ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
"УМНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ" КАК ОСНОВА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
М.Л. ДАВЫДОВА
Понятие "умное регулирование" (smart regulation) распространено в современной научной литературе по правотворчеству и в правотворческой практике. Часто "умное регулирование" определяется как механизмы и институты, обеспечивающие качество обратных связей агентов нормотворчества и объектов регулирования <1>. Методами умного регулирования считаются правовой эксперимент, оценка регулирующего воздействия, оценка фактического воздействия, открытость нормативной базы, повышение доступности действующих нормативных правовых актов и их проектов, упрощение языка нормативных актов и т.п. При этом наряду с термином "умное регулирование" часто используются понятия "less regulation" (меньшее регулирование) и "better regulation" (лучшее регулирование). В качестве их методов или средств перечисляется сходный набор инструментов. Если обратиться к руководствам по лучшему регулированию, принятым правительствами Европейского союза <2>, Великобритании <3>, Австралии <4> и других передовых стран, можно сделать вывод, что сквозной темой через все эти документы проходит необходимость налаживания всех форм обратной связи в процессе создания и реализации правовой нормы, предварительной и последующей оценки качества этой нормы, позволяющей скорректировать ее действие, минимизировать административное бремя. Целью нашей статьи является выявление специфики умного регулирования по сравнению с другими концептуально близкими подходами к проблеме совершенствования государственного воздействия на бизнес и другие общественные институты.
--------------------------------
<1> См.: Купряшин Г.Л., Сарычева Н.Н. Концепция "умного регулирования": зарубежный опыт и возможность его применения в государственном управлении России // Вестник МГУ Серия 21. Управление (государство и общество). 2013. N 2. С. 5.
<2> См.: Guiding principles for EU legislation. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/185626/bis-13-774-guiding-principles-for-eu-legislation.pdf; Better regulation: guidelines and toolbox. URL: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en (дата обращения: 04.02.2020).
<3> См.: Better regulation framework. Guidance& August, 2018. URL: https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework (дата обращения: 04.02.2020).
<4> См.: Australian government guide to regulation. URL: https://www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/australian-government-guide-regulation (дата обращения: 04.02.2020).
Работа строится на сопоставлении умного регулирования как академической конструкции и как регулятивной практики с другими подходами к организации регулятивного воздействия. Современные методы умного регулирования оцениваются с точки зрения их соответствия понятию "smart", которое принято использовать по отношению к различным приборам (техническим устройствам).
Традиционное регулирование представляет собой отношения типа "власть-подчинение", когда от одной стороны исходит императивное веление, а другая обязана вести себя в соответствии с ним под страхом наказания. В этой конструкции именно наказание становится основным средством, обеспечивающим реализацию правовой нормы. Качество нормы, ее разумность, целесообразность, исполнимость в условиях односторонних иерархических связей в расчет не принимаются, потому что каналы, по которым информация о недостатках нормы могла бы дойти до правотворческого органа, отсутствуют. Подобное ("неумное") регулирование опирается исключительно на авторитет законодателя и страх перед наказанием. Чем менее совершенна норма, тем активнее приходится задействовать механизм принуждения, чтобы преодолеть сопротивление исполнителей. Государство вынуждено либо бесконечно повышать строгость обещанного наказания и усиливать контроль за соблюдением нормы (что требует огромных ресурсов), либо смириться с нежеланием адресатов ей подчиняться. И то, и другое в итоге может грозить разрушением системы.
Представление о законодателе, сидящем на высоком троне и транслирующем свою волю послушным подданным, безнадежно устарело. Уже в 1980-х гг. в мире начались активный поиск и апробация различных форм вовлечения потенциальных исполнителей в процесс создания нормы. Советская юридическая наука в этот период была крайне увлечена проблемами правотворчества, в том числе его научным, социологическим, информационным <5> и др. обеспечением. Но принципиальное отличие данного подхода от концепции регулирования, формировавшейся в западных странах, заключалось в том, что в отечественных исследованиях акцент был смещен на содержание вопросов, которые необходимо изучить законодателю, прежде чем принимать норму, а не на механизмы, делающие изучение этих вопросов обязательным. Анализ состояния регулируемых отношений, учет мнения научного и экспертного сообщества обосновывались в качестве рекомендации законодателю, абсолютно не ставящей под сомнение его исключительное право эти рекомендации проигнорировать.
--------------------------------
<5> См.: Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Пиголкин А.С., Поленина С.В. и др. Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р.О. Халфина. М., 1981; Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Куманин Е.В., Леванский В.А. Исследование социальных факторов законодательной деятельности союзных республик // Правоведение. 1981. N 3. С. 51 - 58; Колдаева Н.П., Поленина С.В. О долгосрочном планировании развития законодательства // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 51 - 58; Куманин Е.В., Поленина С.В. Социальные аспекты правотворчества и реализации права // Советское государство и право. 1984. N 8. С. 12 - 19; Николаева М.Н., Пиголкин А.С. Плановые основы совершенствования советского законодательства // Правоведение. 1982. N 3. С. 3 - 8; Гаврилов О.А. Системный анализ и моделирование информационного механизма действия правовой нормы // Научно-техническая революция, управление и право. М., 1979. С. 50 - 58; Колдаева Н.П. Об участии трудящихся масс в законодательном процессе // Актуальные проблемы теории социалистического государства и права. М., 1974. С. 145 - 148; Колдаева Н.П. Социально-правовой эксперимент (некоторые теоретические аспекты) // Право и правотворчество: вопросы теории. М., 1982. С. 69 - 76.
С середины 1980-х гг. в западных странах (США, Великобритания, Германия, Нидерланды, Норвегия, Швеция) начинает разрабатываться подход, получивший название "New public management" (новый государственный менеджмент) <6>. С 1985 г. в Австралии начинает проводиться оценка регулятивного воздействия <7> (Regulatory Impact Assessment) - институт, получивший впоследствии повсеместное распространение в мировой практике.
--------------------------------
<6> См.: Волкова А.В. Механизмы "умного регулирования" в публичной политике современной России: расширение гражданского участия // Человек. Сообщество. Управление. 2017. Т. 18. N 3. С. 38.
<7> См.: Купряшин Г.Л., Сарычева Н.Н. Указ. соч. С. 5.
Дальнейшее развитие этой проблематики привело к последовательной смене нескольких продолжающих друг друга концепций: Less regulation, Better regulation, Smart regulation.
Less regulation (меньшее регулирование) предполагает определение оптимального уровня вмешательства государства в общественные отношения, чтобы упростить законодательство, избежать заурегулированности и уменьшить административное бремя. В основе этой концепции лежит понимание того, что "люди, чья жизнь не регулируется государством чрезмерно и которые могут сами определять свои законные цели, являются более творческими и продуктивными и живут в более продуктивных и творческих обществах" <8>. Оценка достаточности вмешательства сложна и требует учета множества факторов. Например, исследования показывают, что количество издаваемых нормативных правовых актов и степень жесткости регулирования зависят от степени государственного присутствия в отрасли, но зависимость эта нелинейна: при усилении присутствия государства выше определенного уровня нормотворческая активность начинает снижаться, так как заменяется инструментами прямого государственного контроля <9>. В частном секторе инструменты прямого контроля неприменимы, поэтому, устанавливая правила, государство рискует перейти грань, за которой регулирование превращается в препятствие полноценному развитию, подавляет инициативу и самостоятельность. Выстраивание механизмов обратной связи в процессе правотворчества как раз является наилучшим способом, чтобы понять, воспринимается ли проектируемый акт как необходимый или избыточный, услышать мнение предпринимательского сообщества и других адресатов о том, можно ли обойтись без его принятия.
--------------------------------
<8> Doering D. Less and Better Regulation Means Better Life // (Not So) Smart Regulation: 4liberty.eu Review. 2019. No. 10. P. 7. URL: http://4liberty.eu/wp-content/uploads/2019/04/4liberty.eu-Review-No.-10_spread.pdf (дата обращения: 04.02.2020).
<9> См.: Павлов П.Н. Экономические факторы нормотворческой активности в России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. N 2. С. 59.
Better regulation (лучшее регулирование) сохраняет тренд на уменьшение излишнего государственного вмешательства (включая рекомендацию использовать альтернативные механизмы: саморегулирование - self-regulation или совместное регулирование - co-regulation). Помимо этого, предлагаются иные пути совершенствования норм: выбор правильных инструментов регулирования, ускорение законодательного процесса, упрощение и кодификация существующих текстов и другие средства, направленные на улучшение и упрощение регулятивной среды. "Цель состоит в том, чтобы упростить конкретные правила и сделать базовые условия регулирования ЕС гибкими, чтобы учитывать ежедневные бизнес-процессы. Крайне важно, чтобы конкретные меры по упрощению проводились в тех областях, которые бизнес считает наиболее важными. Чтобы идентифицировать эти области, предпринимаются усилия для непосредственного вовлечения конечных пользователей и учета их потребностей" <10>. Данный подход требует отслеживания полного жизненного цикла нормативного акта: от его подготовки до реализации, включая внесение изменений, т.е. корректировку акта в процессе его действия. На всех этапах ключевое значение имеют получение и анализ той оценки, которую этому акту дают исполнители, адресаты его предписаний. В этих условиях создание качественной правовой нормы становится результатом совместных планомерных усилий правотворческого органа и общества, которые таким образом улучшают регулирование.
--------------------------------
<10> Smart Regulation in the EU. Danish Business Authority. URL: https://danishbusinessauthority.dk/smart-regulation-eu (дата обращения: 04.02.2020).
Smart regulation (умное регулирование) представляет собой следующий уровень погружения в проблему. По определению Европейской комиссии, "умное регулирование - это не про большее или меньшее регулирование, это про достижение результата наименее обременительным способом" <11>. Перенос акцента с процесса регулирования на результат, стремление понять, что именно мешает его получению, выбор средств, которые способны точечно воздействовать на проблему, - это вопросы, решаемые концепцией умного регулирования. Исследователи определяют ее как форму регулятивного плюрализма, который охватывает гибкие, творческие и инновационные формы социального контроля. Концепцию используют как правительства, так и бизнес и третьи стороны <12>. Все сформулированные ранее требования сохраняют свою актуальность: отслеживание полного жизненного цикла акта, общая ответственность органов разного уровня за результат, ключевая роль мнения тех, кого затрагивает регулирование <13>. Однако необходимость запроса и учета мнения адресатов нормы не является гарантией ее качества. В данном случае презюмируется, что адресаты лучше понимают суть проблемы и преимущества возможных ее решений. Во многих случаях это так, но далеко не всегда. Более того, при формальном подходе к организации оценки регулирующего воздействия, общественного обсуждения и других процедурно установленных форм обратной связи их результативность может быть крайне низкой. В условиях слабой социальной активности государства предпочитают провести минимально необходимые процедуры, не особо заботясь о том, насколько репрезентативны полученные отклики. Во многих государствах постсоветского пространства эффективность таких процедур колеблется от низкой до нулевой <14>.
--------------------------------
<11> Stakeholder Consultation on Smart Regulation, issued by European Commission in April 2010 // European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. URL: https://www.eurofound.europa.eu/observatories/eurwork/industrial-relations-dictionary/smart-regulation (дата обращения: 04.02.2020).
<12> См.: Gunningham N., Sinclair D. Smart regulation // Regulatory Theory: Foundations and applications/ed. by P. Drahos. Canberra, 2017. P. 133 - 148. URL: https://doi.org/10.22459/RT.02.2017.08.
<13> Stakeholder Consultation on Smart Regulation, issued by European Commission in April 2010 // European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. URL: https://www.eurofound.europa.eu/observatories/eurwork/industrial-relations-dictionary/smart-regulation (дата обращения: 04.02.2020).
<14> См.: Тургель И.Д., Панзабекова А.Ж. Оценка регулирующего воздействия в постсоветских странах: результаты, проблемы, перспективы // Управленческие науки. 2018. N 8 (2). С. 84 - 93. DOI: 10726794/2404-022X-2018-8-2-84-93.
Рассматривая оценку регулирующего воздействия и различные формы общественных консультаций как главное средство совершенствования регулирования, мы заботимся о процедуре создания акта, перераспределяем ответственность за поиск решения проблемы, но не даем конкретных рекомендаций о том, какие именно инструменты и технологии можно использовать для ее решения. Для умного регулирования именно максимально эффективное решение проблемы выступает основной целью.
К каким приборам или техническим устройствам применяется обозначение "смарт"? Ученые выделяют два признака <15>, позволяющих использовать это понятие:
1) экономное и эффективное использование ресурсов ("умная" экономика основана на энергосберегающих, чистых, "зеленых" (биологических) технологиях);
2) использование смарт-технологий открывает новые, ранее недоступные возможности. Чаще всего речь идет об устройствах, которые способны подстраиваться под хозяина или под ситуацию и умеют больше, чем обычные устройства такого же назначения (машина сама паркуется, телевизор выбирает программу, лекарство само находит больную клетку, дом сам "ходит в магазин"). Эти технологии позволяют значительно сократить умственные и физические усилия людей, упрощают и улучшают жизнь.
--------------------------------
<15> См.: Карманов А.М. Смарт технологии как индикатор уровня и качества жизни населения // Статистика и экономика. 2014. N 6 (2). С. 425.
Приведенные признаки вряд ли позволяют точно определить понятие "смарт", но дают представление о важной характеристике всех обозначаемых этим понятием явлений: получение большего результата при меньших затратах. Создается эффект чуда, волшебства, когда полученный эффект кажется невероятным для стороннего наблюдателя.
Возможно ли добиться подобного эффекта в правотворческой деятельности? Вероятно, к этой цели можно двигаться двумя путями, затрагивающими макро- и микроуровень регулирования. Объединяет их то, что в обоих случаях фокус внимания сосредоточен не на правиле поведения, которое должно быть сформулировано, а на проблеме, которую необходимо решить:
1) макроуровень предполагает увеличение масштаба оценки, совершенствование не конкретного акта, а всей системы регулирования, выявление всех возможных центров принятия решения (местных, региональных, национальных, наднациональных) и включение их в механизм устранения проблемы. "Целостный взгляд на регулирование имеет решающее значение для выявления ненужных актов, но также и для определения областей, в которых консолидация позволит достичь синергетического эффекта" <16>. Речь идет о консолидации усилий всех субъектов, потенциально способных повлиять на решение проблемы;
--------------------------------
<16> "Smart Regulation" - Towards smarter regulation and cutting red tape in the EU // EPP Policy Paper. URL: https://www.epp.eu/files/uploads/2015/11/Smart-Regulation.pdf (дата обращения: 04.02.2020).
2) микроуровень означает поиск механизмов воздействия, способных эффективно решить проблему в конкретной ситуации. В расчет при этом принимаются не только сугубо юридические инструменты, но и социальные, психологические, экономические факторы, оказывающие влияние на участников регулируемого процесса.
Теоретики умного регулирования Н. Ганнингем и Д. Синклер выделяют следующие категории регулятивных инструментов: командно-контрольное регулирование (стандарты, определяющие технологические процессы и качество полученного результата); экономические инструменты (установление общих правил, стимулы, ответственность); саморегулирование (в том числе отраслевое); волюнтаризм (правила, предполагающие добровольное соблюдение, свободный выбор); информационные стратегии (образование и обучение; экологическая отчетность; свобода информации; активное публичное раскрытие информации; кадастры загрязнения; сертификация продукции) <17>.
--------------------------------
<17> См.: Gunningham N., Sinclair D. Op. cit. P. 133 - 148.
Если в начале списка перечисляются наиболее традиционные для правового регулирования инструменты, то в конце перечня располагаются средства, вообще не подразумевающие регулирования в общепринятом понимании. Однако стоит признать, что транспарентность способна принципиально повысить эффективность действия правовых норм. Р. Талер, об исследованиях которого речь пойдет ниже, пишет по этому поводу: "В действительности требование раскрытия информации в базе данных по выбросам токсичных веществ, возможно, самая успешная мера во всем экологическом законодательстве" <18>. Информационная открытость задействует "механизмы неформального социального контроля" <19>, которые часто оказываются гораздо действеннее формальных.
--------------------------------
<18> Талер Р., Санстейн К. Nudge. Архитектура выбора. Как улучшить наши решения о здоровье, благосостоянии и счастье / пер. с англ. Е. Петровой; науч. ред. С. Щербаков. М., 2017.
<19> Gunningham N., Sinclair D. Op. cit.
Среди принципов, которые необходимо учитывать при включении в нормативные акты тех или иных инструментов, авторы называют требования, вполне согласующиеся с двумя названными выше признаками понятия "смарт". Принцип экономии средств призывает отдавать предпочтение наименее решительным мерам. Принцип привлечения "суррогатных регуляторов" также имеет экономическую составляющую, так как дает возможность достигать больших результатов при меньших затратах за счет того, что регулирование осуществляется не только государством, но и вторыми (саморегулирование) и третьими (коммерческие и некоммерческие организации) лицами. Принцип сочетания нескольких инструментов означает, что правильно подобранная комбинация средств может существенно повысить эффективность их действия, тем самым открывая новые возможности, в то время как использование несочетаемых инструментов оказывается контрпродуктивным.
Например, эффективность рекомендательных правовых норм традиционно оценивается как достаточно низкая. В советской юридической доктрине (положения которой во многом унаследованы современной российской юриспруденцией) возможность государственного принуждения является важнейшим признаком права и основным средством, обеспечивающим его действие <20>. Соответственно, норма, не имеющая в своей структуре негативной санкции, вообще не рассматривается многими исследователями как полноценная правовая норма <21>.
--------------------------------
<20> См.: Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 75.
<21> См.: Вопленко Н.Н. Очерки общей теории права. Волгоград, 2009. С. 242.
Действительно, с помощью одних только рекомендательных норм невозможно добиться заметных результатов в случае, когда государство хочет побудить к соблюдению обременительных правил, установить полезные для общества, но трудновыполнимые или невыгодные для бизнеса стандарты (снизить уровень выбросов, установить дополнительные гарантии работникам, повысить выплаты и т.п.). Некоторое количество организаций, вероятно, будет соблюдать их, руководствуясь альтруистическими соображениями или заботясь о своей репутации. Но большинство предпочтет проигнорировать, зная, что наказания за это не последует. В то же время, если минимально необходимые требования закрепить с помощью императивных норм, а посредством рекомендательных установить более высокие дополнительные стандарты, то получится одновременно воздействовать на "несознательные" организации с помощью санкций, а "сознательные" ориентировать на добровольное соблюдение повышенных стандартов. Говоря об эффективности такой комбинации средств ("волюнтаризм + командно-контрольное регулирование"), Н. Ганнингем и Д. Синклер приводят пример успешной программы 33/50 по снижению уровня выбросов токсичных химических веществ, реализованной в США <22>.
--------------------------------
<22> См.: Aora S., Cason T. An Experiment in Voluntary Regulation: Participation in EPA's 33/50 Program // Journal of Environmental Economics and Management. 1995. Vol. 28. Iss. 3. P. 271 - 286.
В качестве примера контрпродуктивного комплекса регулятивных средств они называют комбинацию "командно-контрольное регулирование + экономические инструменты" <23>. С этим легко согласиться, если представить подобное сочетание на примере. Так, если в случае невыполнения требований эффективного контракта преподавателю грозит увольнение, а в случае выполнения - незначительная прибавка к заработной плате, то используемые средства явно дублируют друг друга. Смысла в экономическом стимулировании нет, так как люди в любом случае будут стремиться к выполнению требований, чтобы не потерять работу. Таким же бессмысленным с точки зрения регулятивной логики было одновременное закрепление в советском законодательстве права на труд и обязанности трудиться.
--------------------------------
<23> Gunningham N., Sinclair D. Op. cit. P. 142.
Отметим, что дело здесь не только и не столько в сочетаемости средств. Смысл правильно подобранной комбинации в том, что несколько регулятивных инструментов должны использоваться не для установления одного и того же варианта поведения, а для того, чтобы предложить последовательно связанную, логичную, разумную вариативность действий (например, увольнение в случае невыполнения квалификационных требований и доплата в случае превышения установленных показателей). Важно при этом, что такая вариативность должна строиться на возможности свободного выбора участников, имеющих исчерпывающую информацию о преимуществах и недостатках каждого варианта.
В состав подобных регулятивных комплексов, используемых в течение последнего десятилетия правительствами разных стран <24> для решения множества проблем, все чаще включаются средства, разрабатываемые поведенческими науками, призванные выстроить адекватную архитектуру выбора, повысив эффективность традиционных регулятивных механизмов.
--------------------------------
<24> См.: Nudge-it European Commission-funded FP7 project. URL: https://www.nudge-it.eu (дата обращения: 04.02.2020); The Behavioural Insights Team (BIT). URL: http://www.behaviouralinsights.co.uk (дата обращения: 04.02.2020); The Danish Nudging Network (in Danish). URL: https://www.danishnudgingnetwork.dk (дата обращения: 04.02.2020); The White House President Barack Obama (2015). URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-insights-better-serve-american (дата обращения: 04.02.2020).
Если классическая экономическая теория (как и классическая доктрина правового регулирования) построена на возможности рационального выбора, который совершается индивидом при оценке позитивных и негативных последствий своих действий, то поведенческая экономика, направление, развивающееся с 1980-х гг. <25>, показывает, что на деле принимаемое решение может зависеть от множества факторов: мотивации и когнитивных способностей индивида, устойчивых поведенческих реакций, влияния социальной группы, ограниченности информации, типичных для человеческого мышления ошибок и т.п. Поэтому люди далеко не всегда принимают наиболее разумное и выгодное для себя решение. Средства, позволяющие облегчить выбор, сделать его более осмысленным, не навязывая и не требуя определенного поведения, получили обобщенное наименование "nudge", "nudging" - "подталкивание" (в некоторых российских источниках - "регулятивное подталкивание" <26>).
--------------------------------
<25> См.: Khaneman D., Tversky A. Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk // Econometrica. 1979. Vol. 47. No. 2. P. 91 - 263; Thaler R. Toward a Positive Theory of Consumer Choice // Journal of Economic Behavior & Organization. March 1980. Vol. 1. No. 1. P. 39 - 60.
<26> См.: Голодникова А.Е., Цыганков Д.Б., Юнусова М.А. Потенциал использования концепции "nudge" в государственном регулировании // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. N 3. С. 7 - 31.
В одной из наиболее цитируемых работ в этой области Р. Талер (получивший в 2017 г. Нобелевскую премию за исследования в области поведенческой экономики) и К. Санстейн обосновывают концепцию "либертарианского патернализма", которая заключается в том, что государство должно создать условия для свободного выбора. Авторы определяют подталкивание как "аспект архитектуры выбора, который изменяет поведение людей предсказуемым образом без запрета каких-либо вариантов или значительного изменения их экономических стимулов". "Чтобы считаться простым подталкиванием, вмешательство должно позволять легко и без особых затрат его избежать" <27>.
--------------------------------
<27> Талер Р., Санстейн К. Указ. соч. С. 6.
В числе инструментов, обеспечивающих воздействие такого рода, - установление определенного выбора по умолчанию, подчеркивание и представление в более наглядном виде некоторых характеристик предлагаемого варианта выбора, раскрытие информации, применение социальных норм и др. <28>. Все эти средства апеллируют к "поверхностным когнитивным процессам" <29>, которые предполагают быструю реакцию, основанную на незначительном объеме информации и требующую минимальных интеллектуальных усилий. Таким образом, подталкивание призвано улучшить выбор и сделать его более рациональным, используя при этом недостатки иррационального принятия решений, свойственного обычным людям.
--------------------------------
<28> См.: Sunstein C. Nudges.gov: Behavioral Economics and Regulation // Oxford Handbook of Behavioral Economics and the Law / ed. by E. Zamir, D. Teichman. 2014. URL: http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2220022.
<29> См.: Saghai Y. Salvaging the concept of nudge // Journal of Medical Ethics. 2013. Vol. 39. Iss. 8. P. 489.
Огромная популярность данных методов и множество успешных примеров их применения в политике современных государств <30> не снимают дискуссионных вопросов, касающихся природы и пределов возможного использования подталкивания.
--------------------------------
<30> См.: Behavioural insights and public policy. Lessons from around the World. Paris, 2017. URL: https://doi.org/10.1787/9789264270480-en (дата обращения: 04.02.2020).
Так, заслуживает внимания взаимосвязь рассматриваемых мер и собственно правового регулирования. Подталкивание часто предполагает использование не только и не столько средств правового регулирования, но и более широкого арсенала инструментов правового воздействия. Так, отсылка к репутации, общественному мнению, возможности донести до сообщества информацию о несоблюдении правовых норм, безусловно, связана с воспитательным воздействием права, не используя напрямую его регулятивные механизмы. Например, информирование неплательщиков о том, что все соседи уже оплатили коммунальные услуги, или рассылка информации о том, насколько другие домохозяйства преуспели в экономии электроэнергии, направлены на поддержание определенных стандартов поведения в сознании людей, но не на прямое регулирование их действий. Вполне вероятно, развитие умного регулирования предполагает не только расширение круга используемых регулятивных средств, но в перспективе и изменение устоявшегося соотношения между правовым регулированием и иными формами правового воздействия.
Критике со стороны специалистов подвергается и аргумент о связи подталкивания с экономической рациональностью. Изначально концепция была построена на том, что среди людей очень мало таких, кто способен принимать экономически рациональные решения. Остальные нуждаются в помощи для того, чтобы они могли сделать правильный выбор. На самом деле, как справедливо подчеркивают С. Зорзетто и Ф. Ферраро, подталкивание не является способом поощрения экономической рациональности, а служит достижению различных целей, направленных на содействие общественному интересу. Меры по защите окружающей среды или поддержка согласия на донорство органов, которые реализуются с помощью подталкивания, не имеют отношения к экономической рациональности <31>.
--------------------------------
<31> См.: Zorzetto S., Ferraro F. Legislation and Nudging. Towards a Suitable Definition // Conceptions and Misconceptions of Legislation / ed. by A. Daniel Oliver-Lalana. 2019. URL: https://doi.org/10.1007/978-3-030-12068-9_5. P. 125.
Третья проблема - соотношение подталкивания и манипуляции <32>. Если с помощью поведенческих методов могут достигаться экономически невыгодные, но общественно полезные цели, то что может стать препятствием для использования этих методов в интересах государства и в ущерб интересам общества и личности? Р. Талер и К. Санстейн называют в качестве таких препятствий обратную связь и информацию, считая, что государству необходимо запретить избирать политику, которую оно не способно или не готово публично отстаивать перед своими гражданами <33>. К сожалению, для многих государств такой запрет вряд ли может стать реальным препятствием против злоупотреблений.
--------------------------------
<32> См.: Wilkinson T.M. Nudging and manipulation // Political Studies. 2013. Vol. 61. Iss. 2. P. 341 - 355. URL: https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.2012.00974.x.
<33> См.: Талер Р., Санстейн К. Указ. соч.
Приходится признать, что использование данных когнитивных наук меняет современное правовое регулирование, но это неизбежно влечет как положительные (более тонкие механизмы воздействия на поведение людей, повышение эффективности правовых норм), так и отрицательные (угроза манипуляции и недобросовестного влияния со стороны регулятора) последствия. Остановить прогресс невозможно. А значит, по мере того как регулирование будет становиться все более и более умным, перед юриспруденцией будут возникать новые задачи по разработке механизмов противодействия манипуляциям и злоупотреблениям со стороны государства.
Проведенное исследование позволяет выделить характеристики умного регулирования, которые не столько противопоставляют его другим подходам к организации регулятивного воздействия, сколько демонстрируют стремление объединить все лучшие наработки и рекомендации, подняв их на новый уровень.
Итак, умное регулирование:
экономит регулятивные средства (вмешивается только там, где это необходимо, и настолько, насколько необходимо);
не опирается на собственные силы, осуществляя воздействие на разных уровнях, привлекая в качестве суррогатных регуляторов любых субъектов, чье участие может обеспечить достижение цели;
не полагается на разум регулятора, требуя планомерного и системного взаимодействия всех участников регулирования в процессе совершенствования нормы;
использует комплекс разнообразных средств, включая такие, которые традиционно не считаются собственно правовыми;
опирается на эксперимент и необходимость постоянной апробации различных комбинаций регулятивных средств в поиске наиболее эффективного их сочетания;
включает все достижения других концепций правового регулирования (less regulation, better regulation), но в отличие от них основной акцент переносит с процесса регулирования на результат, ставя задачу достижения этого результата наименее обременительным для всех участников способом.
Рассмотренное в работе подталкивание является лишь одним из средств умного регулирования. Другое активно развивающееся направление связано с созданием регулятивных песочниц <34>, которые представляют собой комплекс регулятивных инструментов, получивших в российском законодательстве наименование "экспериментальные правовые режимы" <35>. Возможны и иные комбинации средств, способные существенно повысить эффективность действия права. Благодаря Интернету стало возможным широкое развитие новых экономических моделей, таких как gig economy и people-to-people economy, когда частные лица предлагают друг другу услуги, пользуясь соответствующей веб-платформой, собирающей необходимые налоги. Тот факт, что множество работников предпочитают гибкий график и независимость от работодателя традиционным трудовым правам и социальным гарантиям <36>, показывает, на сколько значимыми для современного общества являются ценности автономии и свободы воли.
--------------------------------
<34> См.: Zetzsche D., Buckley R., Arner D., Barberis J. Regulating a Revolution: From Regulatory Sandboxes to Smart Regulation // Fordham Journal of Corporate & Financial Law. 2017. Vol. 23. No. 1.
<35> См. проект федерального закона "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России, ID проекта 04/13/0719/00093066, не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 11 июля 2019 г.).
<36> См.: Dokko J., Mumford M., Schanzenbach D.W. Workers and the Online Gig Economy. A Hamilton Project Framing Paper // The Hamilton Project. December 2015. P. 1 - 7. URL: https://www.hamiltonproject.org/assets/files/workers_and_the_online_gig_economy.pdf; Лютов Н.Л. Трансформация трудового правоотношения и новые формы занятости в условиях цифровой экономики // Журнал российского права. 2019. N 7. С. 115 - 130. DOI: 10.12737/jrl.2019.7.10.
Применительно к публичному праву перспективны поэтому цифровизация и автоматизация процессов взаимодействия участников правоотношений с государством. Не останавливаясь на тех кардинальных изменениях, которые цифровизация вносит в современное право <37>, отметим лишь такое ее преимущество, как возможность самостоятельно и без контакта с представителями власти осуществлять предусмотренные нормой действия. "Цифровые решения могут эффективно сократить время, затрачиваемое предприятиями на отчетность перед государственными органами, благодаря возможности повторного использования данных, передачи бизнес-данных непосредственно из внутренних систем и устранения ручных процессов. Кроме того, цифровые решения могут улучшить коммуникацию и гибкость правоприменения <38>".
--------------------------------
<37> См., например: Талапина Э.В. Право и цифровизация: новые вызовы и перспективы // Журнал российского права. 2018. N 2. С. 5 - 17. DOI: 10.12737/art_2018_2_1; Трансформация правовой реальности в цифровую эпоху: сб. науч. трудов / под общ. ред. Д.А. Пашенцева, М.В. Залоило. М., 2019; Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. N 9. С. 6 - 16. DOI: 10.12737/art_2018_9_1; Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. N 1. С. 85 - 102. DOI: 10.12737/art_2018_1_7; Пашенцев Д.А., Залоило М.В., Иванюк О.А., Головина А.А. Цифровизация правотворчества: поиск новых решений: монография / под общ. ред. Д.А. Пашенцева. М., 2019; Язык правотворчества в условиях цифровизации общественных отношений: сб. науч. трудов / под общ. ред. Д.А. Пашенцева, М.В. Залоило. М., 2019; Davydova M.L., Makarov V.O., Kononenko D.V. Transformation of Nonjudicial Legal Procedures Under the Influence of the Internet // Ubiquitous Computing and the Internet of Things: Prerequisites for the Development of ICT / ed. by E. Popkova. Book series: Studies in Computational Intelligence. 2019. Vol. 826. DOI: 10.1007/978-3-030-13397-9_5.
<38> Smart Regulation in the EU. Danish Business Authority. URL: https://danishbusinessauthority.dk/smart-regulation-eu (дата обращения: 04.02.2020).
Внедрение гибких управленческих структур и делегирование полномочий представителям бизнес-сообщества (привлечение их в качестве суррогатных регуляторов) рассматриваются в отечественной литературе пока в контексте возможных рисков <39>. Однако важно понимать и преимущества подобных механизмов. Оставляя возможность для проявления собственной инициативы, создавая ощущение свободного выбора, средства умного регулирования не подчиняют человека государству, а формируют отношения сотрудничества, менее ресурсозатратные, но более продуктивные и разумные.
--------------------------------
<39> См.: Калмыкова А.В., Кабытов П.П. "Гибкие" структуры государственного управления // Журнал российского права. 2019. N 8. С. 107 - 120. DOI: 10.12737/jrl.2019.8.10.
Библиографический список
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Звонки бесплатны.
Работаем без выходных
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245