Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

О двухуровневой системе власти федеративного государства. Статьи по предмету Теория государства и права

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О ДВУХУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЕ ВЛАСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

И.А. РОМАЙКИН

В современной теории государства и права федеративное государство в целом трактуется достаточно единообразно. Так, В.Е. Чиркин указывает, что федерация есть "союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации" <1>. Н.А. Власенко определяет федерацию как "союз государств, обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом, часть которого делегирована федерации (ее органам)" <2>. В таком государстве "функционируют две системы высших органов государственной власти. Наряду с федеральными, имеются органы власти субъектов федерации. Существует две системы законодательства, двойное гражданство, двухканальная система налогов и др." <3>. А.В. Прохоров понимает федеративное государство как "нецентрализованное государство, конституция которого закрепляет распределение компетенций между общегосударственными органами власти (федеральными органами) и региональными органами власти (органами субъектов федерации), компетенция которых распространяется только на часть территории государства" <4>. Таким образом, все приведенные определения указывают как на отличительный признак федеративного государственного устройства на наличие двойной, или двухуровневой, системы государственной власти, включающей в себя федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации.
--------------------------------
<1> Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9.
<2> Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие. М.: Проспект, 2011.
<3> Власенко Н.А. Указ. соч.
<4> Прохоров А.В. Федерализм как форма территориальной организации власти в правовом государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.

Говоря о двухуровневой системе государственной власти, необходимо отметить, что основной причиной такого построения власти является правовой статус, или юридический титул, субъектов федерации. И.В. Лексин пишет: "Исходя из этимологии термина "федерация" представляется обоснованным использовать его для обозначения государства, которому в юридической действительности соответствует несколько субъектов права (собственно федерация как общенациональный уровень государственной власти и члены федерации), обладающих правовым статусом, позволяющим им выступать по определенным вопросам в качестве сторон отношений союзного характера" <5>. То есть отношения союзного характера, или федеративные отношения, могут быть возможны именно в силу специфического положения субъектов федерации, обладающих известной мерой публичности, или самостоятельностью. Поскольку самостоятельность субъектов федерации в государстве "сплошная", т.е. ею обладают все субъекты без исключения, региональный аспект (федеративный принцип) имеет общегосударственное значение, что вызывает особое двухуровневое строение системы государственной власти.
--------------------------------
<5> Лексин И.В. Соотношение федеративной и регионалистской формы государственного устройства: проблемы и решения // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. N 12. С. 478.

Проблема двухуровневого построения государственной власти в федерации тесно связана с суверенитетом такого государства. Нам известно, что любое государство обладает суверенитетом в целом, но никакая отдельная часть государства не суверенна. "Субъекты федерации не обладают суверенитетом, - замечает Ю.В. Бурбина, - не имеют права выхода из состава федерации. Суверенитет представляет собой систему прав, состоящую не только из прав на независимость и свободу от посягательств извне и изнутри, но и право управлять, принимать решения, осуществлять все функции вплоть до принуждения. Несмотря на то что многие ученые настаивают на делимости суверенитета в федеративном государстве, практика строительства федерации свидетельствует об обратном" <6>. Поскольку нельзя говорить о двух полноценных "уровнях суверенитетов", а именно федеральном и региональном, понятие двухуровневого построения государственной власти должно быть уточнено.
--------------------------------
<6> Бурбина Ю.В. Основные признаки современных федераций // Бизнес в законе. 2009. N 1. С. 63.

А.И. Хорошильцев выделяет в структуре федеральной власти три уровня: конституирующий, организующий и информирующий <7>. Соответственно этому можно сказать, что федеральная государственная власть выполняет конституирующую (учредительную), организующую и контролирующую функции по отношению к федерации. В этом контексте необходимо отметить, что свойства Конституции как основного юридического акта, легализующего государственный строй <8>, а именно всеобъемлемость, учредительность, прямое действие, коррелируют аналогичным свойствам государственной власти. И.А. Ильин, размышляя о связи верховной власти с народом и государством, писал: "Поскольку народ органически связан со своим правительством... в порядке мирного, долгого, национального развития, постольку между правосознанием народа и правосознанием правительства возникает органическое взаимодействие и подобие" <9>. Именно поэтому федеральный уровень государственной власти обладает исключительным свойством всеобъемлемости и учредительности в масштабах всего государства. Уровень власти субъектов (или штатов) не обладает учредительностью, ибо лишен суверенитета.
--------------------------------
<7> Хорошильцев А.И. Третье измерение государственной власти на примере современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 4.
<8> Гошуляк В.В. Конституция Российской Федерации - конституция переходного общества // Вопросы современной науки и практики. Университет имени В.И. Вернадского. 2014. N С49. С. 8.
<9> Ильин И.А. Наши задачи. Статьи 1948 - 1954 гг. / сост., предисл. и коммент. Ю.Т. Лисицы. М.: Айрис-пресс, 2008. Т. 1. С. 237.

Отсюда следует, что двухуровневая система государственной власти есть особенность ее построения, порожденная самостоятельностью (мерой публичности) субъектов федерации. Данная особенность построения системы власти состоит в том, что в структуре единой государственной власти присутствует суверенный учредительный уровень власти (федеральный) и уровень государственной власти субъектов федерации. Он не имеет самостоятельного и равного с федеральным уровнем значения. При этом считаем более правильным называть уровень власти субъектов федерации уровнем федеративных отношений, поскольку существо федеративных отношений образуют взаимные властеотношения федерального центра с субъектами. Тогда двухуровневая система власти должна пониматься как особое строение государственной власти, предполагающее функционирование двух разнохарактерных уровней реализации власти: уровня общегосударственной реализации власти (т.е. федерального) и уровня внутренних (федеративных) властеотношений. Они несопоставимы в плане обладания суверенитетом, но вполне сопоставимы в смысле разных способов осуществления государственной власти: федеральный уровень - единственный для полного всеобъемлющего действия государственной власти и, соответственно, реализация государственного начала (принципа) в укладе федерации; уровень власти субъектов (уровень федеративных отношений) - единственный способ взаимодействия федерации и ее субъектов, т.е. реализации потенциала и принципов федерализма (федеративного начала в устройстве федерации). У обоих уровней разное функциональное назначение. Но вместе они образуют единую систему государственной власти в федерации. В этом состоит главная особенность подобного строения власти.
Соответственно этому, у каждого уровня организации государственной власти, помимо общих и традиционных характеристик и функций, имеются и особенности функционирования, связанные с федеративным устройством государства. Говоря о федерализме, А.С. Ященко писал, что федерализм "стремится соединить различные центры власти, свести их к единству, создавши сложное взаимоотношение между ними... Федерализм есть путь соединения, а не разъединения... Федерализм есть необратимое назад движение политической интеграции" <10>. Ему вторил И.А. Ильин, указывая, что "федерация отправляется от множества (или по крайней мере от двоицы) и идет к единению и единству. Это есть процесс отнюдь не центробежный, центростремительный. Федерация не расчленяет (не дифференцирует, не разделяет, не дробит), а сочленяет (интегрирует, единит, сращивает)" <11>. Совершенно логично заключить, что эта объединительная сущность федерализма находит свое выражение в действии федерального уровня власти. Исследователи так или иначе выделяют специфическое направление в действиях федеральной власти, которое выражает сущность федеративного устройства, называя его федеративной функцией <12> либо функцией обеспечения государственного единства объединенных в федерацию субъектов <13>. Мы предлагаем называть данное направление интегративной функцией, смысл осуществления которой заключается в полном и всестороннем раскрытии и использовании потенциала федерализма для сохранения и укрепления целостности и единства федеративного государства.
--------------------------------
<10> Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Изд. 2-е. М.: Либроком, 2012. Т. 1. С. 345, 363.
<11> Ильин И.А. Указ. соч. С. 228.
<12> Штукин В.В. Федеративная функция современного государства: сравнительный анализ российского и германского опыта: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 6.
<13> Дроздова А.М. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа: сравнительно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 20.

Реализуя интегративную функцию, федеральная государственная власть воздействует на федеративное начало (федеративный принцип), лежащий в основании государственного уклада федерации наряду с государственным (суверенным). Воздействие на государственный принцип проявляется в регулирующей функции высшей власти, общей как для унитарных, так и для федеративных государств. Из изначально присущей федерализму объединительной сущности, о которой упоминалось ранее, и того, что федерализм есть своего рода "орудие социального компромисса" <14>, используемое "для сбалансирования национально-этнических, экономических, политических и иных интересов в обществе и государстве" <15>, следует, что федеративное начало (принцип) взаимно обращено к государственному и не находится с ним в противоречии. Федеративная модель принимается государством не для саморазрушения, а для созидания и укрепления единства государства в конкретных условиях. Поэтому, реализуя потенциал федерализма, закладываемый в основание государственного устройства, высшая федеральная власть тем самым действует на укрепление государственной целостности.
--------------------------------
<14> Барышников Е.Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2002. С. 61.
<15> Барышников Е.Н. Указ. соч. С. 61.

Интегративная функция соединяется с общерегулирующим воздействием федеральной государственной власти и выступает функциональной доминантой реализации государственной власти в целом. Это значит, что выполнение многих основных функций государственной власти преломляется через федеративное устройство государства. К примеру, осуществление экономической функции в федерации предполагает "разграничение предметов и полномочий в экономической сфере между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; перераспределение государственного дохода с целью поддержки экономически ослабленных субъектов федерации и обеспечения экономической стабильности; определение принципов деятельности органов государственной власти федерации и субъектов федерации..." <16> и т.д.
--------------------------------
<16> Соколова И.Л. Экономическая функция современного федеративного государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.

Сказанное позволяет заключить, что федеральный уровень государственной власти обладает объединительной интеграционной сущностью, предопределенной интеграционной сущностью федерализма. При этом в силу наличия у субъектов федерации известной меры публичности - самостоятельности - объединительная сущность федерализма находит свое выражение во внутривластных обоюдно публичных отношениях федерального центра и субъектов федерации, т.е. федеративных отношениях.
С организующей сущностью федерального уровня власти связан еще один важный аспект устройства и реализации власти в федерации. Так как федеральная власть обладает полнотой государственного суверенитета, воздействует на все государство в целом и одновременно состоит в федеративных отношениях со всеми субъектами федерации вместе и с каждым в отдельности, у федеральной государственной власти образуется две сферы, или области действия, - общегосударственная (охватывает все государство и обращена к государственному началу в укладе федерации) и региональная (обнимает взаимоотношения с субъектами федерации и обращена к федеративному началу), соединенные в руках федерального правительства.
Федеральная государственная власть, воздействуя в целом на субъекты федерации, устанавливает с ними федеративные отношения и соединяет их ответные действия воедино, создавая одновременно региональную сферу своего действия и уровень государственной власти субъектов федерации. Сам по себе региональный уровень власти образует системную целостность непосредственно при реализации федерального уровня власти. Региональный уровень власти также является прямым следствием правового статуса (самостоятельности) субъектов федерации при организующем действии на них федерального центра и проявляется как: 1) область реализации и действия федеральной государственной власти и 2) совокупность полномочий субъектов федерации, объединенных действием федеральной власти. Поэтому сам уровень власти субъектов федерации можно определить как совокупность властных полномочий субъектов федерации, объединенных действием федерального уровня власти, которое, соединяя эти полномочия в системное целое, образует внутри единой системы государственной власти ее региональный уровень, являющийся одновременно и областью действия федеральной власти.
По отношению к федеральному уровню власти уровень власти субъектов федерации проявляется в двух основных аспектах. С одной стороны, уровень региональной власти участвует в реализации интегративной функции. Это естественное и основное направление функционирования регионального уровня власти. Субъекты федерации выступают в федеративных отношениях как основные носители федеративных начал как в устройстве государственной власти, так и в ее осуществлении. Участвуя в федеративных отношениях, субъекты федерации тем самым реализуют свой правовой статус. Это выражается в различного рода федеративных связях и способах осуществления власти. Так, в ФРГ, "если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное правительство с согласия бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей..." <17>, т.е. высшая власть может применить федеральное вмешательство как способ управления. В Пакистане "Президент имеет право директивой предоставить полномочия губернатору провинции выступать от своего имени, в общем или касательно отдельных вопросов. Такие же действия, относящиеся к территориям федерации, которые не входят в состав ни одной провинции, могут быть уточнены в директиве" (ст. 145 Конституции Пакистана <18>).
--------------------------------
<17> Фурсова А.А. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. N 2. С. 52.
<18> Конституция Исламской Республики Пакистан. Принята парламентом 12 апреля 1973 г. // URL: http://worldconstitutions.ru/?p=34 (дата обращения: 25.01.2020).

С другой стороны, субъекты федерации в силу своего юридического статуса как составных частей государства являются основными носителями федеративной ответственности. Действие федеральной власти относительно государства характеризуется полнотой и завершенностью. Однако федеративные отношения основаны на принципе взаимности, вследствие чего государственная власть в федерации имеет как прямое (на государство и субъекты), так и обратное (от субъектов) действие. Соответственно, институт, или, правильнее, свойство, федеративной ответственности, которым обладают субъекты федерации, придает действию федеральной государственной власти (в первую очередь обратному) полную завершенность. Дело в том, что, если в положении субъектов федерации изначально заложена федеративная ответственность, это сообщает федеративным отношениям и действию федеральной власти полноту "обратного" характера во всех действиях верховной власти в целом. В противном случае участие субъектов федерации в реализации интегративной функции будет простым механическим исполнением решений вышестоящих инстанций. Данный вывод о ключевой роли федеративной ответственности проистекает из того, что субъекты федерации как составные части государства обладают правовым статусом общегосударственного характера, следовательно, и их ответственность перед федеральной властью и государством за их действия также носит общегосударственный федеральный характер. Это и сообщает действиям федеральной власти полноту и завершенность действий по управлению государством и реализации всех важнейших функций и задач.
Общегосударственный характер правового статуса субъектов федерации проистекает из следующего:
- во-первых, субъекты федерации (штаты) в юридическом смысле признаются составными частями территории федеративного государства, поэтому вопрос изменения территории субъекта федерации также носит общегосударственный характер. Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом" <19>. Если же изменяется внешняя граница субъекта федерации, то это автоматически влечет за собой изменение и федеральной территории. Например, ст. 3 Конституции Австрии называет изменение территории федерации одновременно изменением территории одной из ее земель <20>;
- во-вторых, в силу этого субъекты федерации как составные части единой государственной территории участвуют в управлении федеративным государством. Так, ст. 45 Конституции Швейцарии указывает, что "кантоны в соответствии с Союзной конституцией участвуют в формировании воли Союза, особенно в правотворчестве" <21>;
- в-третьих, субъекты федерации участвуют в федеративных отношениях, которые всегда носят общегосударственный федеральный характер, осуществляют в пределах своей территории управление общегосударственного характера, которое при ненадлежащем его исполнении влечет для них федеративную ответственность - "публично-правовую ответственность... за вред, нанесенный всему обществу, государству, народу..." <22>. Одним из ярчайших примеров осуществления субъектами федерации управления федерального значения в пределах своих территорий является реализация в Российской Федерации национальных проектов по 12 направлениям стратегического развития, установленным Указом Президента России от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года". Так, например, согласно паспорту Национального проекта "Здравоохранение" "к 2023 году в 85 субъектах Российской Федерации должно быть завершено внедрение государственных информационных систем в сфере здравоохранения, соответствующих требованиям Минздрава России, и подключение к ним всех медицинских организаций субъекта Российской Федерации... К 2022 году 85 субъектов Российской Федерации реализуют систему электронных рецептов, автоматизированное управление льготным лекарственным обеспечением" <23>.
--------------------------------
<19> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<20> Конституция Австрийской Республики. Федеральный конституционный закон от 10.11.1920 // URL: http://worldconstitutions.ru/?p=160 (дата обращения: 23.01.2020).
<21> Союзная конституция Швейцарской Конфедерации от 18.04.1999 // URL: http://worldconstitutions.ru/?p=135 (дата обращения: 23.01.2020).
<22> Савин В.И. Природа коллизий в федеративных отношениях // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2006. N 1 (19). С. 45.
<23> Паспорт национального проекта "Здравоохранение" // URL: http://static.government.ru/media/files/gWYJ4OsAhPOweWaJk1prKDEpregEcduI.pdf (дата обращения: 26.01.2020).

Поэтому можно сделать вывод, что основной функцией регионального уровня власти в целом и каждого субъекта федерации в отдельности в отношениях с федеральным центром является функция восполнения и завершения действий федеральной власти - как по отношению к государству, так и по отношению к каждому субъекту федерации. Здесь также проявляется специфика федеративной модели государственного устройства: практическая реализация федерализма "требует полноты государственной власти в субъектах Федерации с тем, чтобы потенциал каждого субъекта Федерации использовался наиболее рационально и эффективно" <24>.
--------------------------------
<24> Глобализация и государственное единство России / Б.С. Эбзеев, Р.У. Айбазов, С.Л. Краснорядцев; отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Формула права, 2006. С. 168.

Обобщая вышеизложенное, приходим к заключению, что двухуровневая система государственной власти федеративных государств обладает внутренней согласованностью и логичностью построения. Оба иерархических уровня, или "этажа", структуры государственной власти взаимно направлены и выполняют каждый свои, присущие только ему функции. Организующая роль, высшего федерального, уровня власти проявляется главным образом в реализации интегративной функции, которая является основной формой реализации федеративных начал государства. В свою очередь, субъекты федерации, являясь главными выразителями федеративных начал и носителями федеративной ответственности, организуясь под действием федеральной власти и участвуя в ее реализации, создают необходимое условие для полной реализации действий федеральной власти и, следовательно, федеративного потенциала государства. Такое построение системы государственной власти полностью отвечает ключевой идее любого государства, в том числе федеративного, - идее государственного единства и стабильности. В свою очередь, федеративное устройство государства выступает одним из важнейших средств для сохранения целостности и единства государства.

Библиография

1. Барышников Е.Н. Причины и условия развития федерализма в странах мира: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2002. 269 с.
2. Бурбина Ю.В. Основные признаки современных федераций // Бизнес в законе. 2009. N 1. С. 62 - 64.
3. Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие. М.: Проспект, 2011.
4. Глобализация и государственное единство России / Б.С. Эбзеев, Р.У. Айбазов, С.Л. Краснорядцев; отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Формула права, 2006. 308 с.
5. Гошуляк В.В. Конституция Российской Федерации - конституция переходного общества // Вопросы современной науки и практики. Университет имени В.И. Вернадского. 2014. N С49. С. 8 - 12.
6. Дроздова А.М. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа: сравнительно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. 437 с.
7. Ильин И.А. Наши задачи. Статьи 1948 - 1954 гг. / сост., предисл. и коммент. Ю.Т. Лисицы. М.: Айрис-пресс, 2008. Т. 1. 528 с.
8. Лексин И.В. Соотношение федеративной и регионалистской формы государственного устройства: проблемы и решения // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. N 12. С. 476 - 486.
9. Прохоров А.В. Федерализм как форма территориальной организации власти в правовом государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 29 с.
10. Савин В.И. Природа коллизий в федеративных отношениях // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2006. N 1 (19). С. 29 - 50.
11. Соколова И.Л. Экономическая функция современного федеративного государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 170 с.
12. Фурсова А.А. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. N 2. С. 52 - 55.
13. Хорошильцев А.И. Третье измерение государственной власти на примере современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 4.
14. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9.
15. Штукин В.В. Федеративная функция современного государства: сравнительный анализ российского и германского опыта: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 199 с.
16. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства: в 2 т. Изд. 2-е. М.: Либроком, 2012. Т. 1. 408 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.