Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПОИСК ЭФФЕКТИВНЫХ РЕШЕНИЙ ПРОБЛЕМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Д.Р. ПАЙГИНА, П.А. СТРЕЛЬНИКОВ
Пайгина Д.Р., младший научный сотрудник ИЗиСП.
Стрельников П.А., младший научный сотрудник ИЗиСП.
19 марта 2014 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП) состоялось заседание Круглого стола на тему "Проблемы правотворчества: поиск эффективных решений".
Со вступительным словом к участникам Круглого стола обратилась директор ИЗиСП, академик РАН, доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева, которая отметила сложности, имеющиеся в современном российском законотворчестве. Речь идет о нарушении баланса в использовании методов правового регулирования, заключающемся в применении публично-правовых методов в областях, где ранее превалировали частноправовые. Статус закона как акта высшей юридической силы, по мнению выступающей, нивелируется, что ведет к умалению роли права в целом. Кодексы, традиционно являющиеся систематизирующими актами, также теряют свое интегрирующее значение.
Наибольшую обеспокоенность, по мнению выступающей, вызывает состояние подзаконного регулирования. Принято огромное количество нормативных правовых актов, и объем такого плана документов растет. Проблемы возникают в связи с превышением компетенции органами, принимающими подзаконные акты. Порядок принятия подзаконных нормативных правовых актов также вызывает немало вопросов.
Состояние правового регулирования в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия экономического кризиса 2008 г. К тому же акты, регулирующие нормотворческую деятельность на уровне ведомств, длительное время не обновлялись.
Главный научный сотрудник ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров посвятил выступление наиболее проблемным вопросам законодательного и подзаконного регулирования.
В последние два десятилетия, по замечанию выступающего, внимание к качеству регулирования стало особенно заметным, и в связи с этим в государствах, участвующих в Организации экономического сотрудничества и развития, внедряется институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). В Министерстве экономического развития РФ данной проблемой занимается Департамент оценки регулирующего воздействия, который за последние годы выпустил целый пакет рекомендаций <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказы Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. N 623 "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации", от 27 мая 2013 г. N 290 "Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия".
Проблемы недостаточной концентрации внимания на содержательной стороне нормативных правовых актов негативно сказываются на их качестве в целом. Дело в том, что Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, в основном регулируют процедурные вопросы. Между тем методика ОРВ, напротив, акцентирует внимание на содержательной стороне проекта подзаконного акта, но применима не ко всем актам федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим выступающий высказал предложение о возможности подготовки Правительством РФ Положения об оценке реализации правовых актов федеральных и региональных органов исполнительной власти, предусматривающего единые содержательные требования не только к федеральным, но и к региональным актам органов исполнительной власти.
Кроме того, значительно улучшить качество нормативных правовых актов органов исполнительной власти могло бы создание комиссии нормативной регуляции. Такие комиссии успешно функционируют в Англии, Франции, Германии, Нидерландах и других государствах.
В заключение Ю.А. Тихомиров еще раз подчеркнул, что необходимо разработать критерии для оценки содержательности нормативных правовых актов. В противном случае попытки преодолеть юридический хаос могут оказаться неудачными.
Директор Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ В.А. Живулин поддержал тезис о том, что в правовой системе наступил кризис, вызванный большим количеством нормативных правовых актов, содержащих противоречия. Возрастающая роль подзаконного регулирования, по его мнению, связана с несколькими факторами. Один из них - принятие Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации". В соответствии с данным Законом часть полномочий Правительства РФ в области нормативного регулирования вновь возникающих отношений передана федеральным органам исполнительной власти. В результате передачи указанных полномочий, по данным Департамента оценки регулирующего воздействия, количество издаваемых нормативных правовых актов увеличилось с 10 тыс. документов, принятых в 2003 г., до 25 тыс. в 2013 г.
К недостаткам сложившейся системы следует также отнести отсутствие общедоступного официального реестра, содержащего все действующие нормативные правовые акты. По мнению выступающего, предстоит сложная системная работа, в которой необходимо обеспечить участие не только представителей исполнительных органов государственной власти, но и широкого круга научной общественности. Одним из направлений в решении имеющихся проблем могли бы стать разработка и принятие федерального закона о нормативных правовых актах.
Заместитель директора Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов в Министерстве юстиции РФ Л.А. Обушенко считает растущее количество актов подзаконного нормотворчества одним из самых важных вопросов. Однако здесь не следует полагаться на цифры как на абсолютный показатель. Например, в 2013 г. зарегистрировано около 4 тыс. подзаконных нормативных правовых актов. Из них около тысячи - это стандарты медицинской помощи, необходимые к принятию. Часть документов связана с перераспределением полномочий между ведомствами, что ведет к необходимости вносить изменения или принимать новые подзаконные акты. Большое количество актов подзаконного регулирования, поступающих на регистрацию, связаны с принятием федеральных законов. Таким образом, при оценке количества нормативного правового регулирования необходимо учитывать, что значительную долю в общем объеме подзаконного регулирования составляют технические стандарты.
Выступающая отметила, что регистрация актов, изданных на основании поручений, в настоящее время не осуществляется. Регистрации подлежат только те акты, которые изданы на основании законов, указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ. Желательно, чтобы в преамбуле присутствовали ссылки на конкретную статью закона, указа или постановления, во исполнение которого изготовлен данный акт. Было подчеркнуто, что поручения аппарата Правительства РФ не являются основанием для издания нормативного правового акта.
Оценке регулирующего воздействия подлежат далеко не все нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти. Так, множество актов регулируют права и свободы граждан, но не касаются предпринимательской деятельности и, следовательно, не могут подлежать ОРВ. Разумеется, такие акты также подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, и здесь возникают проблемы: часто ведомственные акты по содержанию совпадают с имеющими более высокую юридическую силу нормативными правовыми актами.
Л.А. Обушенко обратила внимание еще на одну проблему: юридическая и экономическая экспертизы правовых актов имеют разные цели. Вопросы, решаемые юридической экспертизой, - это прежде всего компетенция. В качестве одной из причин увеличения количества актов, регистрируемых в Министерстве юстиции РФ, считает выступающая, является проведение административных реформ, в связи с которыми ведомствам приходится заново утверждать свои акты. Кроме того, одна из серьезных проблем - это низкое качество подготовки нормативных правовых актов по причине непрекращающейся смены сотрудников, которые занимаются их подготовкой.
Заместитель директора Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции РФ Т.А. Полякова также указала на увеличивающееся количество принимаемых ведомственных актов, значительную долю среди которых составляют документы политико-правового характера. Проблема в том, что многие документы стратегического характера, определяющие политику государства, не утверждаются распоряжениями, а оформляются в виде поручений. Таким образом, следует установить четкие требования к порядку прохождения таких документов.
Ю.А. Тихомиров в связи с этим отметил, что в проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", разработанном ИЗиСП, предлагается система программных актов, в которую включены концепции, стратегии, доктрины, и для каждого из видов разработан свой порядок принятия и утверждения. По его мнению, вызывает обеспокоенность и то обстоятельство, что часто в ведомственных актах появляются ссылки на документы, предназначенные для служебного пользования, а значит, отсутствующие в свободном доступе.
Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП кандидат философских наук В.Ю. Лукьянова обратила внимание на возможность отрицательного влияния вновь принятых законов на совокупность уже действующих ведомственных актов в определенной сфере. Например, такая ситуация возникла в отношении Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и уже упоминавшихся выше стандартов. По ее мнению, в настоящее время существует неопределенность, касающаяся правового положения стандартов. С одной стороны, действуют национальные стандарты, являющиеся актами добровольного применения, с другой - существуют государственные образовательные стандарты, стандарты бухгалтерского учета, и в связи с этим возникает вопрос о правовой природе стандартов. То же можно сказать и о правовом положении таких актов, как технические условия. Докладчик сделала вывод о необходимости определения в будущем законе о нормативных правовых актах четкой классификации ведомственных актов, определения их юридической силы и отграничения ведомственных нормативных правовых актов от нормативных технических документов.
Заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук А.В. Павлушкин остановился на принципиально новом виде наднационального регулирования - решениях Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). Проводимая Министерством экономического развития РФ ОРВ указанных решений коллегий ЕЭК является частичной, между тем необходимо осуществлять полноценный мониторинг. К числу недостатков была также отнесена периодически возникающая проблема неисполнения требований технических регламентов партнерами по Таможенному союзу - в этих ситуациях ЕЭК оказывается часто бессильна.
Заведующая отделом гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП доктор юридических наук Я.Г. Семилютина пояснила, что постоянно возрастающее количество нормативных правовых актов связано с усложнением нормативно-правового регулирования. Вместе с тем запутанность регулирования способствует увеличению коррупционной опасности. Необходимо установление продуктивного взаимодействия между бизнес-структурами и ведомствами в вопросах нормативного регулирования вплоть до передачи определенных сфер регулирования предпринимателям, оставляя при этом выполнение административных функций за органами власти.
Руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Л.В. Андриченко указала, что актуальными проблемами правового регулирования являются односторонность развития законодательства, конъюнктурный подход, отсутствие системного видения развития законодательства, множественность экспертиз, неясность правовой природы отдельных актов, например концепций, стратегий и др. В настоящее время разными субъектами принимается множество стратегий, концепций и других документов. Односторонний подход нарушает принцип системного характера развития законодательства, и в связи с этим возникает ситуация отсутствия четкой увязки между актами различных уровней. Есть и множество других проблем в деле подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в частности ведомственный лоббизм. Также выступающая поддержала мнение о необходимости создания государственной информационной правовой системы.
Старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е.Е. Рафалюк отметила усиление влияния международных регуляторов (обязательного и рекомендательного характера) на развитие национальных правовых систем. В проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" определено место решений международных организаций в российской правовой системе. В качестве примера было названо полномочие ЕЭК по принятию обязательных для исполнения решений, имеющих непосредственное действие на территории стран - членов Таможенного союза. Кроме того, выступающая указала на роль суда ЕврАзЭС в формировании единого евразийского правового пространства, в том числе посредством преюдициального толкования права и рассмотрения исков об оспаривании актов, действий (бездействия) органов Таможенного союза и Единого экономического пространства.
По мнению ведущего научного сотрудника отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидата юридических наук Н.И. Хлуденевой, еще одна проблема связана с оперативностью принятия нормативных правовых актов. К сожалению, известны ситуации, когда существует ключевая норма общего, абстрактного действия, а нормы, которые должны ее конкретизировать, не принимаются на протяжении длительного отрезка времени. Например, появившиеся в федеральном законодательстве правовые положения, устанавливающие требования о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам, только по истечению двух лет были конкретизированы подзаконным актом, предусматривающим процедуру установления размера вреда. Фактически речь идет о сдерживании эффективности действия актов законодательного регулирования. Также, ссылаясь на не изменившиеся в связи с введением ОРВ количество и качество нормативных правовых актов, выступающая высказала мысль о возможной переоценке потенциала института ОРВ.
Заместитель начальника отдела нормативно-правового регулирования Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ В.А. Сасов, не согласившись с предположением Н.И. Хлуденевой о возможной переоценке института ОРВ, отметил, что данный институт успешно зарекомендовал себя в зарубежных странах. В России он функционирует недолго, но демонстрирует положительные результаты. Выступающий подчеркнул, что в практике зарубежного законотворчества разработке концепции нормативного акта придается большое, если не первоочередное, значение, в связи с чем он предложил внести в проект Закона о нормативных правовых актах положение, в соответствии с которым каждый проект нормативного акта должен сопровождаться концепцией.
Завершая работу Круглого стола, Ю.А. Тихомиров выразил уверенность и готовность к дальнейшему плодотворному сотрудничеству органов исполнительной государственной власти и ИЗиСП.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.