Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Закон о законах: нужен ли он?. Статьи по предмету Теория государства и права

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗАКОН О ЗАКОНАХ: НУЖЕН ЛИ ОН?

Д.Г. ДЕМИДОВ, Е.И. МАШАРОВ

В декабре 2014 г. Министерство юстиции Российской Федерации в очередной раз вынесло на общественное обсуждение на Едином портале размещения информации проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" <1> (далее - Законопроект), разработанный непосредственно Министерством юстиции Российской Федерации. В пояснительной записке к данному Законопроекту констатировалось, что с увеличением общего массива источников права обостряется проблема качества нормативных правовых актов и юридической культуры их подготовки и принятия, соотношения актов между собой и их эффективного применения. В свою очередь, как утверждали авторы Законопроекта, действующее законодательство неполно регулирует различные аспекты правотворчества, отсутствует легальное понятие нормативных правовых актов, не регламентирован порядок подготовки, оформления и принятия многих из них.
--------------------------------
<1> С текстом Законопроекта и сопроводительными документами можно ознакомиться на сайте указанного портала Web.: http://regulation.gov.ru/project/21982.html?point=view_project&stage=2&stage_id=15453.

Действительно, правовая система нашей страны "грешит" большим количеством нормативных правовых актов, которые зачастую друг другу противоречат и были приняты в разные периоды времени и при совершенно отличных условиях, что, безусловно, влияет на содержание данных актов и, соответственно, нивелирует возможность их реализации правоприменителем. Эксперты права все чаще обращают внимание на данные проблемы и предлагают на их взгляд оптимальные пути решения. Однако пока получается не очень результативно. И в очередной раз одним из таких предложений явилась инициатива о принятии так называемого закона о законах.
Пространство российского нормативного регулирования претерпело свои изменения с начала 90-х годов XX в. За этот период появилось несколько миллионов правовых актов, выкристаллизовались и структурировались новые отрасли права и сформировались целые ранее неизвестные блоки законодательства.
Что мы наблюдаем на сегодняшний день? В последнее время наметилась тенденция тотального законодательного изменения, сложившегося в 1990 - 2000-е годы законодательства. Лавинообразно меняются кодексы и базовые законы <2>, причем в скором времени они опять правятся и дополняются. Изменения зачастую не носят комплексного характера, корректируют правовое регулирование общественных отношений, но не всегда одновременно с такими изменениями редактируются смежные правовые акты. Критика законодателя со стороны практикующих юристов, правоведов и общества стремительно и обоснованно растет <3>.
--------------------------------
<2> Готовятся изменения в ряд кодифицированных нормативных актов, в частности Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях и etc.
<3> См., например: Госдума: "взбесившийся принтер" или Россия в миниатюре? Web.: http:// www.bbc.co.uk/russian/russia/2013/03/130303_duma_crazy_printer; Минюст научит Думу принимать законы. Газета "Ведомости". Web.: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2015/01/12/zakon-o-zakonah; Артамонов А.Н. Концепция законопроекта как залог качества принимаемого закона // Российская юстиция. 2013. N 6. С. 11 - 14.

Что же нового нам предлагает Министерство юстиции? Каким образом оно предлагает решить проблему систематизации принимаемых нормативных актов?
Разработчики обосновывают тезис о том, что новый базовый закон в отношении правотворчества и классификации нормативных правовых актов придаст иерархии источников российского права большую стройность, будет способствовать обеспечению единства, согласованности и стабильности системы нормативных правовых актов в России, усилит механизм правотворчества и его взаимосвязь с экономическими, социальными и иными факторами развития страны (правда, из пояснительной записки и самого Законопроекта не совсем понятно, каким именно способом произойдет такое усиление). И второй вопрос, которым задаются авторы статьи: собственно говоря, каким образом можно усилить механизм правотворчества?
И самое главное: насколько принятие "закона о законах" будет способствовать качественному росту уровня правоустановительной деятельности в целом, сможет ли подобный закон повлиять на качество отдельно взятого нормативного правового акта?
В российском правовом дискурсе вопрос о принятии подобного закона обсуждается давно. Менялись политические модели, строй, а вопрос оставался на повестке дня <4>.
--------------------------------
<4> См.: например: Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. 1999. N 11.

Если обратиться к действующим юридическим документам, регулирующим юридическую технику, то несложно удостовериться в том, что их достаточное количество. В отношении федерального законодательства действуют соответствующие Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроекта <5>, перечень видов законов содержится в Конституции Российской Федерации, порядок законодательной процедуры также определяется Конституцией Российской Федерации <6>, вопросы вступления в силу регламентированы Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <7> и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.
--------------------------------
<5> Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18.11.2003 N вн2-18/490) // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Официальный интернет-портал правовой информации. Web.: http://www.pravo.gov.ru.
<7> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

В отношении подзаконных актов действуют соответствующие акты Правительства Российской Федерации и министерств, вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов регулируются, например, Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 <8> и Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 <9>. На уровне субъектов Российской Федерации также действуют региональные законы о нормативных правовых актах <10> и соответствующие акты на уровне исполнительной власти субъекта Федерации.
--------------------------------
<8> О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
<9> Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 11.12.2014) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
<10> См. например: Закон ЯНАО от 6 апреля 2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве"; Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области" (содержит "Правила юридико-технического оформления проектов нормативных правовых актов"); Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" // СПС "КонсультантПлюс".

Закон о законах, как уже было сказано выше, не является новеллой в правовой системе нашей страны. В 1996 г. Государственная Дума Российской Федерации уже принимала в первом чтении проект Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации", в 2004 г. этот законопроект был отклонен.
Новый Законопроект, разработанный Министерством юстиции Российской Федерации, серьезно отличается от предыдущей депутатской инициативы.
Законопроект содержит ключевые определения правотворческой деятельности: правотворчество, нормативный правовой акт, иерархия нормативных правовых актов. Главы Законопроекта посвящены планированию подготовки нормативных правовых актов, стадиям подготовки, мониторингу правоприменения, экспертизе.
Если целью анализируемого Законопроекта является систематизация нормотворческого процесса, то хотелось бы увидеть в пояснительной записке, какое приблизительно количество федеральных законов претерпят изменения или, возможно, авторы данного Законопроекта предполагают его действие параллельно существующим нормам?
Ведь одним из ключевых тезисов в законотворчестве является тезис о том, что необходимо предотвратить излишнее регулирование общественных отношений. Р. Иеринг утверждал, что развитие права должно обусловливаться его качественным и количественным упрощением <11>. Например, в ФРГ в 1984 г. Министерством юстиции и внутренних дел был подготовлен перечень вопросов, которые направлены на предотвращение излишнего регулирования <12>. К числу таких вопросов относятся: посредством каких действий можно избежать принятия новых нормативных положений; нужно ли разрабатывать закон?
--------------------------------
<11> См.: Иеринг Р. Юридическая техника. О существе юридического формализма. М., 2015. 165 с. Электронная версия доступна: Web.: http://oldlawbook.narod.ru/lhering.pdf.
<12> См.: Васильева Т. Как написать закон. М.: Юрайт, 2012. С. 39.

Когда в 1996 г. Законопроект вносился в Государственную Думу, многими правоведами и практикующими юристами поддерживалась концепция законопроекта. На этапе начала развития конституционного регулирования законодательное регулирование терминологии, устранение правовых лакун, замена советских норм права являлись вполне обоснованным и целесообразным шагом законодателя.
Опыт зарубежных стран, на который ссылаются авторы Законопроекта, необходимо учитывать не просто как практику принятия такого закона, а как исторический контекст такого принятия, соответствующий этап государственного развития и политический строй государства <13>. К сожалению, из пояснительной записки к рассматриваемому Законопроекту нельзя понять, как именно практика принятия такого закона в указанных странах соотносится с российской.
--------------------------------
<13> В Японии, например, это Общее положение о законах, принятое в 1898 г. В Китайской Народной Республике - Закон о правотворчестве 2000 г. (принят в силу развития такого института, как "делегированное законодательство"). В Болгарии - Закон о нормативных правовых актах Республики Болгария 1973 г. (с актуальными поправками). См.: Аксенович О.А. Регламентация делегированного законодательства в Законе КНР "О правотворчестве": теория и практика применения // Общество и право. 2011. N 3. С. 58 - 64; Лукьянова Е.А. Указ. соч.

Необходимо обратиться и к пониманию самого термина "правотворчество". В Законопроекте в ст. 2 предлагается следующее определение: "правотворчество - это официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов". Представляется, что это крайне спорное и неудачное определение. Действительно, оно в большей степени отображает понимание указанного феномена в российской юридической доктрине <14>, но с таким узким определением нельзя согласиться по ряду причин. Например: во-первых, право и закон - это не тождественные понятия; во-вторых, возникает вопрос: если правотворчество - это официальная деятельность компетентных органов, следовательно, как только государственный орган ликвидируется, то исчезает возможность реализовать право через принятие нормативного правового акта, что противоречит ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации; в-третьих, в Законопроекте отмечается, что граждане обладают правомочиями по принятию (изданию) нормативных правовых актов в Российской Федерации через референдум, но граждане не относятся к институтам власти.
--------------------------------
<14> В теории государства и права некоторые исследователи уточняют, что субъективной деятельности законодателя предшествуют объективные процессы правообразования. См.: Проблемы общей теории jus / В.В. Лазарев, С.В. Липень, А.Х. Саидов. М.: Норма, 2012. С. 252; см. также: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 307. (авт. гл. - А.С. Пиголкин).

Следует говорить (и законодательно закреплять) процедуру нормотворчества как элемент правоустановительной деятельности, которая подразумевает процесс выражения и закрепления нормативно-правового характера и содержания разных источников права <15>. В этой связи интересной представляется формулировка цели Законопроекта: "Федеральный закон определяет понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации, устанавливает их юридическую силу...". Подобная формулировка не соответствует ст. 15, 76, 90, 115 Конституции Российской Федерации, а именно конституционные положения устанавливают юридическую силу правовых актов.
--------------------------------
<15> На отождествление права и закона (позитивного права), сопровождающееся смешением понятий "законотворчество" и "правотворчество", указывал В.С. Нерсесянц. См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 2004. С. 415, 416.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал <16> на то, что само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможность его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона; а если имеет место буквальное закрепление права в конституционной норме, то оно не нуждается в конкретизации, так как права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ), такое право должно обеспечиваться независимо от того, принят или не принят соответствующий федеральный закон.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 мая 1996 г. N 63-О // СПС "КонсультантПлюс".

Поэтому вопрос принятия рассматриваемого в настоящей статье Законопроекта остается открытым и требует дальнейшей юридической проработки. Необходимость введения легального понятия "нормативный правовой акт" представляется сомнительной, а предложенное определение "правотворчества" спорным. Очевидно и несоответствие Конституции некоторых положений Законопроекта. Достижение принятием такого закона главной цели, указанной в пояснительной записке, - упорядочение системы нормативных правовых актов в Российской Федерации - представляется неочевидным без понимания процесса общей систематизации действующих нормативных правовых актов.
Российский законодатель идет по пути интенсификации законотворческого процесса, стремится урегулировать нормативными правовыми актами многие общественные отношения. Является ли такая бурная законодательная деятельность признаком качественной и квалифицированной реализации собственных конституционных правомочий? Регулирование всех без исключения вопросов на уровне федерального законодательства выглядит минимум несостоятельным и не вполне разумным. Предложенные в Законопроекте нормы выглядят как попытка урегулировать вопросы теории права и государства на законодательном уровне.
Проанализировав последние реформы российского законодательства, убеждаемся, какую негативную роль играет бессистемность и поспешность таких реформ <17>. Вопрос систематизации нормотворческого процесса должен начинаться с концептуального подхода к анализу действующего законодательства. В юридической науке сформирован однообразный подход к пониманию системы нормативных правовых актов, а научность (как принцип правотворчества выделен в Законопроекте) в нормотворческом процессе подразумевает именно использование наработанного научного массива или прямое обращение к доктрине права.
--------------------------------
<17> Данные примеры исследовались одним из авторов ранее: Демидов Д.Г. К вопросу о критериях оценки законодательного регулирования в Российской Федерации // Управленческое консультирование. 2014. N 8. С. 26 - 36.

Рассматривая проблему принятия нового закона, важно понимать, насколько обоснованно вообще вмешательство законодателя в сферу данных общественных отношений. В последнее время принято слишком много законов, необходимость принятия которых как минимум сомнительна <18>.
--------------------------------
<18> Например: Федеральный закон от 29 июня 2013 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 148 Уголовного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия оскорблению религиозных убеждений и чувств граждан" (так называемый Закон о защите чувств верующих), который ввел неконкретный состав преступления, связанный с "оскорблением чувств верующих". Данный Федеральный закон заслуживает отдельного правового исследования и анализа криминализации поступков, связанных с вопросами религии.

Российской правовой системе требуется унификация механизмов по реализации действующих принципов правоприменения, систематизация правовых традиций, а не принятие все большего массива нормативных правовых актов.
В повестку дискуссии необходимо внести обсуждение стабилизации правотворчества. Примеры передовых конституционных демократий показывают, насколько долговечными и результативными с точки зрения государственного развития могут быть конституции, содержащие всего лишь несколько статей о правах человека. Например, Билль о правах Соединенных Штатов Америки, "неписаная Конституция" и правовые традиции в Великобритании <19>, законодательная практика скандинавских стран.
--------------------------------
<19> Leyland P. The Constitution of the United Kingdom (A Contextual Analysis). Oxford and Portland, Oregon. HART Publ., 2012. 336 p.; King A. The British Constitution. Oxford Publ. Press, 2010. 438 p.

Таким образом, принятие проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах" не может решить существующей проблемы неэффективного нормативно-правового регулирования, о котором говорит большинство правоведов, практикующих юристов, да и самих законодателей. Проблема, на наш взгляд, лежит в другой плоскости - в излишнем законодательном регулировании и пороке правоприменения.
Особенно важным является изменение вектора правового дискурса на понимание сущности права, а не оценка форм его существования. Сегодня развитие общества опережает развитие государственного нормотворчества, что предопределяет возможности самостоятельной регуляции общественных отношений не через закон или иной нормативный правовой акт, а через коммуникацию индивидов и их групп (сообществ), которая формулирует право, проистекающее напрямую из прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в конституциях и международных правовых актах.

Литература

1. Федеральный закон от 29 июня 2013 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 148 Уголовного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия оскорблению религиозных убеждений и чувств граждан" // СПС "КонсультантПлюс".
2. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
3. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. от 11.12.2014) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 мая 1996 г. N 63-О // СПС "КонсультантПлюс".
6. Закон ЯНАО от 6 апреля 2006 г. N 13-ЗАО "О правотворчестве" // СПС "КонсультантПлюс".
7. Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области" (содержит "Правила юридико-технического оформления проектов нормативных правовых актов") // СПС "КонсультантПлюс".
8. Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" // СПС "КонсультантПлюс".
9. Аксенович О.А. Регламентация делегированного законодательства в Законе КНР "О правотворчестве": теория и практика применения // Общество и право. 2011. N 3.
10. Васильева Т. Как написать закон. М.: Юрайт, 2012. С. 58 - 64.
11. Демидов Д.Г. К вопросу о критериях оценки законодательного регулирования в Российской Федерации // Управленческое консультирование. 2014. N 8.
12. Иеринг Р. Юридическая техника. О существе юридического формализма. М., 2015. 165 с.
13. Исаев И.А. Юридическая фиксация как форма заполнения пробелов в праве // История государства и права. 2011. N 22. С. 2 - 4.
14. Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. 1999. N 11.
15. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 2004.
16. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 3 - 10.
17. Проблемы общей теории jus / В.В. Лазарев, С.В. Липень, А.Х. Саидов. М.: Норма, 2012.
18. Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006.
19. Leyland P. The Constitution of the United Kingdom (A Contextual Analysis). Oxford and Portland, Oregon. HART Publ. 2012. 336 p.; King A. The British Constitution. Oxford Publ. Press. 2010. 438 p.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.