Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: КРАТКИЙ АНАЛИЗ РЕГУЛИРОВАНИЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ЛАРИНА
Регулирование вопроса организации и проведения общественных обсуждений нашло довольно подробное отражение в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Стоит признать, что законодательство субъектов РФ по рассматриваемому вопросу отличается своим разнообразием. Более того, часто в нормативных правовых актах уровня субъектов РФ регулирование рассматриваемого вопроса осуществляется более детально и логично, чем в актах федерального уровня.
1. Понятия термина "общественные обсуждения"
В законодательстве субъектов можно встретить следующие определения.
В Тюменской области общественное обсуждение - это направление в установленном законом порядке участниками общественного обсуждения предложений по вынесенным на общественное обсуждение проектам законов Тюменской области и рассмотрение Тюменской областной Думой этих предложений в установленном порядке. При этом предложение участника общественного обсуждения - это мотивированная рекомендация участника общественного обсуждения по совершенствованию вынесенных на общественное обсуждение проектов законов Тюменской области <1>. В указанном определении хочется выделить следующее: прежде всего, в законе Тюменской области есть указание на форму проведения общественного обсуждения - направление участниками такого обсуждения мотивированных рекомендаций по совершенствованию вынесенных на общественное обсуждение проектов законов. Также обращает на себя внимание формулировка "мотивированные рекомендации", т.е. предполагается, что граждане должны предоставить определенное обоснование вносимых ими дополнений, замечаний к проекту обсуждаемого проекта акта. Указанное требование является вполне обоснованным, так как орган, проект закона которого подвергается обсуждению, должен понимать, чем руководствуется население при внесении тех или иных замечаний в обсуждаемый проект.
--------------------------------
<1> Закон Тюменской области от 10.06.2013 N 38 "Об общественном обсуждении проектов законов Тюменской области" // Тюменские известия. 2013. N 98 (5775). 14 июня.
В Новгородской области под общественным обсуждением понимается процедура, обеспечивающая для общественности возможность выразить свое мнение в отношении размещенных на официальном сайте Правительства Новгородской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет правовых актов, проводимая в установленный разработчиком проекта правового акта срок <2>. Здесь позитивным зерном является то, что определение осуществляется через призму выражения общественностью своего мнения относительно обсуждаемых проектов актов, ведь именно в этом состоит сущность обсуждения. Более того, впервые мы встречаемся с указанием, что соответствующие проекты нормативных актов размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте определенного органа. Соответствующий признак является одним из определяющих в рамках рассматриваемого правового института общественных обсуждений, поскольку позволяет идентифицировать его и выделить среди иных смежных институтов.
--------------------------------
<2> Постановление администрации Новгородской области от 05.04.2013 N 160 (ред. от 11.07.2014) "Об утверждении Порядка общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Губернатора Новгородской области, Правительства Новгородской области, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер" // Новгородские ведомости (официальный выпуск). 2013. N 13. 19 апр.
Наиболее удачным из всех имеющихся в актах субъектов РФ определений, на мой взгляд, является следующее определение, содержащееся в законодательстве Республики Саха (Якутия) <3>: общественное обсуждение - форма непосредственного участия населения (общественности) Республики Саха (Якутия) в процессе принятия решений Правительства Республики Саха (Якутия) посредством проведения собрания и размещения в сети Интернет на своем официальном сайте для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), разрабатываемых Правительством Республики Саха (Якутия), затрагивающих основные направления социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) и (или) касающихся общественно значимых вопросов, защиты прав и законных интересов человека в Республике Саха (Якутия) <4>. Положительной чертой данного определения главным образом является указание, что общественное обсуждение - это прежде всего форма непосредственного участия граждан в процессе принятия решений органами государственной власти. Более того, приведенная дефиниция отличается от иных тем, что впервые мы встречаемся с описанием групп общественных отношений, проекты нормативных правовых актов по которым подлежат общественному обсуждению.
--------------------------------
<3> За исключением того положения, что общественные обсуждения проводятся в форме публичных слушаний, однако об этом речь пойдет позже.
<4> Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.05.2011 N 235 (ред. от 28.10.2013) "Об утверждении Положения об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Правительством Республики Саха (Якутия), и проектов государственных программ Республики Саха (Якутия)" // Якутские ведомости. 2011. N 35. 4 июня.
Итак, что касается полноты толкования термина "общественные обсуждения" в законодательстве субъектов РФ, то можно констатировать, что в некоторых региональных актах соответствующее определение присутствует, однако наряду с ними имеют место нормативные акты субъектов РФ, в которых данный термин не получил законодательного закрепления <5>. В тех регионах, где понятие общественных обсуждений нашло отражение в законодательстве, есть как позитивные, так и негативные аспекты.
--------------------------------
<5> Например, Закон Республики Башкортостан от 04.12.2012 N 605-з "Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан" // Республика Башкортостан. N 234 (27719). 2012. 7 дек.; Закон Республики Коми от 24.06.2014 N 81-РЗ "О некоторых вопросах, связанных с общественным обсуждением проектов нормативных правовых актов Республики Коми" // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2014. N 18. 26 июня. Ст. 342.
2. Проекты актов, выносимые на общественное обсуждение
Стоит сказать, что в нормативных правовых актах субъектов РФ мы встречаемся с огромным многообразием подходов в регулировании этого вопроса. В некоторых актах субъектов РФ имеет место указание на то, что на общественное обсуждение выносятся, как правило, проекты актов, разрабатываемые относящимися к системе исполнительной власти органами. Например, в Астраханской области осуществляется общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов губернатора Астраханской области и Правительства Астраханской области <6>. Схожее правовое регулирование можно встретить, например, в Забайкальском крае, где на обсуждение выносятся проекты актов, разрабатываемые исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и вносимыми губернатором Забайкальского края <7>.
--------------------------------
<6> Постановление Губернатора Астраханской области от 21.03.2014 N 19 "Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области и Правительства Астраханской области" // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. N 14. 27 марта.
<7> Постановление Губернатора Забайкальского края от 07.11.2012 N 30 (ред. от 10.07.2013) "Об утверждении Порядка проведения общественного обсуждения проектов законов Забайкальского края, вносимых Губернатором Забайкальского края" // Азия-Экспресс. 2012. N 46. 15 нояб.
Однако наряду с правовым регулированием, описанным выше, в актах субъектов РФ можно наблюдать и абсолютно противоположную тенденцию. В частности, в законодательстве Тюменской области в основных понятиях дается определение термина "проект закона (законопроект)" как проекта закона Тюменской области, внесенного в Тюменскую областную Думу или принятого в первом чтении <8>. То есть в данном случае речь идет об общественном обсуждении проекта акта, внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта, зарегистрированного должным образом и, возможно, уже принятого в первом чтении. Следовательно, здесь, во-первых, говорится о проекте акта, который будет принят именно в форме закона, а во-вторых, речь идет о конкретной стадии законодательного процесса: т.е. реализации права законодательной инициативы соответствующим субъектом, который имеет такое право, либо уже принятии закона в первом чтении. В данном случае население Тюменской области становится полноценным участником законодательного процесса, поскольку направляет свои замечания, предложения в отношении законопроекта, который уже внесен в законодательный орган.
--------------------------------
<8> Закон Тюменской области от 10 июня 2013 г. N 38 "Об общественном обсуждении проектов законов Тюменской области" // Тюменские известия. 2013. N 98 (5775). 14 июня.
Таким образом, субъекты РФ пошли разными путями в регулировании вопроса общественных обсуждений: в законодательстве одних субъектов встречается возможность вынесения на обсуждение только актов исполнительной власти, в других речь идет только об обсуждении проектов законов, которые должным образом уже внесены в законодательный орган власти, в третьих - предусмотрены варианты обсуждения и проектов актов, подготовленных законодательным органом власти, и проекты актов, разработанных органом исполнительной власти.
3. Форма проведения общественного обсуждения проектов законов
Следующий вопрос, которому стоит уделить особое внимание, - вопрос о форме проведения обсуждения.
В целом законодательство всех субъектов РФ, имеющих акты в соответствующей сфере, можно разделить на несколько групп:
1) законодательство тех субъектов, где предусматривается проведение общественных обсуждений в форме размещения в сети Интернет обсуждаемого акта и направления заинтересованными гражданами своих замечаний.
Так, например, в актах ряда субъектов указывается, что общественное обсуждение проектов законов осуществляется в форме их размещения в сети Интернет с предоставлением участникам общественного обсуждения возможности направления замечаний и предложений, а также ознакомления со всеми поступившими замечаниями и предложениями к нему <9>. При этом в некоторых случаях создается специальный портал для общественного обсуждения различных проектов нормативных правовых актов (например, портал "Открытая республика" в Республике Башкортостан) <10>, а в некоторых случаях такое обсуждение проходит на сайте какого-либо органа государственной власти (например, официальный портал Тюменской областной Думы <11>, официальный сайт Правительства Новгородской области) <12>;
--------------------------------
<9> Закон Республики Башкортостан от 04.12.2012 N 605-з "Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан" // Республика Башкортостан. N 234 (27719). 2012. 7 дек.
<10> Там же.
<11> Закон Тюменской области от 10.06.2013 N 38 "Об общественном обсуждении проектов законов Тюменской области" // Тюменские известия. 2013. N 98 (5775). 14 июня.
<12> Постановление Администрации Новгородской области от 05.04.2013 N 160 (ред. от 11.07.2014) "Об утверждении Порядка общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Губернатора Новгородской области, Правительства Новгородской области, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер" // Новгородские ведомости (официальный выпуск). 2013. N 13. 19 апр.
2) законодательство субъектов РФ, которое предусматривает проведение общественных обсуждений как в форме размещения акта в сети Интернет, так и в форме публичных слушаний.
С таким вариантом мы встречаемся, например, в законодательстве Архангельской области <13>. Здесь предполагается проведение общественных обсуждений в форме отзывов - направления почтой и электронной почтой своих замечаний и комментариев или путем заполнения специальной формы на сайте (ст. 9 Закона) либо в форме публичных слушаний - собрания, на котором присутствуют граждане, представители общественных объединений, представители инициатора общественного обсуждения, а также иные заинтересованные лица (ст. 10 Закона);
--------------------------------
<13> Закон Архангельской области от 29.10.2012 N 562-34-ОЗ "Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2012. N 34.
3) законодательство субъектов РФ, где предусмотрена возможность проведения общественного обсуждения проектов законов в иных формах.
В данном случае речь идет о проведении общественного обсуждения в форме, отличной от рассмотренных ранее форм: обсуждение проекта в сети Интернет или путем проведения очного заседания - публичных слушаний.
Так, например, в Республике Коми предусмотрено, что обсуждение осуществляется в форме:
а) общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Коми;
б) публичных слушаний;
в) общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Коми, проводимой Общественной палатой Республики Коми;
г) общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Коми, проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Коми;
д) публичных консультаций, проводимых в рамках экспертизы нормативных правовых актов Республики Коми;
е) общественных слушаний по вопросам установления публичного сервитута, проводимых в соответствии с земельным законодательством;
ж) в иных формах <14>.
--------------------------------
<14> Закон Республики Коми от 24.06.2014 N 81-РЗ "О некоторых вопросах, связанных с общественным обсуждением проектов нормативных правовых актов Республики Коми" // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2014. N 18. 26 июня. Ст. 342.
Итак, налицо следующие факты.
Во-первых, в некоторых регионах можно увидеть проведение обсуждений в форме очных совещаний - публичных слушаний, однако слушания представляют собой самостоятельную форму непосредственной демократии. Публичные слушания предполагают обязательное физическое присутствие участников таких слушаний на заседании, в то время как главное отличие общественных обсуждений проектов законов состоит в отсутствии необходимости собирать всех участников вместе в одном помещении, достаточно обеспечить их "совместное присутствие" на определенном сайте на просторах сети Интернет, куда они могут направлять свои комментарии и наблюдать за замечаниями других участников обсуждений. Стало быть, не следует смешивать эти две абсолютно самостоятельные консультативные формы непосредственной демократии. Сюда же попадает и такая форма проведения обсуждений, как "общественные слушания по вопросам установления публичного сервитута". Такие слушания проводятся в форме публичных слушаний, но не в форме общественных обсуждений проектов законов.
Во-вторых, не стоит путать общественные обсуждения проектов законов и общественную экспертизу законов, которая проводится Общественной палатой РФ или общественными палатами соответствующих субъектов. Нельзя забывать, что в данном случае общественная экспертиза выступает в качестве одной из форм работы общественной палаты. Более того, когда речь идет об общественном обсуждении, то в таком обсуждении может принять участие неограниченное количество участников, в то время как в экспертизе участвуют лишь члены общественной палаты, состав которой не может соревноваться с численностью участников общественных обсуждений.
Итак, проведя анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросу регулирования порядка проведения общественных обсуждений проектов законов, можно сделать следующие выводы.
Законодательство субъектов РФ в сфере общественных обсуждений чрезвычайно разнообразно и интересно. Однако в связи с тем, что отсутствует полноценное рамочное регулирование данного вопроса на федеральном уровне, региональный законодатель зачастую сталкивается с трудностями относительно "разграничения" нескольких смежных правовых институтов: общественных обсуждений проектов законов, публичных слушаний, местного референдума. Это основная и главная проблема на уровне субъектов РФ, которая приводит к "подмене" одного общественного института другим, хотя каждый из этих институтов является самостоятельной формой участия населения в деятельности властных структур, в управлении делами государства, формой выявления общественного мнения. В целях исправления соответствующей ситуации требуется принятие рамочного правового акта на федеральном уровне, который позволил бы обеспечить единообразие в регулировании вопроса организации и проведения общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов.
Литература
1. Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.05.2011 N 235 (ред. от 28.10.2013) "Об утверждении Положения об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Правительством Республики Саха (Якутия), и проектов государственных программ Республики Саха (Якутия)" // Якутские ведомости. 2011. N 35. 4 июня.
2. Закон Архангельской области от 29.10.2012 N 562-34-ОЗ "Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2012. N 34.
3. Постановление Губернатора Забайкальского края от 07.11.2012 N 30 (ред. от 10.07.2013) "Об утверждении Порядка проведения общественного обсуждения проектов законов Забайкальского края, вносимых Губернатором Забайкальского края" // Азия-Экспресс. 2012. N 46. 15 нояб.
4. Закон Республики Башкортостан от 04.12.2012 N 605-з "Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан" // Республика Башкортостан. 2012. N 234 (27719). 7 дек.
5. Постановление Администрации Новгородской области от 05.04.2013 N 160 (ред. от 11.07.2014) "Об утверждении Порядка общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Губернатора Новгородской области, Правительства Новгородской области, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер" // Новгородские ведомости (официальный выпуск). 2013. N 13. 19 апр.
6. Закон Тюменской области от 10.06.2013 N 38 "Об общественном обсуждении проектов законов Тюменской области" // Тюменские известия. 2013. N 98 (5775). 14 июня.
7. Постановление Губернатора Астраханской области от 21.03.2014 N 19 "Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Губернатора Астраханской области и Правительства Астраханской области" // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2014. N 14. 27 марта.
8. Закон Республики Коми от 24.06.2014 N 81-РЗ "О некоторых вопросах, связанных с общественным обсуждением проектов нормативных правовых актов Республики Коми" // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 26.06.2014. N 18. Ст. 342.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.