Опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации: общие подходы, сфера гражданских инициатив. Статьи по предмету Теория государства и права

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОПЕРЕЖАЮЩЕЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩИЕ ПОДХОДЫ, СФЕРА ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ

А.Р. ГАЛОЯН

Правотворчество представляет собой юридическую деятельность компетентных субъектов, которая направлена на создание юридической нормы и нормативного правового акта. Оно строится в соответствии с принципами и правилами нормотворческой технологии. Ее задачи сводятся к упорядочиванию юридической деятельности по созданию и изменению правовых норм. Нормотворческая технология есть общие начала подготовки и принятия нормативных правовых актов. Другими словами, это технологические принципы и нормы по разработке и принятию юридических предписаний и документов, их содержащих. Нормотворческая юридическая техника есть условие функционирования такого плана деятельности.
Действующее законодательство, регламентирующее правотворчество, не носит комплексного характера, что создает предпосылки каждому его субъекту руководствоваться своими правилами. Они могут быть и при формировании, например, региональных нормативно-правовых актов <1>, которые не всегда согласуются не только между собой, но порой и с федеральными актами, например с Регламентом Государственной Думы РФ, предусматривающим соответствующие процедуры для федерального законодательного и даже в целом правотворческого процесса.
--------------------------------
<1> Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011. С. 8.

В юридической литературе высказана мысль, что хорошим методом апробации качества принимаемого закона может быть правовой эксперимент <2>. Представляется, что это перспективный путь к совершенствованию правотворчества в России. Несомненно то, что правотворчество в различных отраслях права будет стимулировать появление и некоторых особых методик, присущих именно этой сфере правоотношений. Развитие демократических институтов, усиление контроля общества за деятельностью органов власти будут порождать новые формы правового регулирования. И это, в свою очередь, будет порождать новые возможности методического обеспечения меняющейся правовой действительности.
--------------------------------
<2> Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России XIX - начала XX в.: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 8.

Результатом правотворческого процесса являются проекты нормативных правовых актов, подготавливаемых и далее вносимых в порядке реализации правотворческой инициативы. Процедурные моменты по принятию правовых актов и степени урегулированности данных процедур процессуальными нормами в достаточно большой степени различаются, это может иметь место и на уровне субъекта РФ. По общему правилу правотворческие полномочия субъекта РФ определяются исходя из разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленного Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами по разграничению предметов ведения и полномочий, а также в немалой степени и различными текущими федеральными законами.
И тем не менее российским законодательством допускается общая возможность опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации. Оно выражается в деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области разработки, принятия и опубликования нормативных правовых актов по предметам ведения и полномочиям субъектов РФ, а также по вопросам совместного ведения с РФ, не урегулированным нормами федерального законодательства.
При этом по причине отсутствия перечня исключительных предметов ведения и полномочий субъектов РФ, незавершенности процесса фактического разграничения вопросов совместного ведения между РФ и ее субъектами приходится констатировать противоречивость и дублирование актами субъектов Российской Федерации федеральных норм.
Сразу же после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в юридической науке и практике возник вопрос о том, допустимо ли признание за субъектами Российской Федерации возможности осуществления опережающего правового регулирования по вопросам как совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и исключительного ведения субъектов Российской Федерации, или же формулировка ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации является жесткой и не предусматривает такого права.
Отметим несколько существующих подходов к рассматриваемому вопросу. Одни авторы рассматривают такое право субъектов Российской Федерации как элемент его правового статуса и неотъемлемо присущее свойство субъекта Российской Федерации как государственно-территориального образования <3>, другие не признают указанное право субъектов Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<3> Бочарникова М.А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. N 12. С. 48.
<4> Степанова М.В. О практике "опережающего" правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. N 6. С. 5.

По нашему мнению, обоснованной является точка зрения многих юристов, и в том числе М.В. Баглая <5>, А.В. Безрукова <6> и других авторов, о том, что право на опережающее правовое регулирование занимает важное место в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации. Как справедливо отмечает А.А. Кондрашев, "отказом от права "опережения федерального законодателя" принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ как государственного образования, наделенного учредительной государственной властью" <7>.
--------------------------------
<5> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА, 2003. С. 331.
<6> Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С. 4.
<7> Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 35 - 36.

Вместе с тем, согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П <8>, отсутствие федерального закона не препятствует субъектам Российской Федерации принять собственный нормативный правовой акт, что вытекает из природы совместной сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако после издания федерального закона нормативный правовой акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним.
--------------------------------
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 N 3-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Но, как показала практика федерального законодательства, субъекты Российской Федерации оказались лишены возможности сколько-нибудь существенно регламентировать на законодательном уровне вопросы как совместного с Российской Федерацией, так и собственного ведения.
Так, например, в связи с принятием Градостроительного кодекса РФ <9> у органов государственной власти субъектов Российской Федерации были изъяты совместные с Российской Федерацией полномочия по разработке и утверждению территориальных строительных норм. Также субъекты Российской Федерации оказались лишены совместных с Российской Федерацией предметов ведения и полномочий в части установления общих принципов налогообложения и сборов. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П <10> налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать не вправе.
--------------------------------
<9> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П // Собрание законодательства РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

Кроме того, из ведения субъектов Российской Федерации были исключены вопросы государственного регулирования занятости населения, отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств.
Таким образом, субъекты Российской Федерации в настоящее время несправедливо лишены права на участие в правовом регулировании совместных с Российской Федерацией вопросов ведения.
По нашему мнению, указанное право является не только возможностью, органично присущей субъектам Российской Федерации, но и даже их обязанностью, так как население, проживающее на территории Российской Федерации, нуждается в оперативном решении всех вопросов жизни общества и не только не может, но и не должно ждать, пока федеральный законодатель обнаружит пробел в действующем законодательстве и урегулирует его. В этом случае субъекты Российской Федерации следует понимать не как нарушителей федеральной законодательной гегемонии, а как "первых" в рамках развития общественных отношений, которые не стоят на месте, а постоянно развиваются. Более того, правовая коррекция субъектами Российской Федерации неурегулированных вопросов позволит сформулировать даже наиболее общую и правильную норму права, что получит свое отражение в общем законодательстве и станет правилом для всех, так как наличие просчетов в федеральном законодательстве может иметь катастрофические последствия.
Отметим, что значимый вклад в процесс правотворчества вносится путем реализации гражданских инициатив. В настоящее время гражданские инициативы являются значимым регулятором жизни людей во всем мире, в России же взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти носит эпизодический характер и касается в основном принятия отдельных решений. До сих пор неясным остается вопрос о готовности российского общества к формированию и реализации гражданских инициатив, не выработан соответствующий терминологический аппарат, само понятие "гражданская инициатива" нередко трактуется как реализация всех гражданских прав, чего-то большего, чем дано гражданину Конституцией РФ.
При этом понятие "гражданская инициатива" не подразумевает какую-либо одну конкретную форму, это собирательный термин, означающий любой вид инициативы, исходящей от граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений. Участие населения в митингах, шествиях, пикетированиях, публичных слушаниях, официальных обсуждениях проектов решений в СМИ, Интернете также может быть отнесено к гражданским инициативам. В данных случаях речь идет о конструктивном участии, то есть о выдвижении альтернатив, аргументированной критике предлагаемых властью решений, а не о соглашательстве. Гражданская позиция выражается и в участии в общественных объединениях. Таким образом, под гражданской инициативой следует понимать самостоятельное активное общезначимое деяние, реализуемое гражданином, группой или объединением граждан в не запрещенных правом формах.
Правовая система демократического правового государства должна не только предусматривать или даже обеспечивать, но и стимулировать реализацию права граждан на инициативу. Вместе с тем общими недостатками регулирования гражданских инициатив являются:
1) разброс норм, регулирующих гражданские инициативы, по различным законодательным актам, что затрудняет реализацию таких инициатив и приводит к негативным последствиям;
2) отсутствие или недостаточность необходимого регулирования. Гражданская правотворческая инициатива слабо урегулирована в федеральном законодательстве. На федеральном уровне она вообще не предусмотрена. Региональная инициатива - предмет регулирования только регионов. Лишь муниципальный уровень инициатив получил регламентацию на всех уровнях осуществления публичной власти;
3) ограничительное развитие конституционных норм в законах и подзаконных актах. Например, демократический потенциал учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований не всегда реализуется полностью;
4) отсутствие обязанности органов публичной власти информировать граждан о происходящих процессах. Так, например, решения по проекту "Большая Москва" <11> готовились без участия населения, в условиях "информационного вакуума". Требуется принятие правовых решений, направленных на информирование граждан о территориальных преобразованиях, в частности на установление обязанности освещать работу по подготовке территориальных преобразований до принятия решения органами публичной власти. При этом необходимо использовать такие инструменты, как проведение публичных слушаний, исследование общественного мнения, изучение предложения заинтересованных лиц и т.д.;
--------------------------------
<11> Чертков А.Н., Забелина М.В. Правовой аспект развития агломераций на примере "Большой Москвы" (в "локомотивах" экономического развития важно не забывать о "пассажирах") // Адвокат. 2012. N 11. С. 10 - 19.

5) слабая организация формальных институтов гражданского общества. Очевидно, что возможности объединений граждан, наделенных статусом общественных объединений, выше, чем стихийных или постоянных неформальных групп, сформированных по интересам или принципу территориального проживания. Общественные объединения организованны, имеют опыт, квалификацию, ресурсы, средства и могут более активно и конкретно выдвигать инициативы. Но эта возможность реализуется слабо.
Сущность правовой инициативы (как способа правовой жизни) заключается в том, что субъекты обладают возможностью (и используют ее) своими целенаправленными правомерными действиями, имеющими творческий характер, вызывать к жизни права и обязанности, изменяя или прекращая их, оказывать влияние на процессуальные правила их реализации <12>. В Конституции РФ 1993 г. право на правотворческую инициативу не предусмотрено. Тем не менее в ряде субъектов РФ закреплены соответствующие нормы на региональном уровне (Белгородская, Костромская и Самарская области, Республики Алтай, Карелия, Коми, Мордовия и Хакасия, Удмуртская и Кабардино-Балкарская Республики, Ямало-Ненецкий автономный округ).
--------------------------------
<12> Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 157 - 158.

Так, например, в региональном законодательстве народная правотворческая инициатива закреплена следующим образом. В Законе Алтайского края от 11 февраля 2002 г. "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" <13> устанавливается, что гражданин имеет право ходатайствовать перед краевым Советом народных депутатов о возбуждении процедуры народной законодательной инициативы. Указанное ходатайство должно быть поддержано другими гражданами (не менее 300 человек). Краевой Совет народных депутатов вправе, а в случаях, предусмотренных законом, обязан провести экспертизу данного проекта нормативного правового акта с последующим его направлением главе администрации Алтайского края для дачи заключения. Законопроект подлежит опубликованию в газете.
--------------------------------
<13> Закон Алтайского края от 11 февраля 2002 г. "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" // СПС "КонсультантПлюс".

С учетом специфики правовой инициативы очевидной является ее реализация через принятие нормативного правового акта. Таким образом, правовая инициатива непосредственно связана с правотворчеством. Инициатива выступает здесь в качестве формы правовой жизни личности. А правовой акт есть основная форма проявления правовой жизни. При этом закономерен вывод о том, что комплекс норм, которыми стимулируется инициативное поведение в области права, должен обеспечивать право граждан на проявление инициативы <14>.
--------------------------------
<14> Там же. С. 16.

Подготовка нормативного правового акта включает следующие технологические этапы:
1) сбор нормативной предпроектной правовой информации;
2) подготовка концепции проекта нормативного правового акта;
3) подготовка и корректировка проекта нормативного документа;
4) подготовка сопроводительных документов и др.
Считаем, что граждане России сегодня должны уметь не только грамотно применять предоставленные им законом права, но и в необходимых случаях самостоятельно защитить их, грамотно используя правовой инструментарий охранительного характера.
В завершение отметим следующее.
1. Правотворческий процесс нуждается в серьезном усовершенствовании на базе создания единого законодательства.
2. В настоящее время необходимо создать единую теоретическую науку (общую теорию правотворчества), в рамках которой следует системно исследовать вопросы создания правовых норм.
3. Правовая инициатива непосредственно связана с правотворчеством. Субъекты правотворчества должны стремиться к формированию общей воли, определяющей содержание правовых решений.
4. Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса представляет собой право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение указанного вопроса на рассмотрение в законодательные (представительные) органы на уровне субъекта РФ и на муниципальном уровне власти.

Литература

1. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. 4-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА, 2003.
2. Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.
3. Бочарникова М.А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. N 12.
4. Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2011.
5. Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1.
6. Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России XIX - начала XX в.: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
7. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
8. Степанова М.В. О практике "опережающего" правотворчества субъектов РФ по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. N 6.
9. Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Мордовцева, В.Н. Синюкова. М., 2005.
10. Чертков А.Н., Забелина М.В. Правовой аспект развития агломераций на примере "Большой Москвы" (в "локомотивах" экономического развития важно не забывать о "пассажирах") // Адвокат. 2012. N 11.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ