Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ: К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКОМ СОДЕРЖАНИИ ПРИНЦИПА
А.Ф. МАЛЫЙ
Новейшие публикации, в которых исследуется в том или ином аспекте конституционный принцип "разделения властей", свидетельствуют о различных подходах к сущностному пониманию этого принципа <1>. Преимущественное внимание уделяется составу органов государственной власти, их предназначению и характеру взаимоотношений между ними. Содержательное наполнение этого важнейшего конституционного принципа во многом определяется сложившимися подходами к его трактовке, преобладающим влиянием политологических по своей сути комментариев трудов основоположников теории "разделения властей" Дж. Локка и Ш. Монтескье <2>.
--------------------------------
<1> Борисов Г.А., Румянцев М.Б. Правотворчество и баланс ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 9. С. 16 - 19.
<2> Монтескье Ш.Л. де. О государственном устройстве Англии // Электронная библиотека "Гражданское общество в России". URL: https://www.civicbook.ru/files/File/Monteskye_0%20dukhe.pdf.
Критика такого (политологического) понимания принципа "разделения властей" достаточно конструктивна, поскольку позволяет обратить внимание на те цели, которые ставили перед собой основоположники теории, продемонстрировать иные взгляды на понимание юридической составляющей принципа, определить практические шаги в направлении возможного использования иной трактовки теории как для развития доктрины, так и практической юриспруденции.
В одной из фундаментальных работ, посвященных различным проблемам интерпретации конструкции "публичная власть", дается понимание принципа "разделения властей", отличное от широко распространенного, в том числе в научной литературе <3>. Автор соответствующего раздела С.Н. Шевердяев пишет: "Однако в этом школярском упрощении видения теории разделения властей совершенно теряется из виду главное ее назначение, которое не просто не упоминается, но часто даже не имеется в виду. Совершенно не в комплектности этих властей дело, а в идее о том, что верная настройка системы отношений между носителями властных ресурсов может быть гарантией политической свободы в государстве. Это единственная причина, по которой теория разделения властей возникла и сегодня составляет conditio sine qua non государственного строительства" <4>.
--------------------------------
<3> Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 464 с.
<4> Там же. С. 15 - 16.
Верно отмечено, что совсем не "комплектность" ветвей власти (органов власти) составляет суть теории "разделения властей", а "система отношений между носителями властных ресурсов". Эти отношения, безусловно, определяют политические свободы в государстве и находят отражение в конституциях. Но прежде чем найти закрепление в конституции, они формулируются на политическом уровне восприятия действительности, их содержание зависит от соотношения политических сил, исповедующих различные взгляды на вопрос о политическом режиме, экономическом и территориальном устройстве государства. В каждом государстве они могут быть разными, поскольку предопределены в том числе историческими условиями развития, социальными потрясениями, целями революционных преобразований.
Не останавливаясь на вопросах обеспечения политической свободы, остановимся на проблеме юридического понимания термина "разделение властей".
Обращение политического доминирования в толковании того или иного понятия в легально оформленное положение (нормативное закрепление) должно быть юридически зафиксировано, что требует соответствующего "переложения" политических установок на юридический язык согласно правилам юридической техники. Конституционный законодатель, фиксируя принцип "разделения властей", должен исходить из необходимости определения его юридического содержания, поскольку при последующей неизбежной конкретизации этого принципа в законодательстве, а также реализации правоприменителем потребуется четкое понимание юридического содержания закрепленной конституционной нормы. Соответственно конституционная норма (даже сформулированная как принцип), должна либо прямо указывать на ее содержательный компонент, либо подразумевать таковой. Определить подразумеваемое содержание можно исходя из совокупной трактовки ряда конституционных положений, что и делает Конституционный Суд РФ, формулируя свои правовые позиции. В том случае, когда конституционный законодатель прямо указывает на юридическое содержание нормы, сложно согласиться с иным ее толкованием. Тем не менее такой подход наблюдается довольно часто в отношении конституционной нормы, закрепляющей принцип разделения власти в Российской Федерации.
Конституция РФ в ст. 10 провозглашает: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Норма прямо указывает, что власть осуществляется, т.е. реализуется органами власти. Словарь русского языка под словом "осуществить" понимает действие и трактует его как "привести в исполнение, воплотить в действительность" <5>. Отсюда со всей очевидностью можно сделать вывод, что конституционный законодатель не допускает отождествление терминов "власть" и "орган государства". Осуществлять (исполнять) можно функции, полномочия, которыми наделены органы власти. Но сами органы "осуществляться" не могут.
--------------------------------
<5> Ожегов С.И. Словарь русского языка / под. ред. Н.Ю. Шведовой. 17-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1985. С. 399.
В научной литературе такое отождествление встречается довольно часто. Это можно объяснить как устоявшимися подходами в формулировании мнений и выводов, так и удобством использования термина "власть" и его производных для описания органов публичной власти, расширением синонимического ряда в целях избежания повтора терминов.
Казалось бы, нет особой нужды в акцентировании внимания на вопросе о юридическом содержании понятия "власть", если бы не повторяющиеся попытки обоснования существования различных ветвей государственной власти: контрольной, надзорной, избирательной и т.д. Дополнительный импульс поиска ответа на поставленный вопрос дали поправки к Конституции РФ 2020 г. Закрепление в Конституции РФ понятия "система публичной власти" актуализировало в том числе и проблему юридического содержания понятия "государственная власть". Дискуссия о системе публичной власти субъектов Российской Федерации породила и критику норм действующего законодательства, содержащего понятие "единая система публичной власти".
Любая полемика продуктивна, если в основе дискуссии лежит единый подход к трактовке содержания используемых терминов. Сложность в том, что политологическое содержание понятия не всегда совпадает с юридическим. К таковым относится и рассматриваемый конституционный принцип. В то же время устоявшееся понимание принципа разделения властей как разделение ветвей власти (органов) не дает возможность ответить на ряд вопросов.
Например, в своей деятельности органы исполнительной власти используют общераспространенные методы управления общественными процессами: контроль, надзор, координация, принуждение, убеждение. Но эти же методы используются и органами, составляющими систему законодательных органов, судебных органов. Широкий круг самостоятельных надзорных и контрольных органов, входящих в систему органов исполнительной власти, не дает оснований выделить их в отдельную ветвь органов государственной власти. Счетная палата создана для осуществления финансового контроля, реализуют контрольную функцию налоговые органы. Центральная избирательная комиссия также осуществляет контроль за соблюдением избирательного законодательства. Помимо органов прокуратуры надзор в различных сферах деятельности субъектов права осуществляют и иные надзорные ведомства.
В то же время ни один из названных органов государства не осуществляет законодательную или судебную деятельность, поскольку они не наделены соответствующими полномочиями.
Органы государства, которые созданы для реализации законов, осуществляют исполнительно-распорядительную функцию, их деятельность подчинена нормативным правовым предписаниям. Для осуществления своих функций государственный аппарат и его структуры наделены соответствующими полномочиями. Эти полномочия могут быть переданы иным структурам в случае реорганизации аппарата управления. Органы могут быть переподчинены, упразднены, но выполняемая ими функция остается, она будет осуществляться иными государственными структурами, полномочия перейдут к иным органам.
Существуют три основные функции, предопределяющие состав органов государства (законодательная, исполнительная, судебная), для их реализации создаются три ветви власти (органы власти), которые наделены соответствующими полномочиями. Государственная власть (государственные полномочия) осуществляется органами, которые создаются для этой цели <6>.
--------------------------------
<6> Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000. 46 с.
Если подобным образом подойти к пониманию государственной власти, тогда можно обосновать любую передачу власти (в ее юридическом понимании) от одного органа другому как передачу полномочий.
Когда возникает необходимость юридического понимания той или иной конституционной нормы, Конституционный Суд РФ вынужден именно так подходить к формулированию своих выводов. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" государственная власть понимается как полномочия. В п. 4 мотивировочной части содержится следующая констатация: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации (статья 11 часть 3), которая определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также устанавливает полноту государственной власти (т.е. полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73)" <7>. Как видим, полнота государственной власти - это объем полномочий.
--------------------------------
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" // СЗ РФ. 2012. N 31. Ст. 4470.
Законодатель также не отождествляет понятия "власть" и "орган власти". В Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации" <8> (далее - Федеральный закон N 394-ФЗ) дается понятие единой системы публичной власти. Такая система понимается как совокупность органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления. Подобная правовая конструкция - "система органов публичной власти" исключает понимание власти как органа, предполагает наличие отношений внутри системы (между ее элементами), объективирует наличие основания, цементирующего систему, связывающую ее элементы. Таким цементирующим основанием являются одинаковые функции, ради осуществления которых и создана система. Например, социальная функция реализуется всей системой органов публичной власти, начиная с федерального уровня и заканчивая муниципальным уровнем. Функции государства невозможно обеспечить без "включения" в их реализацию всех органов публичной власти. Каждый из элементов системы наделяется соответствующими (достаточными для своего уровня властвования) полномочиями, т.е. властью. Но в системе нельзя быть абсолютно автономным элементом даже при наличии четко обозначенного объема полномочий (власти). Успешное функционирование предполагает взаимодействие носителей власти (органов, обладающих полномочиями). Это взаимодействие может быть различным, оно устанавливается законодателем и предполагает закрепление организационных взаимосвязей, предопределяемых задачами, стоящими перед органами власти.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 50 (часть III). Ст. 8039.
Виды системных взаимосвязей подробно исследовались представителями науки управления <9>. Нет необходимости детально останавливаться на этом вопросе. Следует лишь отметить, что законодатель акцентировал внимание на координации (ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 394-ФЗ), исключив существование иных организационных отношений. Хотя, например, в подсистемах (самостоятельные федеральный, региональный уровни органов исполнительной власти) устанавливаются субординационные отношения. Это дает основание уточнить понимание единой системы публичной власти в Российской Федерации и рассматривать ее в рамках взаимодействия федеральных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами власти муниципальных образований, т.е. ограничиваться требованиями (особенностями) федеративного устройства государства.
--------------------------------
<9> Керженцев П.М. Принципы организации. М.: Экономика, 1968. С. 84.
Федеративная природа Российского государства не позволяет устанавливать субординационные отношения между федеральным, региональным и муниципальными уровнями осуществления публичной власти. Каждый из уровней наделяется собственной компетенцией (полномочиями в рамках предметов ведения), но Конституция РФ допускает перераспределение полномочий (власти) между органами, осуществляющими власть.
Организационно-правовое взаимодействие не должно порождать установление субординационных связей, оно должно ограничиваться только проведением организационных мероприятий, направленных на выработку решений, способствующих реализации общих функций. И опять речь идет о полномочиях, которыми обладают органы государства. Объем власти (полномочия) должен быть таким, чтобы исключить субординацию в системе публичной власти (что не исключает ее в подсистемах, например, в подсистеме органов исполнительной власти). Такой подход фиксирует и законодатель, закрепляя координационные отношения во взаимоотношениях элементов системы публичной власти.
Финансово-бюджетное взаимодействие не ограничивается только передачей полномочий между уровнями публичной власти (что следует из формулировки Федерального закона N 394-ФЗ), оно дополняется организационными мероприятиями (например, составление и организация исполнения бюджетов).
Объективно существующая необходимость реализации функций государства обеспечивается всей совокупностью органов, учреждаемых для этой цели. В федеративном государстве организация системы органов дополняется уровнем субъектов федерации. На каждом из уровней они вступают в определенные взаимоотношения (субординационные, координационные, контрольные взаимодействия). В систему региональной публичной власти входят не только органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, но и федеральные органы, осуществляющие свои полномочия на территории субъектов Российской Федерации. Все органы, осуществляющие публичные функции и наделенные для этого необходимыми полномочиями (властью), взаимодействуют друг с другом.
Сотрудничество, взаимодействие органов власти, пределы которого в значительной части определены нормативными правовыми предписаниями, должны являться предметом научного анализа, поскольку они выступают одним из важных условий успешного решения задач и достижения поставленных целей. При этом нельзя идеализировать взаимоотношения структурных элементов государственного аппарата. Объективно противоречия между ними будут существовать всегда. Разрешение коллизий - это часть общего процесса государственного управления в широком смысле. Поиск баланса власти (полномочий) составляет суть принципа разделения власти, и его постоянный мониторинг дает возможность вовремя реагировать на вызовы, неизбежно возникающие в процессе развития общества.
Литература
1. Борисов Г.А. Правотворчество и баланс ветвей власти / Г.А. Борисов, М.Б. Румянцев // Конституционное и муниципальное право. 2020. N 9. С. 16 - 19.
2. Керженцев П.М. Принципы организации / П.М. Керженцев. Москва: Экономика, 1968. 464 с.
3. Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации: автореферат диссертации доктора юридических наук / А.Ф. Малый. Москва, 2000. 46 с.
4. Монтескье Ш.Л. де. О государственном устройстве Англии // Монтескье Ш.Л. де. О духе законов / Ш.Л. де Монтескье; перевод с французского А. Горнфельда. Москва: АСТ, 2022. 862 с.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка: около 57 000 слов / С.И. Ожегов; под редакцией Н.Ю. Шведовой. 17-е изд., стереотип. Москва: Русский язык, 1985. 797 с.
6. Современные проблемы организации публичной власти: монография / руководитель авторского коллектива и ответственный редактор С.А. Авакьян. Москва: Юстицинформ, 2014. 596 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.