудового кодекса РФ работодатель предоставляет работнику работу по обусловленной трудовой функции и выплачивает заработную плату за ее выполнение. Работник обязуется лично выполнять определенную трудовым договором трудовую функцию и т.д. Практика показывает, что чаще всего, так же как и в случае с государственными и муниципальными служащими, выполнение дополнительной трудовой функции, связанной с размещением заказов, не находит отражения в трудовом договоре. Оплата труда за осуществление данной деятельности также не предусматривается.
Таким образом, сложилась система, когда выполнение функций, связанных с размещением заказов, рассматривается как некое обременение, не подлежащее какому-либо стимулированию. В отдельных случаях можно услышать точку зрения, суть которой в том, что "в данной сфере слишком много воруют, как можно при этом еще кого-то стимулировать". Не способствует реализации идеи стимулирования соответствующих специалистов и обстоятельство, связанное с введением режима жесткой экономии бюджетных средств. В то же время нельзя не учитывать следующее. Во-первых, нельзя исходить исключительно из недобросовестности данных лиц, рассматривая их как потенциальных коррупционеров. Во-вторых, любой труд должен оплачиваться. Наконец, не решая данный вопрос, нельзя говорить о создании системы более высокого уровня - контрактной системы.
На наш взгляд, требуется создание системы мотивации труда специалистов по размещению заказов. Речь идет о формах материального и морального стимулирования, направленных на выработку заинтересованности в качественном выполнении соответствующих функций. Это имеет отношение ко всем вышеуказанным категориям лиц.
В этой связи актуальным представляется вопрос о том, каким образом и за счет каких средств возможно материальное стимулирование данных специалистов. Можно отметить, что применительно к рассматриваемому вопросу еще в период подготовки к работе в условиях действия нового Закона о размещении заказов (в 2004 - 2005 гг.) в г. Москве рассматривались предложения о материальном стимулировании специалистов по размещению заказов за счет достигаемой экономии денежных средств при размещении городского заказа. К сожалению, данная идея, содержащая рациональное зерно, пока что не может быть реализована в силу ряда обстоятельств. Одной из причин является нерешенность проблемы, связанной с достижением реальной экономии бюджетных средств. На сегодняшний день нередко при размещении заказов контракты заключаются по завышенным ценам. В этих условиях не всегда можно говорить о реальной экономии бюджетных средств <6>.
--------------------------------
<6> Подробнее по данному вопросу см.: Белов В.Е. Определение (формирование) цены государственного контракта: к вопросу об экономии бюджетных средств // Право и экономика. 2010. N 4. С. 4 - 10.

В настоящее время в указанном субъекте Российской Федерации рассматриваемый вопрос решается иначе. Так, в соответствии с п. 10.1 Постановления Правительства Москвы от 19 января 2010 г. N 22-ПП "О повышении ответственности государственных заказчиков и дальнейшем развитии автоматизированной системы размещения государственного заказа в городе Москве" по результатам подведения в установленном порядке итогов рейтинга эффективности и прозрачности размещения государственного заказа поощряются организации г. Москвы, являющиеся государственными заказчиками, занимающие лидирующие позиции по показателям рейтинга. При этом говорится о применении мер дисциплинарной ответственности к руководителям организаций г. Москвы, являющихся государственными заказчиками, имеющих худшие показатели <7>. Несмотря на такого рода шаги, к подавляющему большинству специалистов меры стимулирования не применяются.
--------------------------------
<7> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. N 7.

Следует отметить, что в настоящее время в условиях отсутствия форм морального и материального стимулирования специалистов, занятых в рассматриваемой сфере, упор сделан на повышение ответственности специалистов. Так, предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов. Ответственность по ст. 7.29 - 7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях касается, в частности, членов комиссий по размещению заказов, руководителей государственных и муниципальных учреждений, выполняющих функции заказчиков. При этом для многих членов комиссий установленные законом размеры штрафов составляют значительную денежную сумму по отношению к уровню их ежемесячных доходов. Это обстоятельство выступает своего рода "стимулирующим" фактором, побуждающим данных специалистов избегать нарушений законодательства о размещении заказов <8>. В настоящее время обсуждается вопрос о дополнении соответствующими нормами Уголовного кодекса РФ. При этом вполне очевидно, что юридическая ответственность необходима, но никакая система не может держаться лишь на страхе наказания.
--------------------------------
<8> Так, заместитель директора Института госзакупок РАГС О. Воробьева отмечает, что изменения, внесенные в Кодекс РФ об административных правонарушениях в 2007 г., скорее отпугивают региональных и муниципальных служащих от участия в работе по размещению заказов, нежели способствуют повышению качества размещения заказов. За лето и осень 2007 г. многие служащие вышли из состава комиссий по размещению заказов, поскольку теперь даже за совершение незначительной ошибки при размещении заказа на должностное лицо налагается штраф, размер которого сопоставим с его полугодовой заработной платой. В таких условиях комиссии приходится формировать практически в принудительном порядке, зачастую включая в их состав лиц, не имеющих ни образования в сфере размещения заказов, ни опыта проведения подобных процедур (см.: Воробьева О. Проблемы госзаказа: региональные аспекты // Бюджет. 2007. N 12).

С рассматриваемыми вопросами неразрывно связан вопрос обучения специалистов по размещению заказов. Не вызывает сомнений, что, прежде чем требовать от тех или иных лиц надлежащего выполнения обязанностей, необходимо их должным образом обучить, тем более когда речь идет о такой ответственной сфере. Ранее в литературе по государственным заказам отмечалось, что причиной возникновения проблем при размещении заказов во многом является недостаточная подготовленность персонала в части знаний и опыта конкурсной комиссии <9>. Также говорилось о том, что одна из проблем, касающихся проведения торгов в России, связана с подготовкой кадров - соответствующих преподавателей, специалистов для государственных заказчиков и специалистов для поставщиков <10>.
--------------------------------
<9> См.: Гуцелюк Е. Важнейший этап практического освоения конкурсного механизма // Конкурсные торги. 2002. Январь. С. 33 - 37.
<10> Конкурсные торги: результаты есть, работа продолжается: интервью с первым заместителем Министра экономики Российской Федерации А.Г. Свинаренко // Конкурсные торги. 1998. N 9. С. 37 - 40.

К сожалению, проблема подготовки специалистов в настоящее время до конца не решена. В соответствии с Законом о размещении заказов в состав комиссии пока что должно быть включено не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов по соответствующей образовательной программе (ч. 3 ст. 7). Представляется, что минимальное количество обученных лиц должно быть больше. В связи с этим уместно отметить, что, например, в г. Москве данный вопрос решается самостоятельно. В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 12 декабря 2006 г. N 982-ПП "О реестре специалистов города Москвы по размещению государственного заказа" установлено, что комиссии г. Москвы по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд г. Москвы за счет средств бюджета г. Москвы должны иметь в своем составе после 1 июня 2007 г. более 50% специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или среднесрочное повышение квалификации в области размещения государственного заказа по программам, предусматривающим изучение федерального законодательства, правовых актов города Москвы и московского опыта размещения государственного заказа <11>. Т.е. минимальное количество подготовленных специалистов повышено по сравнению с федеральным уровнем.
--------------------------------
<11> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 3. Подробнее по вопросу обучения специалистов по государственным и муниципальным заказам см.: Белов В.Е. Подготовка специалистов для сферы государственных и муниципальных заказов // Образование и право. 2010. N 5. С. 84 - 97.

Рассматриваемые вопросы тесно связаны с противодействием коррупции. Сфера государственных и муниципальных заказов рассматривается в настоящее время как одна из наиболее коррупциогенных. Не случайно, что она нашла непосредственное отражение в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568 <12> и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <13>. Анализ данных актов показывает, что в них упоминаются лишь государственные и муниципальные служащие. О работниках государственных и муниципальных учреждений речи не идет, хотя, как уже отмечалось, применительно к сфере государственных и муниципальных заказов их численность весьма значительна. В этой связи представляется целесообразным дополнить вышеуказанные и иные акты в части упоминания работников учреждений как субъектов рассматриваемых отношений.
--------------------------------
<12> Российская газета. 05.08.2008.
<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

В соответствии с п. 21 ч. 1 ст. 7 Закона "О противодействии коррупции" к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции отнесены "оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах". Представляется, что данное положение в полной мере имеет отношение ко всем вышеуказанным категориям лиц. В должностных регламентах (инструкциях) государственных служащих (муниципальных служащих, работников), как уже отмечалось, должны найти отражение вопросы, связанные с выполнением ими функций по размещению заказов.
Изучение правоприменительной практики, связанной с размещением заказов, показывает, что в отдельных случаях имеет место формирование так называемых черных списков. В эти списки, в частности, заносятся сведения о лицах, допустивших нарушение законодательства о размещении заказов. Данные лица должны претерпевать последствия негативного характера, связанные с ограничением продвижения по службе, лишением материального стимулирования (касающимся, в частности, премирования) и т.д. Зачастую нарушения законодательства о размещении заказов пытаются однозначно относить к нарушениям коррупционного характера. Представляется, что к данному вопросу необходимо подходить с определенной осторожностью. Видеть в любом нарушении законодательства коррупционную подоплеку представляется необоснованным. Нарушение может быть допущено, в частности, по причине низкой квалификации специалиста.
В качестве дополнительной меры, связанной с противодействием коррупции, в настоящее время рассматривается тестирование на полиграфе. Так, в г. Москве предполагалось, что члены комиссий должны будут проходить тестирование (аттестацию) на полиграфе (детекторе лжи) с целью снижения коррупционных проявлений при размещении городского заказа.
Представляется, что к данному вопросу также необходимо подходить осмотрительно. Практика показывает, что в зарубежных странах тестирование на полиграфе, в частности, проходят граждане, претендующие на повышение по службе. В наших условиях речь идет о прохождении процедуры членами комиссий по размещению заказов, значительная часть которых занимается данной деятельностью не по своему желанию. По этой причине такого рода процедура может быть воспринята "болезненно" со стороны отдельных членов комиссий - как очередное проявление недоверия, как мера определенного психологического воздействия на фоне отсутствия мер позитивного характера.
В заключение необходимо отметить следующее.
Представляется целесообразным рассматривать лиц, участвующих в размещении заказов, в качестве отдельной категории специалистов. Необходимо закрепить выполняемые ими обязанности при размещении заказов в должностных регламентах (инструкциях). Следует повысить требования к их подбору и обучению. Наряду с повышением требований к ним следует создавать у данных специалистов заинтересованность в эффективном выполнении возложенных на них обязанностей путем создания системы материального и морального стимулирования их деятельности.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ