ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ОБСУЖДЕНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
А.Ю. БАЗЫКИН
Институт общественного обсуждения нормативных правовых актов в праве. В современном российском законодательстве под общественным обсуждением понимается форма общественного контроля, представляющая собой публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением <1>.
--------------------------------
<1> См. п. 1 ст. 24 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
Данное определение не подразумевает отнесение проектов нормативных правовых актов (далее также - НПА) к возможным предметам общественного обсуждения, однако институт общественного обсуждения нашел свое место как в нормативно-правовой базе, так и в современной практике правотворчества.
Несмотря на то что идея передачи проектов нормативных правовых актов на общественное обсуждение обрела популярность сравнительно недавно, российская история знает примеры привлечения рядовых граждан к разработке правовых норм. Еще в ходе подготовки Судебной реформы 1864 г. правительством было принято решение опубликовать утвержденные Александром II "Основные положения преобразования судебной части в России" в газетах и обратиться к судебным чиновникам, правоведам и любым желающим оказать содействие лицам с просьбой прислать свои предложения и замечания для совершенствования указанных положений <2>. Подготовка проектов Конституций СССР 1936 г. и 1977 г. сопровождалась проведением их всенародных обсуждений, по итогам которых многие предложения граждан были учтены в итоговых текстах. Помимо этого, Конституция СССР 1977 г. (ст. 5) предусматривала процедуру вынесения на всенародное обсуждение важнейших вопросов государственной жизни.
--------------------------------
<2> См.: Илюхин А.В. Общественное обсуждение законопроектов в России (на примере законотворческого процесса в отношении суда присяжных): историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. N 5. С. 11 - 14.
В настоящее время различные инициативы по внедрению в правотворческий процесс института общественного обсуждения нормативных правовых актов реализуются и в России, и за рубежом. Росту популярности подобных проектов способствовали следующие факторы:
1) закрытый (аппаратный) характер процесса подготовки проектов НПА в Российской Федерации, ведущий к снижению качества правового регулирования <3>. В свою очередь, привлечение граждан к обсуждению норм, которые будут в дальнейшем влиять на их жизнь и жизнь общества в целом, позволяет добиться большего соответствия правовых норм реальным отношениям в обществе и приблизить их к реальным правовым ценностям и потребностям общества, что увеличивает эффективность правового регулирования;
2) развитие современных цифровых и телекоммуникационных технологий и связанная с ним "цифровизация" права оказывают непосредственное влияние на процессы разработки, принятия и применения правовых норм <4> и упрощают проведение общественного обсуждения проектов НПА, в частности посредством использования технологии краудсорсинга <5>.
--------------------------------
<3> См.: Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и экономика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. N 4. С. 6.
<4> См.: Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 95.
<5> См.: Курячая М.М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 37.
Влияние цифровых технологий на право характеризуется в том числе увеличением доступности правовой информации, публичным характером правотворчества и общим ускорением общественных процессов в том числе в правовой сфере <6>. Это позволило перенести процедуру общественного обсуждения на специальные порталы в сети Интернет.
--------------------------------
<6> См.: Пашенцев Д.А., Залоило М.В. Воздействие современных цифровых технологий на содержание и характер правотворческой деятельности: теоретико-правовой аспект // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. N 4 (44).
Электронная демократия и общественное обсуждение. Ввиду коренных изменений, имеющих место в деятельности государственного аппарата под влиянием новых технологий, все более важное место в деле совершенствования государственного управления занимает концепция "электронного государства" (e-government), предусматривающая наличие процессов взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных органов государственной, муниципальной власти и населения на основе использования новейших информационно-телекоммуникационных технологий <7>.
--------------------------------
<7> См.: Киселев А.С. Современные теоретические подходы к понятию электронного государства // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 6 (91). С. 35.
В свою очередь, электронная демократия является одной из составляющих концепции электронного государства и представляет собой форму взаимодействия народа и власти, предполагающую взаимодействие между обществом и государством, при этом участие граждан в политической и государственной деятельности и общественном контроле производится с помощью современных информационно-коммуникационных технологий <8>.
--------------------------------
<8> См.: Омеличкин О.В. Электронная демократия: понятие, проблемы // Вестник Кемеровского государственного университета. 2014. N 1 - 2 (57). С. 87.
По мнению Н.В. Лаврик, смысл концепции электронной демократии заключается в выполнении следующих задач: 1) расширение доступа граждан к законотворческой деятельности; 2) увеличение доступности для граждан общественно важной информации; 3) установление эффективной обратной связи общества и власти; 4) расширение возможностей граждан по отстаиванию своих интересов на местном, региональном и государственном уровнях без политических посредников; 5) увеличение заинтересованности граждан в участии в политическом процессе <9>.
--------------------------------
<9> См.: Лаврик Н.В. Электронная демократия: проблемы и перспективы развития в России // Вестник Забайкальского государственного университета. 2015. N 1 (116). С. 82.
Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов является одной из составляющих данной концепции <10>. Взаимодействие государственной власти и граждан посредством процедур общественного обсуждения позволяет привнести в правотворческий процесс дополнительный элемент непосредственной демократии, увеличивая доверие к деятельности государственных органов и способствуя тем самым налаживанию диалога между гражданским обществом и государством.
--------------------------------
<10> См.: Киселев А.С. Формирование идеи электронного государства и особенности ее реализации: теоретико-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2018. С. 94.
В целом привлечение общественности к конструированию нормативных правовых актов позволяет добиться следующих целей: усиление гражданского участия в государственном управлении; выработка более оптимальных решений при правовом регулировании; установление обратной связи между разработчиками НПА и общественностью; повышение легитимности процесса правотворчества; правовое воспитание и правовое образование граждан <11>.
--------------------------------
<11> См.: Базыкин А.Ю., Залоило М.В. Новейшие технологии общественного конструирования и редактирования текста юридического документа (проекта нормативного правового акта): современное состояние и тенденции развития // Язык правотворчества в условиях цифровизации общественных отношений: сб. науч. трудов / под общ. ред. Д.А. Пашенцева, М.В. Залоило. М., 2019. С. 45.
Общественные обсуждения дают возможность гражданам как вносить конструктивные предложения, так и выражать свой протест и поэтому могут быть поистине публичной формой выражения мнения населения, в чем-то даже освобождающей граждан от уличных акций и способствующей "умиротворяющему" общению власти и народа <12>. В связи с этим характерен опыт, полученный из эксперимента, поставленного в Финляндии в 2013 г. в ходе разработки закона, регулирующего передвижение транспорта вне дорог, к обсуждению проекта которого мог быть привлечен любой желающий гражданин страны. В результате исследования мнений граждан, принявших участие в обсуждении, выяснилось, что большинство участников не верили, что в тексте закона будут отражены пожелания каждого. Однако на них произвело положительное впечатление, что представители государства готовы обсуждать с ними каждую статью нового закона <13>. В том числе поэтому развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия граждан и организаций, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления указывается в качестве одной из составляющих национальных интересов российского общества <14>.
--------------------------------
<12> См.: Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 3 - 17.
<13> См.: Crowdsourced off-road traffic law experiment in Finland: Report about idea crowdsourcing and evaluation. Publications of the Committee for the Future, Parliament of Finland. Helsinki, 2014. P. 81.
<14> См. Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 гг., утв. Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203.
Практика внедрения телекоммуникационных технологий в процедуру общественного обсуждения. Современные телекоммуникационные технологии, т.е. технологии передачи, получения и обработки информации на расстоянии с применением электронных, электромагнитных, сетевых, компьютерных и информационных технологий стали ключом к дальнейшему развитию института общественного обсуждения. Вершиной развития телекоммуникационных технологий стала глобальная компьютерная сеть Интернет, которая выступила инструментом решения общественно значимых задач.
Проведение общественного обсуждения проектов нормативных актов с использованием возможностей Интернета является сравнительно молодой практикой. Первым прецедентом такого рода стало обсуждение проекта нового Закона о полиции Новой Зеландии в 2007 г. <15>.
--------------------------------
<15> URL: https://www.police.govt.nz/about-us/history-and-museum/establishment-new-zealand-police/police-act-review (дата обращения: 17.07.2019).
В России первым случаем применения подобного подхода стало обсуждение проекта федерального закона "О полиции" на специально созданном для этого сайте, проводившееся с 7 августа по 15 сентября 2010 г. В период обсуждения проект закона получил 33 тыс. откликов, содержащих более 20 тыс. предложений по совершенствованию законопроекта <16>.
--------------------------------
<16> См.: Черников В.В. История создания закона "О полиции" и обзор вносимых изменений. URL: http://www.ormvd.ru/pubs/102/the-history-of-the-law-on-police-and-review-the-changes/ (дата обращения: 10.07.2019).
Положительный опыт обсуждения проекта закона о полиции способствовал дальнейшему внедрению института общественного обсуждения в правотворческий процесс. Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" установил возможность направления Президентом проектов нормативных правовых актов, затрагивающих основные направления в области социально-экономической политики, на общественное обсуждение в сети Интернет. Организация обсуждения и размещение текстов соответствующих актов на специальных сайтах возлагались на государственные органы, принимавшие участие в их разработке. Указанные государственные органы также были обязаны обеспечивать гражданам возможность ознакомиться с замечаниями и предложениями, поступившими от других лиц, и по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту доклад о результатах его обсуждения.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Правительству РФ было поручено сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах НПА и результатах их общественного обсуждения посредством создания и использования единого ресурса в сети Интернет.
В ходе дальнейшей правовой регламентации процедуры общественного обсуждения было принято Постановление Правительства РФ 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", установившее четкий порядок общественного обсуждения проектов НПА.
Таким образом, в Российской Федерации была сформирована нормативно-правовая база, упорядочившая процедуру общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти. Названным Постановлением Правительства РФ установлены также виды НПА, в отношении которых указанная процедура не проводится. К ним, в частности, относятся проекты: 1) актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера; 2) нормативных правовых актов, подлежащих процедуре оценки регулирующего воздействия; 3) законов, касающихся правового режима государственной границы Российской Федерации; 4) подготовленные на основании поручений Президента или Председателя Правительства РФ, в которых указана необходимость их разработки в сжатые сроки (не более 10 дней); 5) технических регламентов и стандартов бухгалтерского учета; 6) нормативных правовых актов по вопросам заключения, прекращения, приостановления действия, ратификации, денонсации международных договоров РФ; 7) нормативных правовых актов в области бюджетного права.
Ряд исследователей обоснованно полагают указанный перечень избыточным, указывая на отсутствие необходимости оставлять за рамками института общественного обсуждения проекты НПА, не относящиеся к техническим и не содержащие сведения, составляющие государственную тайну, в том числе законы, касающиеся правового режима границы РФ, и акты, связанные с вопросами заключения, прекращения, приостановления действия, ратификации, денонсации международных договоров РФ <17>.
--------------------------------
<17> См.: Тамаев А.М. Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 66 - 70; Черногор Н.Н., Залоило М.В. Совершенствование общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. N 4. С. 74 - 92.
Кроме того, в настоящее время не подлежат процедуре общественного обсуждения проекты НПА, подготовленные депутатами Государственной Думы, Президентом РФ и Советом Федерации. На наш взгляд, данный факт - серьезное упущение, так как законотворчество является определяющим способом управления обществом <18>, а ограничение действия института общественного обсуждения лишь проектами, подготовленными органами исполнительной власти, снижает его действенность. В пункте 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ <19> предусмотрено право Государственной Думы принять решение о проведении всенародного обсуждения законопроекта, принятого в первом чтении, однако на практике это право не использовалось. В связи с этим ряд исследователей высказывают мнение, что обязательный порядок общественного обсуждения необходимо распространить на все проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов <20>.
--------------------------------
<18> См.: Власенко Н.А. Законодательная технология (Теория. Опыт. Правила). Иркутск, 2001. С. 10.
<19> Утв. Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД.
<20> См.: Казьмина Е.А. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов в контексте развития электронной демократии // Академический юридический журнал. 2016. N 1. С. 11; Каменская Е.В. Модернизация правотворчества: основные тенденции // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 2: Юридические науки. 2017. N 1. С. 188 - 189.
Существуют также противоречия в правовой терминологии, описывающей институт общественного обсуждения. В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" общественное обсуждение названо в качестве одной из форм общественного контроля, однако ее предметом названы не проекты нормативных правовых актов, а "общественно значимые вопросы, а также проекты решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия". В Регламенте Государственной Думы, как было указано, предусмотрена процедура всенародного, а не общественного обсуждения. Законодательные акты субъектов РФ также могут использовать наряду с термином "общественное обсуждение" термин "народное обсуждение" <21>.
--------------------------------
<21> См. ст. 78 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г.
Единство терминологии и правовой определенности предполагается достичь путем законодательного закрепления единой процедуры общественного обсуждения для всех проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и подзаконных актов. Соответствующий порядок проведения общественного обсуждения нашел отражение в рамках предложенного сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ проекта федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации <22>.
--------------------------------
<22> См.: О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд. / рук. авт. колл. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2019. 88 с.
Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов в сети Интернет. Представляется возможным выделить три основных способа организации общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов в сети Интернет <23>:
1) создание специального сайта для обсуждения конкретного законопроекта. Именно таким образом проводилась упоминавшаяся ранее процедура общественного обсуждения Федерального закона "О полиции";
2) проведение общественного обсуждения на интернет-порталах государственных органов, являющихся непосредственными разработчиками проекта;
3) создание единого портала раскрытия информации органов государственной власти, используемого для размещения и в том числе последующего общественного обсуждения проектов НПА. Примером такого подхода может служить американский интернет-портал www.regulations.gov, призванный обеспечить доступ гражданам США к процессу государственного правового регулирования на федеральном уровне.
--------------------------------
<23> См.: Базыкин А.Ю., Залоило М.В. Современные технологии участия информационного российского общества в выработке правотворческих решений (на примере краудсорсинга) // Трансформация правовой реальности в цифровую эпоху: сб. науч. трудов / под общ. ред. Д.А. Пашенцева, М.В. Залоило. М., 2019. С. 101 - 102.
Последний способ представляется наиболее оптимальным и удобным как для граждан, так и для органов государственной власти. На данный момент в России функции такого единого интернет-портала выполняет Федеральный портал проектов нормативных правовых актов (www.regulation.gov.ru), который стал местом размещения уже более 60 тыс. проектов НПА.
В рамках исполнения требований, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 851, органы государственной власти размещают уведомление о подготовке проекта нормативного правового акта, проект НПА, информацию о сроках и результатах обсуждения уведомления и проекта НПА, а также о результатах его рассмотрения.
Для принятия участия в общественном обсуждении гражданину достаточно зарегистрироваться на портале "Госуслуги". Все участники обсуждения обладают равными правами и равными возможностями по участию в обсуждении. В результате указанный порядок обеспечивает функционирование института общественного обсуждения как полноценного этапа процесса подготовки проекта НПА.
Пассивность граждан и пути решения проблемы. Анализ размещенных на федеральном портале проектов нормативных правовых актов показывает, что большинство из них не становятся предметом активного общественного обсуждения. Многие проекты не получают от граждан даже одного отзыва. Возможно, одна из причин этой проблемы кроется в том, что большинство выкладываемых на портал проектов не имеет общественно значимого характера. В свою очередь, это может привести к ситуации, когда действительно важные проекты теряются в огромном потоке публикуемой государственными органами на сайте информации, что не позволит сделать участие в общественном обсуждении действительно востребованным среди населения. Исследователи предлагают различные способы решения этой проблемы, в частности: 1) создание четких критериев, на основании которых проекты общественно значимых нормативных актов будут выделяться в отдельный раздел <24>; 2) подготовка и публикация вместе с проектом НПА пояснительной справки, в которой суть законопроекта разъяснялась бы доступным языком <25>; 3) распространение информации о проводимом обсуждении проекта общественно значимого нормативного правового акта с помощью средств массовой информации <26>.
--------------------------------
<24> См.: Тамаев А.М. Указ. соч. С. 62.
<25> См.: Сивицкий В.А. Общественное обсуждение законопроектов: демократия или государственный рационализм // Юридическая техника. 2014. N 8.
<26> См.: Соколова М.А. Дефекты юридических документов. М., 2016.
Часто среди причин недостаточной популярности института общественного обсуждения называют низкий уровень правосознания российских граждан и еще сохраняющееся "цифровое неравенство" в российском обществе <27>. Однако сложно ожидать даже от граждан с высоким правосознанием, что они будут безвозмездно участвовать в обсуждении законопроекта, который существенно не повлияет на их жизнь и непосредственно не затронет их права. Действительно значимые с точки зрения граждан законопроекты, как, например, Федеральный закон "О полиции", вызвали значительный общественный интерес, и число желающих принять участие в их обсуждении было достаточно велико.
--------------------------------
<27> См.: Хохлова Е.А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 52.
Кроме того, дальнейшее распространение доступа в Интернет и увеличение числа пользователей глобальной сети неизбежно будет сглаживать проблему "цифрового неравенства". Так, в 2019 г. доля населения, пользующегося Интернетом, в России, по данным ВЦИОМ, составила около 80% <28>.
--------------------------------
<28> URL: https://wciom.ru/news/ratings/polzovanie_internetom/.
Реализуемая государством Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" также может способствовать преодолению цифрового неравенства и дальнейшему развитию института общественного обсуждения <29>.
--------------------------------
<29> См.: Залоило М.В. Современные юридические технологии в правотворчестве: науч.-практ. пособ. / под ред. Д.А. Пашенцева. М., 2020. С. 116.
Действенность процедуры общественного обсуждения проектов НПА главным образом зависит от поддержания заинтересованности в ней граждан. Это возможно только при условии, что процедуры общественного обсуждения не будут иметь лишь декларативный характер, а их результаты будут действительно учитываться при подготовке проектов НПА. В противном случае, как это было отмечено Ш. Арнштейн еще в 1969 г., подобные институты участия превращаются в пустой формализованный ритуал, приводящий лишь к разочарованию его участников <30>. В то же время государство должно быть заинтересовано в таком своеобразном "консультировании" у граждан. Как было справедливо отмечено В.А. Сивицким, основой института обсуждения проектов нормативных правовых актов должна стать идея государственного рационализма, чтобы ни одна полезная для развития страны идея не была упущена <31>. Государство же должно организовать учет и систематизацию поступающих предложений и добиться того, чтобы принимаемый нормативный правовой акт соответствовал настроениям и потребностям общества, для которого он создавался. Интернет же, как и всякая используемая в общественных целях технология, лишь облегчает достижение этой цели.
--------------------------------
<30> См.: Arnstein Sh.R. A Ladder of Citizen Participation // JAIP. 1969. Vol. 35. No. 4. P. 217.
<31> См.: Сивицкий В.А. Общественное обсуждение законопроектов: демократия или государственный рационализм // Юридическая техника. 2014. N 8.
Нельзя умалять значение общественного обсуждения для установления реальных потребностей общества, совершенствования правового регулирования, а главное - повышения доверия граждан как к закону, так и государству.
По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
1) общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов является важным и перспективным институтом правотворческой деятельности, обеспечивающим как привлечение дополнительного интеллектуального ресурса к решению задач, возникающих в процессе правотворчества, так и открывающим дополнительные возможности взаимодействия между гражданским обществом и государством;
2) использование современных телекоммуникационных технологий, а именно возможностей сети Интернет упрощает участие граждан в общественном обсуждении и увеличивает его доступность, что позволяет сделать общественное обсуждение проектов НПА полноценной стадией процесса правотворчества;
3) существующая правовая база упорядочила процедуру общественного обсуждения нормативных правовых актов, однако представляется возможным дальнейшее увеличение роли данного института в правотворчестве путем его законодательного закрепления и распространения на новые виды проектов НПА;
4) реализация на практике идеи общественного обсуждения в сети Интернет выявила немало проблем, связанных с обеспечением вовлеченности граждан в указанную процедуру. Возможное решение указанной проблемы лежит в популяризации и дальнейшем увеличении доступности указанной процедуры при условии действительного интереса государства в развитии данного института.
Список литературы
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245