Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ "МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА" И "СИСТЕМА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ"
А.Н. МУРАШКИНЦЕВА
Эффективное управление обществом, политическими процессами во многом зависит от общего понимания природы и устройства государства. В конституционно-правовой доктрине для обозначения совокупности субъектов, осуществляющих публичные функции государства, широкое применение получила категория "механизм государства".
В 2020 г. в Конституции РФ появилось понятие "единая система публичной власти" (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132), нормативное определение которого позднее было закреплено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации". Содержание понятия в правовой норме не раскрывается, законодатель лишь перечислил звенья, образующие систему публичной власти: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности. Стоит, однако, заметить, что публично-властными полномочиями наделены и другие субъекты, формально не относящиеся ни к органам государственной власти, ни к органам местного самоуправления.
Для осмысления структуры единой системы публичной власти, ее соотношения с механизмом государства необходимо проанализировать рассматриваемые понятия, подходы к их пониманию в науке конституционного права. Это позволит не только правильно очертить круг субъектов, осуществляющих публично-властные функции, но и определить структуру механизма современного российского государства.
Применение термина "механизм государства" свойственно именно отечественной юридической науке. Правовые системы зарубежных стран оперируют иным понятийным аппаратом: форма государства, государственная власть, государственные институты.
Единый, устоявшийся подход к толкованию понятия механизма государства в современной юридической науке отсутствует. Механизм государства исследовался в разные периоды развития отечественной юридической мысли. Представления конституционалистов о понятии механизма государства и сегодня весьма различны. В самом широком смысле основу данного понятия составляет внутреннее строение государства, взаимосвязь входящих в него структурных элементов.
Основной дискурс сложился вокруг соотношения механизма государства и государственного аппарата: тождественны эти понятия или же нет. В советской юридической науке были распространены представления о государственном аппарате как воплощении механизма государства, имело место отождествление этих категорий. Надо сказать, что и сегодня встречаются аналогичные воззрения.
Так, М.И. Байтин утверждает, что в теории государства и права "понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма" <1>.
--------------------------------
<1> Байтин М.И. Механизм современного российского государства // Правоведение. 1996. N 3. С. 7.
А.Б. Венгеров под механизмом государства понимал систему органов власти, посредством которых осуществляется государственная власть и реализуются публичные функции государства. При этом ученый считал необходимым отказаться от термина "механизм государства". Он полагал, что "вся устрашающая механическая система представлений о государстве - машина, орудие, механизм - работала исключительно на господство, власть одной партии, а затем и ее лидеров - генеральных секретарей" <2>.
--------------------------------
<2> Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 86.
Представления о механизме государства в советский период были обусловлены историческими особенностями государственного устройства, условиями выстроенной в СССР жесткой вертикали власти.
Вместе с тем во второй половине XX в. начинают появляться новые подходы к пониманию государственного механизма. Ряд правоведов этого периода полагали, что механизм государства - понятие более широкое, нежели государственный аппарат. Сторонники данной точки зрения считают государственный аппарат всего лишь одним из элементов государственного механизма.
По мнению В.В. Копейчикова, "механизм государства включает в себя всю систему советских государственных организаций - организованных государством коллективов людей, обеспечивающих руководство и непосредственное осуществление функций государства" <3>.
--------------------------------
<3> Копейчиков В.В. Механизм советского государства. М.: Юридическая литература, 1968. С. 30.
Любопытным представляется суждение К. Маркса: "...существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название" <4>. Стало быть, в структуре механизма государства в качестве особого элемента выделяют и физических лиц, работающих в органах власти, на государственных предприятиях и учреждениях. Нельзя сказать, что указанная позиция имеет широкую поддержку, вместе с тем она в числе прочих имеет право на существование.
--------------------------------
<4> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. М., 1957. Т. 6. С. 287.
Во второй половине XX в. в юридической науке появляется новое представление о понятии механизма государства.
Так, например, в одной из работ С.С. Алексеева высказано соображение о государственном механизме как о совокупности государственных органов, находящихся во взаимодействии <5>. Позднее С.С. Алексеев отметит, что "термин "механизм" лишь оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, на достижение известного результата" <6>.
--------------------------------
<5> Алексеев С.С. Основные понятия теории государства и права: текст лекций. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1986. С. 22.
<6> Алексеев С.С. Государство и право (начальный курс). М.: Юридическая литература, 1993. С. 35.
В своем диссертационном исследовании Э.П. Григонис обращается к этимологии слов "механизм" и "аппарат": "аппарат" - это "учреждение или ряд учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления или хозяйства", "механизм" же он определяет как систему, "в которой движение одного вызывает движение другого". "Механизм государства" и "государственный аппарат" находятся в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат), и та же вещь в движении, в динамике (механизм государства) <7>.
--------------------------------
<7> Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 29.
О.И. Мамина под механизмом государства понимает систему государственных органов, функционирование которых основано на законодательно закрепленном принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, располагающих необходимыми "вещественными" (материальными) придатками, а также государственных учреждений и организаций, посредством деятельности которых осуществляются задачи и функции государства <8>.
--------------------------------
<8> Мамина О.И. О месте и роли органов правосудия в механизме государственной власти // Российская юстиция. 2007. N 3. С. 54.
Таким образом, механизм государства можно определить как систему государственных органов, органов местного самоуправления, государственных учреждений и организаций, иных структурных элементов, деятельность которых направлена на реализацию публичных функций государства.
В отличие от исключительно научного понятия "механизм государства", понятие "единая система публичной власти" закреплено в Конституции РФ. Более того, сегодня единая система публичной власти стала своего рода трендом: о ее построении говорится в нормативных правовых актах различного уровня, стратегиях развития, поручениях Президента РФ, в научном сообществе. Однако границы этой системы весьма размыты, нет ясности о круге входящих в нее субъектов, а зачастую - и их взаимосвязи. Указанное не только создает ситуацию правовой неопределенности, но фактически лишает смысла понятие, подвергнутое конституционно-правовой институционализации. Думается, что в отношении фундаментальных, системообразующих правовых категорий такой подход недопустим.
О единстве системы публичной власти задолго до ее конституционного закрепления неоднократно высказывался Конституционный Суд РФ <9>. В Заключении Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З отмечено, что категория "единая система публичной власти" производна от основополагающих понятий "государственность" и "государство", означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа <10>.
--------------------------------
<9> См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // Российская газета. 2015. 14 декабря.
<10> Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // Российская газета. 2020. 17 марта.
Для более глубокого понимания необходимо разобраться с толкованием термина "публичная власть". "Публичный" (от лат. publicus) означает "общественный". Как отмечает профессор Е.В. Чиркин, "термин "публичный/ая/ое" идет от Древнего Рима. Так римляне обозначали то, что является государственным, одновременно было это для них также общим, общественным, публичным" <11>. Власть же в общесоциальном смысле представляет собой возможность субъекта оказывать воздействие на объект.
--------------------------------
<11> Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 12.
Изучением понятия "публичная власть" занимались многие ученые, начиная с периода античности и до настоящего времени, это своего рода "вечная" тема в вопросах осмысления государства и его сути. Феномен публичной власти многогранен и сложен, что обуславливает множество подходов к его толкованию.
Так, к примеру, В.Е. Чиркин отмечает, что публичная власть присуща территориальному публичному коллективу, "юридически это выражается в его полномочиях, в установленной правовыми актами компетенции органов, создаваемых тем или иным территориальным публичным коллективом" <12>. Вениамин Евгеньевич выделяет среди носителей публичной власти государство, субъект федеративного государства, муниципальное образование, автономное территориальное образование (политическое и административное) <13>.
--------------------------------
<12> Чиркин В.Е. Публичная власть. М.: Юристъ, 2005. С. 15.
<13> Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 14.
Некоторые ученые отождествляют общественную и публичную власть <14>, другие, напротив, полагают, что это суть разные виды власти, приравнивают публичную власть к власти государственной <15>. По мнению С.А. Авакьяна, "категория публичной власти является достаточно широкой и не может сводиться только к государственной власти" <16>. Он выделяет три формы власти народа в РФ (публичной власти): а) государственную власть; б) общественную власть; в) власть местного самоуправления как смешанную общественно-государственную (или, если угодно, государственно-общественную - с учетом того, какие элементы являются ключевыми в том или ином институте) власть <17>. В этой связи интересной представляется позиция Конституционного Суда РФ, неоднократно высказанная задолго до конституционной реформы 2020 г.: публичная власть может быть и муниципальной <18>.
--------------------------------
<14> Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965. С. 17.
<15> Семенова Т.Н. Государство и государственная власть в классово-антагонистическом обществе // Философские науки. 1978. N 6. С. 14.
<16> Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 7.
<17> Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. В 2 т. Т. 1. М.: Норма, 2014. С. 359.
<18> См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Российская газета. 1997. 6 февраля; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.
Ряд правоведов определяют публичную власть через присущие ей черты. Например, Н.С. Малютин к таковым относит: "осуществление власти в интересах всего народа; направленность на государство, общество, каждого конкретного человека; общедоступность; непосредственность (осуществление публичной власти народом); транспарентность, открытость, гласность" <19>.
--------------------------------
<19> Малютин Н.С. Публичная власть // СПС "КонсультантПлюс". Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 13 января 2021 г.
А.А. Югов среди форм публичной власти выделяет следующие: 1) прямую публичную власть; 2) публичную государственную власть; 3) общественную (корпоративную) публичную власть; 4) публичную муниципальную власть; 5) международно-правовую (межгосударственную, надгосударственную) публичную власть <20>. Прямая публичная власть, по его мнению, осуществляется через институты непосредственной демократии.
--------------------------------
<20> Югов А.А. Единая система публичной власти: понятие и общая характеристика // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 2. С. 16.
Стало быть, одной из признанных большинством ученых форм публичной власти является власть народа, осуществляемая или напрямую народом, или посредством избрания органов власти населением или формирования избранных населением органов.
Таким образом, в конституционно-правовой доктрине система публичной власти трактуется шире, чем она представлена в конституционной модели.
При этом, анализируя действующее российское законодательство, мы можем также обнаружить среди субъектов, осуществляющих публичные функции государства, и иные субъекты, наделенные публичными полномочиями. На сегодняшний день законами и подзаконными актами различных уровней статусом юридического лица наделены Администрация Президента РФ, ЦИК РФ, Счетная палата РФ, Банк России, министерства, службы, агентства, органы местного самоуправления и др.
Ю.В. Ким отмечает, что "носителями публичной власти на самом деле являются не только государственные и муниципальные органы. Ими могут быть так называемые юридические лица публичного права (например, государственные корпорации), наделяемые соответствующими публично-властными функциями федеральные законы и подзаконные акты" <21>.
--------------------------------
<21> Ким Ю.В. А была ли реформа: к вопросу о правовом значении поправок к Конституции Российской Федерации 2020 года // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2022. Т. 8. N 1. С. 142.
Так, к примеру, государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью <22>. Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" создана для проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации <23>.
--------------------------------
<22> Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" // Российская газета. 2015. 16 июля.
<23> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // Российская газета. 2007. 5 декабря.
Направления, в которых осуществляют свою деятельность юридические лица публичного права, являются наиболее значимыми для государства. Указанное следует и из положений ст. 71 Конституции РФ: в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, информация, космическая деятельность и др. Соответственно, такие юридические лица создаются для решения особо важных задач государства и удовлетворения общественных интересов, т.е. фактически они действуют в интересах государства.
Очевидно, что при определении системы публичной власти законодателем упущен ряд субъектов, наделенных публично-властными полномочиями, что не соответствует правовой действительности и искажает представление о сложившейся в России системе органов управления. Более того, не стоит забывать, что в правовой доктрине формы публичной власти выходят за рамки государственной и муниципальной власти. Указанное свидетельствует о необходимости доработки законодателем понятия "единой системы публичной власти".
Проанализировав понятия "механизм государства" и "система публичной власти", можно сделать следующие выводы.
Механизм государства, представляющий собой систему государственных органов, органов местного самоуправления, государственных учреждений и организаций и иных структурных элементов, деятельность которых направлена на реализацию публичных функций государства, является категорией более узкой по отношению к системе публичной власти. Фактически механизм государства является воплощением двух форм публичной власти - государственной и муниципальной. Вместе с тем из проведенного анализа следует, что система публичной власти включает в себя и иные формы власти, в том числе власть народа.
Определенность в отношении сути рассмотренных основополагающих понятий и их соотношения будет способствовать правильному определению границ осуществления публичной власти и структуры механизма государства, позволит избежать неоправданного расширения круга субъектов, входящих в систему публичной власти. Полагаем также, что законодателю необходимо обратить внимание на необходимость конкретизации понятия "единая система публичной власти" с учетом его доктринального смысла и положений действующего законодательства.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.
2. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. В 2 томах. Т. 1 / С.А. Авакьян. Москва: Норма, 2014. 719 с.
3. Алексеев С.С. Государство и право (Начальный курс) / С.С. Алексеев. Москва: Юридическая литература, 1993. 176 с.
4. Алексеев С.С. Основные понятия теории государства и права: текст лекций / С.С. Алексеев. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1986. 62 с.
5. Байтин М.И. Механизм современного российского государства / М.И. Байтин // Правоведение. 1996. N 3. С. 6 - 9.
6. Венгеров А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров. Москва: Былина, 1998. 553 с.
7. Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): диссертация доктора юридических наук / Э.П. Григонис. Санкт-Петербург, 2000. 430 с.
8. Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления / Л.А. Григорян. Москва: Юридическая литература, 1965. 236 с.
9. Ким Ю.В. А была ли реформа: к вопросу о правовом значении поправок к Конституции Российской Федерации 2020 года / Ю.В. Ким // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2022. Т. 8. N 1. С. 136 - 151.
10. Копейчиков В.В. Механизм советского государства / В.В. Копейчиков. Москва: Юридическая литература, 1968. 215 с.
11. Мамина О.И. О месте и роли органов правосудия в механизме государственной власти / О.И. Мамина // Российская юстиция. 2007. N 3. С. 54 - 56.
12. Маркс К. Сочинения. В 39 томах / К. Маркс, Ф. Энгельс. Т. 6 / подготовлен к печати С.З. Левиовой; при участии Б.А. Крылова и Ю.Т. Харитонова; редактор Е.А. Степанова. 2-е изд. Москва: Государственное издательство политической литературы, 1957. 761 с.
13. Семенова Т.Н. Государство и государственная власть в классово-антагонистическом обществе / Т.Н. Семенова // Философские науки. 1978. N 6. С. 14 - 15.
14. Чиркин В.Е. Публичная власть / В.Е. Чиркин. Москва: Юристъ, 2005. 175 с.
15. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе / В.Е. Чиркин // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 12 - 15.
16. Югов А.А. Единая система публичной власти: понятие и общая характеристика / А.А. Югов // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 2. С. 16 - 22.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.