Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ДЕФЕКТЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ
Ю.М. СМОЛИНА
Органы публичной власти, к которым относятся органы государственной власти федерального и регионального уровня, а также органы местного самоуправления (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ), принимают как нормативные правовые, так и индивидуальные правовые акты.
Признаки нормативного правового акта приведены в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" <1>. К ним относятся: 1) издание в установленном порядке уполномоченным органом публичной власти; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения); 3) обязательность для неопределенного круга лиц; 4) предназначенность на неоднократное применение; 5) направленность на урегулирование, изменение или прекращение общественных отношений.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2019. N 2.
Под индивидуальным правовым актом органа публичной власти понимается решение (в устной или письменной, в том числе электронной, форме) или действие, содержащее обязательное для реализации предписание или их совокупность, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношения для индивидуально-определенного круга лиц, носящее конкретный и персонифицированный характер.
Индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: судебные акты и административные акты.
Порядок принятия, содержание, основания пересмотра и отмены судебных актов регламентируются процессуальным законодательством.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <2> (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 21) даны следующие разъяснения относительно обжалуемых индивидуальных актов. Под решениями понимаются индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, как в письменной, в том числе электронной (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия в сфере публичных правоотношений (п. 3). К действиям наделенных публичными полномочиями субъектов относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов субъектов правоотношений или создавать препятствия к их осуществлению (п. 4). К бездействию относится неисполнение указанными субъектами возложенных на них обязанностей (п. 5).
--------------------------------
<2> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2022. N 9.
Безусловно, специфика административного судопроизводства обусловила наличие в качестве признака оспариваемых индивидуальных правовых актов правовые последствия в сфере именно публичных правоотношений, в то время как индивидуальные правовые акты как более широкая категория, обладая всеми остальными признаками индивидуальных правовых актов, приведенных в указанных пунктах названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, влекут возникновение, изменение или прекращение и любых других правоотношений (в других отраслях права и сферах жизнедеятельности).
Под дефектами индивидуальных правовых актов мы понимаем нарушения установленных требований к порядку принятия или к содержанию индивидуального правового акта.
Дефекты индивидуальных правовых актов могут быть классифицированы по следующим критериям.
1. По природе дефекта индивидуального правового акта.
1.1. Дефекты компетенции при принятии индивидуального правового акта.
Согласно подп. "а" п. 3 ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения органа публичной власти необходимо выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа публичной власти или должностного лица на принятие оспариваемого решения.
Так, решением районного суда <3>, оставленным без изменения судами апелляционной <4> и кассационной <5> инстанций, признано незаконным решение начальника управления архитектуры и градостроительства администрации г. Иваново об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность административного истца земельного участка, занимаемого гаражом; на администрацию г. Иваново возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца путем повторного рассмотрения администрацией заявления о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка. При этом суды исходили из того, что у начальника управления архитектуры и градостроительства администрации г. Иваново отсутствовали полномочия на принятие оспариваемого решения, поскольку как Положением об управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Иваново, утвержденным распоряжением администрации г. Иваново от 14 сентября 2017 г. N 389-р, так и должностной инструкцией начальника управления должностные лица управления архитектуры и градостроительства (в том числе начальник управления) не наделены полномочиями по рассмотрению заявлений граждан о предварительном согласовании предоставления земельного участка, занимаемого гаражом, что в силу подп. "а" п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ является самостоятельным и достаточным основанием для признания оспариваемого решения незаконным.
--------------------------------
<3> Решение Ленинского районного суда г. Иваново от 8 сентября 2022 г. по делу N 2а-1672/2022 // Архив Ленинского районного суда г. Иваново.
<4> Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 8 декабря 2022 г. по делу N 33а-3010/2022 // Архив Ивановского областного суда.
<5> Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 мая 2023 г. N 88а-10043/2023 // СПС "КонсультантПлюс".
Что касается судебных актов как разновидности индивидуальных актов органов публичной власти, то дефекты компетенции при их принятии выражаются в нарушении правил подсудности или правил о составе суда, что приводит к рассмотрению дела не тем судом или судьей, к подсудности которых отнесен соответствующий юридический конфликт.
Например, Определением суда первой инстанции <6>, оставленным без изменения Определением суда апелляционной инстанции <7>, было прекращено производство по делу по иску гражданки к отделу по развитию торгового обмена Посольства Италии в России об обжаловании дисциплинарного взыскания в связи с наличием у иностранного государства иммунитета в отношении трудовых споров.
--------------------------------
<6> Определение Гагаринского районного суда г. Москвы от 20 декабря 2021 г. по делу N 02-6337/2021. URL: https://mosgorsud.ru/rs/gagarinskij/services/cases/civil/details/67744ffl-4385-11ec-92c0-cbb90efd77a0?uid=77RS0004-02-2021-011779-97&formType=fullForm (дата обращения: 15.08.2023).
<7> Определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 4 апреля 2022 г. по делу N 33-8731/2022 // Архив Московского городского суда.
Определением суда кассационной инстанции <8> постановления нижестоящих судов отменены в связи с нарушением подсудности, поскольку гражданские дела с участием иностранного государства рассматриваются судом областного уровня, а не районным судом (ч. 2, 3 ст. 417.2 ГПК РФ).
--------------------------------
<8> Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23 августа 2022 г. по делу N 14974/2022 // СПС "КонсультантПлюс".
1.2. Дефекты порядка (процедуры) принятия индивидуального правового акта.
Применительно к административно-правовым актам (как разновидности индивидуальных актов) в юридической литературе под процедурным дефектом понимается нарушение субъектом публичной администрации нормативно установленного порядка, последовательности его принятия <9>.
--------------------------------
<9> Андреев Д.С. Процедурные дефекты административно-правовых актов // Журнал российского права. 2016. N 4. С. 82 - 83.
В подп. "б" п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ закрепляется, что при рассмотрении дела об оспаривании решения органа публичной власти необходимо выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, если такой порядок установлен.
Еще в советский период В.И. Новоселов отмечал, что нарушение требований, предъявляемых к процедуре принятия акта органа управления, является нарушением законности, которое, с одной стороны, может привести к незаконности самого акта, с другой - препятствовать нормальному функционированию государственного аппарата, нарушать права и законные интересы граждан и организаций, не приводя непосредственно к незаконности самого акта <10>.
--------------------------------
<10> Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 86 - 88.
Действительно, несущественное нарушение процедуры принятия индивидуального акта может не влечь недействительность акта. Например, нарушен порядок регистрации проекта индивидуального акта в органе власти и (или) процедура согласования (визирования) с профильными структурными подразделениями органов власти (предусмотренная, в частности, административными регламентами оказания государственных или муниципальных услуг), но при этом ключевые должностные лица приняли соответствующие решения и подписали в установленные сроки итоговый документ. В таком случае, как правило, нет оснований для признания итогового индивидуального правового акта органа публичной власти недействительным по основанию дефекта процедуры.
По мнению П.И. Кононова, критериями существенности нарушений процедуры принятия административного акта являются: а) способность привести к принятию незаконного по своему содержанию акта и б) невозможность их устранения без его отмены <11>.
--------------------------------
<11> Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013. С. 131 - 132.
Как разъяснено в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 21, несоблюдение установленного порядка принятия решения может служить основанием для вывода о его незаконности, если допущенное нарушение является существенным для административного истца и влияет на исход дела; нарушения порядка, носящие формальный характер, не могут служить основанием для признания оспариваемого решения незаконным.
Так, судебными инстанциями отказано в признании незаконными действий и бездействия административных ответчиков, выразившихся в незанесении в талоны-уведомления номера КУСП и адреса ОМВД России по Белгородскому району Белгородской области, поскольку все поданные истцом заявления зарегистрированы в книге талонов-уведомлений, а приведенные истцом нарушения порядка оформления талонов-уведомлений носят формальный характер и не свидетельствуют о нарушении прав административного истца в том числе на доступ к информации <12>.
--------------------------------
<12> Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 г. по делу N 88а-28271/2022 // СПС "КонсультантПлюс".
Что касается судебных актов как разновидности индивидуальных правовых актов, то, например, согласно ч. 6 ст. 330 ГПК РФ правильное по существу решение суда не может быть отменено только по формальным соображениям.
1.3. Дефекты содержания индивидуального правового акта.
Согласно п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения органа публичной власти необходимо выяснить, соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.
Так, суд кассационной инстанции <13> отменил судебные акты судов первой и апелляционной инстанций и признал незаконным постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании с гражданина исполнительского сбора, поскольку административный истец не был надлежащим образом извещен о возбуждении исполнительного производства, ему не была предоставлена возможность для добровольного исполнения в установленный срок требований, содержащихся в постановлении судебного пристава-исполнителя, т.е. содержание оспариваемого решения не соответствовало ст. 24, 112 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"). Отметим, что в данном случае суд фактически признал дефектным содержание трех индивидуальных правовых актов: решения суда первой инстанции, апелляционного определения и постановления судебного пристава-исполнителя.
--------------------------------
<13> Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2022 г. по делу N 88а-863/2022 // СПС "КонсультантПлюс".
2. По последствиям дефекта индивидуального правового акта.
По данному основанию дефекты классифицируются на два вида.
2.1. Дефекты, влекущие недействительность индивидуального правового акта.
Если дефекты индивидуального правового акта носят существенный характер, т.е. если они состоят в нарушении компетенции принявшего их органа публичной власти, в существенном нарушении процедуры принятия, в противоречии содержания нормам права, в нарушении прав и законных интересов субъектов правоотношений, то такие дефекты влекут недействительность индивидуального правового акта.
2.2. Дефекты, не влекущие недействительность индивидуального правового акта.
Как отмечалось выше, несоблюдение установленного порядка принятия решения может служить основанием для вывода о его незаконности, если допущенное нарушение является существенным для административного истца и влияет на исход дела; при этом нарушения порядка, носящие формальный характер, не могут служить основанием для признания оспариваемого решения незаконным (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 21).
Помимо примеров, приведенных ранее, можно также отметить, что, как правило, не влекут недействительность индивидуального правового акта дефекты, носящие технический характер (описки, арифметические ошибки). Такие дефекты могут быть устранены соответствующим органом публичной власти (например, ст. 200 ГПК РФ).
3. В зависимости от того, нарушает ли дефект индивидуального правового акта права, свободы и законные интересы субъекта соответствующих правоотношений.
По данному основанию дефекты классифицируются на два вида.
3.1. Дефекты, нарушающие права, свободы и законные интересы субъекта соответствующих правоотношений.
При этом возможны три ситуации:
- нарушены права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд за их защитой (в этом случае они подлежат защите);
- нарушены права, свободы и законные интересы другого лица, но лицо, обратившееся за защитой, обладает полномочием по защите прав, свобод и законных интересов других лиц (в этом случае они также подлежат защите);
- нарушены права, свободы и законные интересы другого лица, а лицо, обратившееся за защитой, не обладает полномочием по защите прав, свобод и законных интересов других лиц (в этом случае обращение такого лица не подлежит рассмотрению).
Согласно п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения органа публичной власти необходимо выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.
3.2. Дефекты, не нарушающие права, свободы и законные интересы субъекта соответствующих правоотношений.
Например, технические ошибки, описки, незначительные нарушения процедуры могут хотя формально и нарушать установленные требования к принятию индивидуального правового акта, но права, свободы и законные интересы субъекта соответствующих правоотношений не нарушать. Например, суд первой инстанции нарушил пятидневный срок изготовления мотивированного решения суда, но апеллянт смог в установленные сроки подать апелляционную жалобу. В данном случае дефект, выразившийся в нарушении срока изготовления индивидуального правового акта, не нарушает права, свободы и законные интересы апеллянта.
Таким образом, под индивидуальным актом органа публичной власти мы понимаем решение (в устной или письменной, в том числе электронной, форме) или действие, содержащее обязательное для реализации предписание или их совокупность, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношения для индивидуально-определенного круга лиц, носящее конкретный и персонифицированный характер. Под дефектами индивидуальных правовых актов в настоящей статье предложено понимать нарушения установленных требований к порядку принятия или к содержанию индивидуального правового акта.
Разработанная авторская классификация дефектов индивидуальных правовых актов призвана более системно подойти к пониманию их природы, способам исключения в деятельности органов публичной власти и к оперативному и эффективному устранению при выявлении.
Литература
1. Андреев Д.С. Процедурные дефекты административно-правовых актов / Д.С. Андреев // Журнал российского права. 2016. N 4. С. 81 - 92.
2. Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса / П.И. Кононов. Москва: Юрлитинформ, 2013. 415 с.
3. Новоселов В.И. Законность актов органов управления / В.И. Новоселов. Москва: Юридическая литература, 1968. 108 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.