Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О РОЛИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРОГРАММНОГО ХАРАКТЕРА
Н.С. КУТУЗОВА
Разнообразие общественных отношений, регламентация которых осуществляется посредством нормативно-правовых актов программного характера, свидетельствует об их значимости. Это сфера образования, науки, здравоохранения, безопасности, экологии, энергосбережения, телерадиовещания, медицины, транспорта, сельского хозяйства, спорта, туризма.
Появление большого числа нормативно-правовых актов программного характера в системе российского законодательства обусловлено в первую очередь современной государственной политикой. В программных актах отражены приоритетные направления государственной политики, а также те мероприятия, которые необходимо осуществить для реализации данных направлений. "Содержание права зависит от государственной воли, но юридическую силу это содержание получает лишь с момента облечения его в соответствующую форму" <1>. Нормативно-правовые акты программного характера по форме представляют государственные концепции, программы, стратегии, доктрины, которые раскрывают цели, задачи и направления государственной политики. Роль таких актов возрастает в связи с происходящими в государстве реформами.
--------------------------------
<1> Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2011. С. 32.
Программные документы не просто регламентируют общественные отношения в различных сферах, в них может быть отражена законодательная инициатива принятия иных нормативно-правовых актов. Некоторые авторы отмечают, что "стало традицией готовить проекты законов в рамках законодательных планов и программ социально-экономического развития" <2>.
--------------------------------
<2> Эффективность законодательства в экономической сфере: Науч.-практ. исслед. / Отв. ред. проф. Ю.А. Тихомиров. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 74.
Существует позиция, что, начиная с 2000 года, складывается ситуация, в которой доктринальные документы имеют характер не правовых, а политических актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обусловленных необходимостью развития общества и государства <3>.
--------------------------------
<3> Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания государственных политик в России: Монография. М.: Научный эксперт, 2010. С. 39 - 40.
Программные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по видам. Они определяют направления политики, принципы и содержание правового регулирования и влияют на развитие законодательства.
Нельзя согласиться с мнением, что программные документы имеют признаки источника права <4>. На наш взгляд, программные документы не только "имеют признаки источника права", они выступают источниками права.
--------------------------------
<4> Токмин С.А. Программные документы как источник права // Вестник Сибирской академии права, экономики и управления. 2011. N 2(3). С. 42.
В то же время функции формы права может выполнять не любая форма выражения правовых норм, а только та, которая обладает свойством официальности, т.е. приемлемости с точки зрения государства <5>.
--------------------------------
<5> Кашанина Т.В. Структура права. М.: Проспект, 2012. С. 127.
Программные документы относятся к источникам права, которые санкционируются государством, а именно утверждаются подзаконными нормативно-правовыми актами. Юридическая сила таких программных документов напрямую зависит от юридической силы нормативно-правового акта, которым они утверждены. Программные документы представлены в виде концепций, стратегий, доктрин, проектов, прогнозов, планов, которые носят в основном директивный характер.
Выделим основные признаки нормативно-правовых актов программного характера.
Во-первых, данные акты содержат нормы, регламентирующие общественные отношения в сфере реализации приоритетных направлений государственной политики.
Во-вторых, представляют собой не только программные, но и политико-программные документы, поскольку раскрывают в том числе направления государственной политики в определенной области, а отдельные программы закрепляют конкретные мероприятия для реализации политики государства.
В-третьих, программные документы характеризуются перспективным характером. При разработке документов используются методы планирования, прогнозирования, моделирования. "Основное назначение стратегии заключается в установлении системы общественных отношений в конкретных областях общественного развития, включая как положительные, так и отрицательные аспекты прогнозирования перспектив таких отношений, единого долгосрочного плана действий государства в лице его уполномоченных органов и должностных лиц по достижению наиболее высоких показателей общественного развития в данном направлении" <6>.
--------------------------------
<6> Грибанов Д.В. Стратегии и программы как специфические правовые документы в сфере инновационного развития // Российская юстиция. 2011. N 11. С. 4.
В-четвертых, по содержанию рассматриваемые акты можно разделить на два вида: предусматривающие концептуальное планирование и решающие текущее задачи. Первые отражают цели, направления политики государства в конкретной сфере общественных отношений. Они обладают всеми признаками нормативно-правового акта. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212) закреплены цели, задачи и принципы развития информационного общества в Российской Федерации.
Вторые закрепляют конкретные задачи и мероприятия, выполнение которых необходимо для реализации политики государства, и содержат в том числе признаки актов индивидуального регулирования. В рамках мероприятий Федеральной целевой программы "Жилище" (Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050) предусмотрено предоставление Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства земельных участков для строительства жилья экономкласса.
В-пятых, программные документы выполняют различные функции. Это организационная, регулятивная, информационная, телеологическая, экономическая, социальная, политическая, правоохранительная функции <7>.
--------------------------------
<7> Жарова Е.Ю. Программа как правовой документ: Автореф. дис. ... к.ю.н. Нижний Новгород, 2006. С. 17 - 18.
В-шестых, нормативно-правовые акты программного характера содержат в своей структуре разделы, отражающие сущность и назначение программы. Так, федеральные целевые программы состоят из следующих разделов:
- характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
- основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;
- перечень программных мероприятий;
- обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;
- механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
- оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.
Можно выделить особенности программных документов, принятых в Российской Федерации:
1) некоторые ученые обозначают проблему реализации ключевых идей политико-программных государственных документов, так как они не носят нормативного характера и не являются обязательными для исполнения, что порождает их неработоспособность и неэффективность. В действующем законодательстве не закреплен их статус, в том числе порядок и система принятия подобных документов. Поэтому в политической литературе последних лет звучат призывы придать нормативный правовой характер наиболее важным из них, например посланиям Президента Российской Федерации <8>.
--------------------------------
<8> Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания государственных политик в России: Монография. М.: Научный эксперт, 2010. С. 14.
2) большое количество программных документов, принятых в различных сферах, исключает универсальность и системность идей и направлений совершенствования норм конкретной отрасли права;
3) отсутствует единое наименование однородных программных документов. Только в отношении программ используются наименования: "федеральная целевая программа", "государственная программа", "федеральная программа", "программа социально-экономического развития" и пр.
В Федеральном законе Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <9> в числе прочих названы документы стратегического планирования, которые разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. К таким документам Закон относит государственные программы Российской Федерации; государственные программы вооружения; государственные программы субъекта Российской Федерации и муниципальные программы.
--------------------------------
<9> Российская газета. 2014. 3 июля. N 6418.
Государственная программа Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В качестве примера можно привести следующие: Государственная программа "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", Государственная программа "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий" (распоряжение Правительства РФ от 10.03.2006 N 328-р), Государственная программа "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011 - 2015 годы" (Постановление Правительства РФ от 05.10.2010 N 795), Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (Указ Президента РФ от 24.12.1993 N 2284).
Рассмотрим иные виды программ.
1. Федеральная целевая программа. В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" к полномочиям Правительства Российской Федерации относится формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации. Сам термин "федеральная целевая программа" закреплен в Постановлении Правительства РФ от 26.06.1995 N 594, согласно которому федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.
В качестве действующих федеральных целевых программ можно назвать следующие: Федеральная целевая программа "Культура России (2012 - 2018 годы)" (Постановление Правительства РФ от 03.03.2012 N 186), Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014 - 2020 годы" (Постановление Правительства РФ от 21.05.2013 N 426), Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы" (Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 N 1406), Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010 - 2016 годы" (Постановление Правительства РФ от 24.12.2009 N 1087), Указ Президента РФ от 13.04.1996 N 542 "О присвоении Федеральной целевой программе "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" статуса президентской программы".
2. Федеральная программа. Например, Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" (Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261), Федеральная программа развития образования (Федеральный закон от 10.04.2000 N 51-ФЗ).
3. Ведомственная целевая программа. Постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" определяется порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, направленных на осуществление субъектами бюджетного планирования государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития, повышение результативности расходов федерального бюджета. Выделены два вида ведомственных целевых программ:
а) утверждаемая ведомственная целевая программа - утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования;
б) аналитическая ведомственная целевая программа - выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.
Самостоятельный вид программ представляют программы социально-экономического развития Российской Федерации и отдельных территорий. К таковым относятся программы социально-экономического развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу и планы действий по их реализации. Примером выступает распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р "О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)".
Таким образом, нормативно-правовой акт программного характера представляет собой специфический правовой документ, который включает комплекс научно-исследовательских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий и правил, обеспечивающих эффективную реализацию приоритетных направлений государственной политики и направленных на решение проблем в области экономического, социального и культурного развития государства. Нормативно-правовые акты программного характера занимают особое место в системе российского законодательства, определяют цели, задачи и принципы деятельности органов государственной власти, основные направления и мероприятия государственной политики Российской Федерации.
Список использованной литературы
1. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права: Учебное пособие. М.: Зерцало-М, 2011. С. 32.
2. Эффективность законодательства в экономической сфере: Науч.-практ. исслед. / Отв. ред. проф. Ю.А. Тихомиров. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 74.
3. Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания государственных политик в России: Монография. М.: Научный эксперт, 2010. С. 39 - 40.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.