Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЛОББИЗМ В РОССИИ
С.А. ЖИЛЬЦОВА
Значимость лоббизма на политической сцене современности не только не ослабевает, но с каждым годом возрастает. Лоббизм стал приобретать массовый характер, формируется щедро финансируемая индустрия лоббизма, отдельные лоббистские компании приобретают статус социальных движений. Сегодня с точностью никто не может утверждать, существуют ли такие решения, которые принимались бы представителями власти в отсутствие воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. В равной степени сложно представить, чтобы крупные экономические структуры не пытались бы решить часть своих проблем за счет взаимодействия с властью.
Повышение роли лоббизма в политике приводит к трансформации демократии от публичного представительства к представительству интересов крупных корпораций. Трансформация обусловлена тем фактом, что появляются новые и весьма влиятельные агенты политического поля, которые оказывают воздействие на власть, причем зачастую прямое воздействие, без участия в выборах. Лоббизм выступает не только одним из главных механизмов выработки и принятия государственных решений, но и значимой действующей силой становления плюралистической демократии за счет влияния, оказываемого на органы государственной власти.
Феномен лоббизма по своей сути явление в чистом виде коммуникационное, поскольку основан на оказании воздействия и договоренностях, следовательно, с трудом поддается всесторонней правовой регламентации.
Особенно отчетливо коммуникационная специфика лоббизма проявлялась в последнее время, когда благодаря трансформации политических процессов коммуникация заняла центральное место в политике, став инструментом ее самопрезентации и воспроизводства. Дело даже не в том, что коммуникативные процессы глубоко проникают в политику. Сегодня сами политические процессы обретают коммуникативный характер. Трансформация процессов приводит к смене задач, которые стоят перед властью: теперь это задачи в большей степени коммуникативные, нежели административные. Можно утверждать, что сегодня коммуникация является главным механизмом, посредством которого реализуется власть в обществе.
В СССР лоббизм считался явлением по своему характеру исключительно буржуазным, несмотря на то, что теневые формы лоббизма повсеместно использовались советскими директорами, экономическими и административными элитами. В поле зрения отечественных исследователей лоббизм попал только в 90-х годах XX века. При этом до сих пор не только в отечественной юриспруденции, но и политологии отсутствует комплексное исследование феномена лоббизма и элементов его составляющих. В результате механизмы эффективного взаимодействия власти и негосударственных (чаще всего экономических) структур во многих случаях вырабатываются без соответствующей помощи со стороны теории, путем проб и ошибок, иногда под воздействием общественного мнения.
Общая характеристика лоббизма как правового
и социального явления
В современных политико-правовых исследованиях отсутствует единая трактовка понятия "лоббизм": одни рассматривают его как "деятельность граждан, групп, организаций, предприятий и других субъектов правоотношений по отстаиванию своих активных интересов" <1>; другие - как "политическое давление, оказываемое на органы государственной власти и их руководителей с целью продвижения особых интересов различных экономических, социальных, культурных, политических и иных групп" <2>; третьи - как "систему реализации интересов различных групп и структур путем организованного легитимного и нелегитимного воздействия на органы, принимающие политико-властные решения" <3>; четвертые - как "процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической" <4>.
--------------------------------
<1> Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005.
<2> Шапошиков А.В. Лоббизм как явление общественной жизни и категория политической науки // Российская газета. 2001. 7 февраля.
<3> Баранов С.Д. Популизм и лоббизм: две стороны парламентской деятельности России // Социология и политология. 1999. N 1.
<4> Хейвуд Эндрю. Лоббизм // Политические науки. 2004. N 2.
В этих определениях можно заметить некую повторяющуюся концепцию, которая позволяет нам вывести следующее определение рассматриваемого понятия: лоббизм - это деятельность определенных заинтересованных групп, заключающаяся в воздействии на органы государственной власти, с целью отстаивания, продвижения и реализации собственных интересов.
На современном этапе лоббизм проникает во все сферы общественной жизни, включая и правовую. В правотворчестве как неотъемлемой составляющей правовой жизни любого государства лоббизм является одним из распространенных и всепроникающих методов участия в принятии нормативных правовых актов. Это положение может быть объяснено наличием большого многообразия интересов в обществе, возникающего "вследствие его социальной дифференциации, расслоения, "специализации", а также расширением "доступа к власти на основе политического плюрализма" <1>. В таких условиях власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета в осуществлении тех или иных интересов <2>. Отсюда закономерно стремление определенных заинтересованных групп оказывать давление на власть, заставлять принимать нужные и выгодные им политические решения.
--------------------------------
<1> Субочев В.В. Формы и методы лоббистской деятельности в правовой деятельности Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 4.
<2> Субочев В.В. Сущность и механизм реализации групповых интересов в политическом развитии современной России. К., 2002.
В итоге видно, что существует довольно широкий спектр различных мнений по поводу определения лоббизма. Несмотря на такое разнообразие, можно выделить основные черты, характеризующие данное явление.
Во-первых, лоббизм связан с властью. Лоббизм - это давление, "проталкивание" чьих-либо интересов, поэтому власть - это объект лобби; нет ее - и нет места для лоббизма.
Во-вторых, лоббизм - это "посредническое" политико-правовое явление. Лоббист - посредник между влиятельными заинтересованными группами, общественными объединениями, различного рода организациями и властью.
В-третьих, лоббизм может представлять интересы не только влиятельных, крупных финансово-промышленных группировок, но и интересы любых заинтересованных лиц. В этом - черта лоббизма, указывающая на его универсальность.
В-четвертых, лоббизм как правовой феномен проявляется на всех уровнях власти, а не только на уровне федеральных структур. Группы давления зачастую решают свои вопросы на местном, региональном уровнях, что проще и требует меньшего количества ресурсов.
Лоббизм следует отличать от коррупции. Понятие "коррупция" не имеет легального определения в законодательстве Российской Федерации и подчас наполняется разным содержанием. Достаточно распространенным в современной российской криминологии является понимание коррупции как подкупа-продажности должностных лиц (публичных служащих) и их служебного поведения, осуществляемого в связи с полученным или обещанным вознаграждением. Так, А.И. Долгова определяет коррупцию как "социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узко групповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей" <1>. В подкупе одних лиц другими усматривает суть коррупции другой известный криминолог Н.Ф. Кузнецова. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью <2>.
--------------------------------
<1> Долгова А.И. Криминология. М., 1997.
<2> Кузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Право. 1993. N 1.
Все чаще рассуждения ученых сводятся к тому, что лоббизм - это одна из форм коррупции наряду с взяточничеством, протекционизмом, незаконным распределением и перераспределением общественных ресурсов и фондов, присвоением общественных ресурсов в личных целях, незаконной приватизацией, незаконной поддержкой и финансированием политических структур (партий и др.), а также вымогательством, предоставлением льготных кредитов, заказов, и др.
Рассуждая о лоббизме как методе участия субъектов политической жизни в правотворчестве, следует обозначить его суть. Следовательно, правотворческий лоббизм заключается в воздействии определенных субъектов политической жизни на органы, официально уполномоченные принимать нормативные правовые акты, с целью добиваться законодательного отражения в нормативных правовых актах их интересов либо, наоборот, отмены акта, не учитывающего их конкретные интересы.
Наиболее часто к лоббизму прибегают политические партии и различные общественные группы: группы давления, институциональные и ассоциативные группы и др. Редко к лоббистскому методу прибегают общественно-политические движения и объединения <1>.
--------------------------------
<1> Гупторова А.Л. Представительство интересов или интересы представительства: об особенностях становления репрезентативной системы в современной России. М., 2002.
Лоббирование проектов нормативных правовых актов указанными субъектами осуществляется в различных формах: составление конкретными субъектами, участвующими в политической жизни, проектов нормативных правовых актов и внесение их на обсуждение парламента <1>; предоставление законодателю информации, касающейся рассматриваемого нормативного правового акта <2>; выступление на парламентских слушаниях с изложением своих позиций относительно предлагаемого нормативного правового акта <3>; организация согласительных процедур и комиссий, позволяющая "искать нужных чиновников, депутатов и пытаться заинтересовать их новыми, неизвестными фактами", что, в свою очередь, поможет оказать влияние на принятие конкретного закона; высказывание предложений по принятию или отмене определенного нормативного правового акта в средствах массовой информации; "проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей", позволяющее "в обработанном виде преподать нужным лицам ту информацию, которая будет способствовать продавливанию конкретных интересов" <4> с последующим их отражением в нормативном правовом акте.
--------------------------------
<1> Шамхалов Ф.И. Государственная поддержка предпринимательства в России. М., 1997.
<2> Перегудов С.П. Группы интересов и российское государство. М., 1999.
<3> Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе: Антикоррупционный проект. М., 2000.
<4> Субочев В.В. Сущность и механизм реализации групповых интересов в политическом развитии современной России. К., 2002.
Говоря о лоббизме в правотворчестве, необходимо выделить и его виды. Во-первых, в зависимости от отстаиваемых интересов можно выделить политический, социальный и финансовый лоббизм. Во-вторых, представляется возможным рассматривать лоббизм в широком смысле, как направленный на правотворческий орган в целом, и в узком смысле, как сосредоточенный на отдельном депутате, члене Совета Федерации, ином должностном лице. В-третьих, не менее важным является выделение временного лоббизма, осуществляемого в целях принятия конкретного закона, нужного для разрешения возникших проблем, и осуществляемого регулярно и систематически. В-четвертых, основываясь на том, является ли результатом лоббирования принятие предлагаемого нормативного правового акта или нет, можно говорить о результативном и нерезультативном лоббизме. В-пятых, в политической жизни большинства современных государств существует легальный и нелегальный (или теневой лоббизм): первый осуществляется открыто, в рамках и с соблюдением закона, видны все участники этого процесса, второй - негласно, "на поверхности видны только само принимаемое или уже принятое решение и тот, кто это решение представляет и принимает, а заказчик-клиент, посредник-лоббист и другие участники лоббистской цепочки находятся в тени" <1>. И, наконец, в-шестых, выделяется "дикий лоббизм", использующий наиболее грубые методы прямого давления на органы власти, и "коридорное лобби", когда при поступлении законов на утверждение, наблюдается массовая атака <2>.
--------------------------------
<1> Воротников А.А. Политология для юристов. М., 1999.
<2> Гупторова А.Л. Представительство интересов или интересы представительства: об особенностях становления репрезентативной системы в современной России. М., 2002.
Лоббизм может оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на правотворческий процесс. Рассматривая положительное влияние лоббизма на правотворческий процесс, можно сказать, что оно проявляется, главным образом, в обеспечении гласности правотворчества; преодолении безадресности, социальной и политической анонимности нормативных актов; расширении круга участников правотворческого процесса, что положительно сказывается на развитии правовой жизни общества в целом; ограничении всесилия аппарата государственной власти, делая его более открытым для контроля со стороны общества, снижая возможность произвольных решений, укрепляя тем самым демократичность правотворчества <1>. Лоббизм - это признак самоорганизации гражданского общества, с его помощью мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на принятие конкретного решения <2>. Кроме того, лоббизм позволяет обратить внимание на существующие в обществе и государстве скрытые проблемы.
--------------------------------
<1> Игнатьев Н.П. Группы давления как политический институт в постсоветской России. К., 2003.
<2> Белоусов А.Б. Дискретная модель лоббистской коммуникации. М., 2005.
Отрицательное влияние лоббизма на правотворчество мы усматриваем в том, что лоббизм чаще всего имеет целью отражение в нормативных правовых актах интересов узких групп; служит проводником давления на законодательные органы, что подрывает демократические начала правотворчества; "часто блокирует действительно необходимые управленческие решения, препятствуя удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствует осуществлению интересов чиновничества" <1>, учитываемых при принятии законов, что неизбежно ведет к их недостаточной эффективности; может стать главной причиной, тормозящей проведение четкой правовой политики.
--------------------------------
<1> Малько А. Лоббизм // Политические науки. 2004. N 2.
Лоббизм является одним из ведущих инструментов демократии рыночного типа. Важнейшая особенность такой демократии - открытость, гибкость, высокий динамизм институтов власти. Причем открытость не только общего порядка, когда в ходе выборов представители различных частных интересов могут состязаться за право принять участие в формировании институтов власти, но и оперативного уровня, когда в рутинной повседневной работе эти представители получают возможность оказывать воздействие на процесс принятия решений в сфере законодательства и не только. Данную возможность и призван обеспечить институт лоббизма.
Об истории лоббизма в России
По мнению историков, лоббистская деятельность при принятии законов осуществлялась всегда, вместе с тем в России до учреждения Государственной Думы и преобразования Государственного Совета, процесс создания законов имел ярко выраженный единоличный характер.
В связи с этим представляется возможным выделить три этапа осуществления лоббистской деятельности в представительных органах государственной власти в России: досоветский - связанный с деятельностью Государственной Думы Российской империи, советский - связанный с деятельностью Советов РСФСР, современный - связанный с деятельностью Федерального Собрания РФ.
Первый этап начался в 1906 г., когда в России появился представительный орган законодательной власти - Государственная Дума, над которой, в свою очередь, была учреждена верхняя палата - Государственный Совет.
Именно в этот период складываются традиции взаимодействия Государственной Думы с представителями торгово-промышленных кругов. Так, например, на Съездах представителей промышленности и торговли неоднократно присутствовали и выступали А.И. Шингарев (ведущий оратор кадетов по торгово-промышленным вопросам), Г.Г. Лерхе (представитель финансовой комиссии) <1> и т.д. Следует также особо отметить, что представители организованных групп в сфере промышленности, торговли и сфер жизнедеятельности огромное внимание уделяли работе с уже избранными депутатами Государственной Думы и членами Государственного Совета. Так, например, Совет Съездов представителей промышленности и торговли издавал в 1908 г. журнал "Промышленность и торговля в законодательных учреждениях", который был целиком посвящен работе Государственной Думы и Государственного Совета <2>.
--------------------------------
<1> Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Государство и право. 2002. N 5.
<2> Жуган И.Б. Лоббизм на современном этапе // Журнал российского права. 2006. N 3.
Имелись случаи совместной работы думских комиссий и комиссий Совета Съездов представителей промышленности и торговли. Так, в 1908 г. Горным департаментом был разработан проект изменений и дополнений в действовавшие правила о нефтяных промыслах, переданных по инициативе Министерства финансов для рассмотрения в Совет Съездов представителей промышленной торговли, где даже было организовано совещание с участием представителей нефтепереработчиков, перевозчиков нефти и чиновников Горного департамента <1>. Или другой пример, в 1911 г. постоянная комиссия по юридическим и налоговым вопросам при Совете Съездов по просьбе председателя финансовой комиссии Государственной Думы Г.Г. Лерхе приступила к обсуждению проекта положения о государственном подоходном налоге <2>. Подобные совещания имели место при работе комиссии по вопросу о таможенном объединении России с Финляндией в 1910 г., а также перед совещанием Иркутского генерал-губернатора по вопросу торговли с Монголией в том же году <3>.
--------------------------------
<1> Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. М., 1999.
<2> Оганесян А.А. Политология. М., 1999.
<3> Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: Основы взаимодействия. М., 2000.
Проанализировав и обобщив опыт лоббистской деятельности в царский период, можно отметить, что на указанном этапе она осуществлялась в виде следующей последовательности действий:
- правительственные учреждения запрашивали предпринимательский союз или передавали ему для дачи заключения предварительный законопроект;
- получив отрицательный ответ, ведомство переделывало законопроект и созывало совещание совместно с представителями предпринимательских объединений для окончательной доработки законопроекта;
- при возникновении спорных вопросов ведомство письменно или лично советовалось о подготовленном законопроекте с представителями организаций, интересы которых могли быть затронуты <1>.
--------------------------------
<1> Покровский М. Земский Собор и парламент // Государство и право. 2002. N 5.
После революции 1917 г. специфика лоббизма была обусловлена, прежде всего, порядком формирования представительных органов власти и идеологизацией общества.
Заинтересованные группы представляли не добровольные организации граждан, а структурные институты, основные функции которых были связаны с решением хозяйственных, военных, административных или иных социально-экономических задач, одновременно с выполнением которых их руководство и персонал отстаивали те же специфические групповые интересы, что и добровольные организации.
По мнению ученых, специфика лоббизма в представительных органах власти в советский период определялась следующими факторами <1>:
--------------------------------
<1> Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. М., 2002.
- особенностями формирования и функционирования представительного органа власти в РСФСР и СССР;
- типологией заинтересованных групп (профсоюзы и иные союзы, комитеты, ассоциации, общества, советы и движения и т.д., как правило, основанные на добровольном объединении граждан);
- особенностями политической системы, в которой приходилось действовать группам интересов.
С 1985 г. в период перестройки сложившаяся система лоббирования начала изменяться в связи с тем, что менялись экономические связи между предприятиями, появлялись новые хозяйствующие субъекты и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно см.: Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы / Ред. кол. Е.К. Глушко и др. М., 1990; Лазарев Л.В., Слива А.Я. Конституционная реформа: первый этап. М.: Знание, 1989.
Если в западных странах, например в Великобритании или США, традиционно существовал ряд партий, и представители промышленности могли защищать свои интересы, поддерживая те или иные политические партии, то в России на тот момент существовала лишь КПСС. Поэтому значительное влияние на деятельность общественных сил имело признание в 1989 г. идеологического многообразия, отход от руководящей и направляющей роли партии <1>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. М.: Юрист, 2005. С. 142.
В декабре 1990 г. была сформирована первая организация промышленников - Партия свободного труда <1>. И в России начался процесс формирования заинтересованных групп в сфере бизнеса, не основанных на добровольном объединении граждан.
--------------------------------
<1> Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: Основы взаимодействия. М., 2000.
При этом постепенно повышалась политическая активность отдельных фирм, расширялись отделы по связям с общественностью в ассоциациях, союзах и фондах.
Специфика осуществления лоббистской деятельности в представительных органах государственной власти с начала 90-х годов в России и вплоть до начала XXI в. определяется тем, что в качестве групп интересов выступали самые различные организации, партии, группы граждан (объединения, союзы, ассоциации, лиги и т.д.) или отдельные граждане, а также общественные структуры при законодательных и исполнительных органах, экспертные советы и аналитические центры в структурах власти, должностные лица и чиновники, которые оказывали влияние на органы государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> На сегодняшний день наблюдается тенденция усиления одной лоббирующей структуры - политической партии "Единая Россия", на фоне которой иные участники политического процесса явно утрачивают влияние. При этом проанализировав генезис лоббизма в России, следует сделать вывод, что специализированных структур, профессионально занимающихся лоббизмом, в России пока не сложилось.
Характеристика тенденций лоббистской деятельности
в современной России
Сформулировав определенные представления о самом явлении лоббизма и его проблемах, можно говорить о современном российском лоббизме, о его положительном и отрицательном влиянии на развитие политических отношений в нашем государстве.
На сегодняшний день основным "официальным профессиональным субъектом лоббистской деятельности" являются политические партии. Пожалуй, следует согласиться с теми исследователями, которые утверждают, что политические партии как непременный атрибут демократии были, есть и, скорее всего, сохранятся и впредь. Проблема, однако, состоит в том, что функции и сама суть политической партии в России и Европе принципиально различны. Если мы сравним функции, к примеру, западноевропейских политических партий XX века и нынешних российских, то обнаружим следующие существенные различия. В Европе партии - элемент системы представительства, обеспечивающий агрегирование и артикуляцию интересов определенных социальных слоев, в России - "электорально-профессиональные" организации, озабоченные, прежде всего, технологическими аспектами избирательных кампаний и занятые преимущественно лоббированием интересов своих спонсоров. По большому счету они суть не что иное, как фирмы по оказанию политических услуг, своего рода лоббистские конторы, принимающие заказы на продвижение в органах власти определенных интересов <1>. Правда, в отличие от обычных лоббистских контор, партии получают лицензии на свою деятельность по результатам выборов. Это заставляет их "маскироваться" под партии массовой интеграции, придавать себе хотя бы видимость идеологического своеобразия, массовости и развитой организационной структуры. Но эти признаки не что иное, как формальный характер.
--------------------------------
<1> Пшизова С.Н. Партия власти. М., 2007.
Отсутствие серьезной поддержки в обществе и недостаточность государственных дотаций побуждают российских политиков выступать в роли предпринимателей, изыскивающих средства для своих политических проектов. Естественно, что после прихода к власти они вынуждены возмещать инвесторам их затраты. В условиях широкого распространения нелегальных отношений между выборными политиками и бизнес-структурами едва ли приходится удивляться тому, что все попытки провести через Государственную Думу законопроекты, регулирующие лоббистскую деятельность, оканчивались провалом <1>.
--------------------------------
<1> Проект ФЗ "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" от 21 мая 2004 г. и ФЗ "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" от 11 февраля 2005 года.
В свою очередь, отечественные бизнесмены воспринимают участие в политике как продолжение собственной профессиональной предпринимательской деятельности. Об этом недвусмысленно свидетельствуют культивируемые ими способы инвестирования в политику. Совсем недавно некоторые российские корпорации поддерживали сразу несколько партий, причем стоящих на разных или даже противоположных политических позициях (например, ЮКОС, когда его возглавлял М. Ходорковский, одновременно финансировал как либерально-демократическое "Яблоко", так и КПРФ, хотя возможность союза между данными политическими силами была заведомо исключена).
Подобный подход, абсурдный с точки зрения теории народного представительства, выглядит совершенно логичным в контексте рыночных отношений между агентами политического процесса. Правда, после консолидации элиты под руководством В.В. Путина и "Единой России" известное бизнес-правило "не класть все яйца в одну корзину" <1> практически вышло из употребления. Сегодня интересы бизнеса требуют направления политических инвестиций исключительно в проекты, подконтрольные исполнительной власти. Активное давление власти на бизнес-сообщество подразумевает "добровольно-принудительное" направление частных ресурсов на финансирование политических проектов, инициируемых правящей группировкой. Именно таким образом и обеспечивается создание элементов партии власти в широком смысле в контексте системы управляемой демократии. Однако при всем том речь идет о реализации экономической элитой бизнес-стратегии, приспособленной к специфическим условиям российской политики.
--------------------------------
<1> Павлов В. Грабеж под вывеской реформ // Государственная служба. 2002. N 2.
По мнению ряда исследователей, представители российской политической элиты и государственной бюрократии культивируют в своей деятельности так называемое "бюрократическое предпринимательство", на что указывает, в частности, беспрецедентный расцвет коррупции. Следует обратить внимание на то, что это не лоббизм, мы имеем здесь дело с гораздо более сложным феноменом. Политики и должностные лица всех уровней не только торгуют "административными услугами", обменивая их как на прямые взятки, так и на различного рода политические инвестиции со стороны бизнеса, но и извлекают экономическую ренту (возможно, иногда невольно) из ситуации симбиотического слияния, неразделенности политической и экономической власти. Российская политико-административная элита выстроила такую систему взаимоотношений с бизнесом, которая позволяет ей совмещать роль политического актера, определяющего "правила игры" в экономической сфере, с ролью субъекта экономической деятельности, находящегося, благодаря своему статусу, в привилегированном положении. В результате происходит, с одной стороны, "захват бизнеса" властью, а с другой - своего рода приватизация государства, превращение его в инструмент реализации частных интересов правящей элиты <1>.
--------------------------------
<1> Сатаров Г. Антикоррупционная политика. М., 2005.
В России практически все основные субъекты политики относятся к политической деятельности как предприниматели, то есть изыскивают средства и вкладывают их в политический процесс в расчете на прибыль. Политики и политконсультанты с журналистами участвуют в политике в качестве профессионалов: занимаясь производством общественных благ, они нацелены, прежде всего, на достижение личной выгоды. Представители бизнеса подходят к политике как к продолжению собственной экономической деятельности. Другими словами, все три группы участников ориентируются в своем политическом поведении на бизнес-стратегии.
Маркетизация политической сферы стимулирует радикальное изменение принципов взаимодействия между участниками политического процесса. Если раньше политики предлагали обществу свое, как правило, идеологически обоснованное, понимание целей и задач дальнейшего развития, пытаясь с помощью пропаганды убедить в его преимуществах идеологически близкие группы граждан и получить от них электоральную поддержку, то теперь спрос на политические услуги, выявляемый с помощью маркетинговых исследований, рождает предложение, которое формируют профессионалы, получающие за свою работу определенное вознаграждение. Отношение созданного ими продукта массового потребления к реальной политике правящей элиты зависит от множества факторов, в т.ч. от исторической традиции и социально-политического контекста каждой конкретной страны, от баланса сил внутри и вне ее. Однако в любом случае дистанция, отделяющая профессиональных производителей (и их продукцию) от простых потребителей (читателей, слушателей, зрителей, а также избирателей), является достаточно значительной, что вряд ли недопустимо с точки зрения демократических принципов. Тенденция эта общемировая. Правда, в России она проявляется сильнее, чем, скажем, на Западе, принимая более резкие формы из-за исторических особенностей нашей страны, лишенной демократического прошлого, наличие которого помогло бы сгладить многие крайности.
В парламентах, где в настоящее время существует система разработанных правил, лоббирование трактуется как действия профессионалов, являющихся сотрудниками либо консультантами, нанятыми компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями. Но при обсуждении роли лоббизма в условиях новой парламентской демократии было бы полезно учитывать и общеполитическую его составляющую, то есть трактовать его более широко. В условиях демократической политической системы оба аспекта лоббизма важны и дополняют друг друга.
Особое место в лоббистской деятельности занимают структуры давления в Администрации Президента РФ и Правительстве РФ. К сожалению, здесь в основном по-прежнему применяется "коридорный лоббизм", хорошо освоенный в прежние годы. Его суть заключается в аппаратном механизме проталкивания угодного или полном отказе неугодного решения. В этих целях наиболее важно иметь и поддерживать на ключевых постах исполнительной власти "своих людей". Причем в аппаратной иерархии официальные посты и реальная степень влияния на принимаемые решения часто не совпадают. Именно поэтому за расстановкой сил на ключевых должностях и степенью их влияния на руководство, включая лиц, даже не входящих в официальную номенклатуру, так пристально наблюдают участники процесса лоббирования.
Основные методы "коридорной работы" состоят в том, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарата системы принятия решений, психологические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой способ утопить любое решение - направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств и ведомств, назначив головным то ведомство, которое явно перегружено работой или не имеет должного веса. В исключительных случаях используются методы прямого воздействия посредством организации кампаний в средствах массовой информации. Расчет при этом идет как на влияние через общественное мнение и через канал доведения информации до руководителя, так и на создание у него впечатления общественной значимости проблемы. Важную роль играют выездные посещения регионов и предприятий руководителем, когда во время хорошо организованных "шоу" можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.
Корпоративная группировка, как и всякая лоббистская группировка, стремится, как минимум, иметь:
- своего представителя в высших органах власти;
- экспортно-импортную структуру, максимально монополизировавшую свой сектор сбыта продукции;
- собственную финансово-банковскую структуру, дружественную фракцию или политическое движение;
- средства массовой информации - собственный или заказной аналитический центр, информационные центры, благотворительные фонды или программы.
По сути дела, корпоративные лоббисты контролируют финансы, кадры, прессу, принятие государственных решений. Они не просто представляют интересы тех или иных групп в структурах власти, а способствуют приведению неформальной власти в соответствие с ее фактическим статусом.
Казалось бы, в ходе "перестройки" произошла смена политической системы, а вместе с ней системы и методов лоббирования. Но в действительности можно говорить лишь о разрушении идейно-политического каркаса. Основные же субъекты реальной власти не только уцелели, но и усилились.
Если часть лоббистов вынуждена была сменить профиль деятельности, то большинство из них, поменяв статус, остались в структурах прежних кланов. В результате сегодня, как и прежде, но в гораздо больших масштабах, в ходу подкуп индивидуальных лоббистов, в основном работников аппарата исполнительных органов. По-прежнему перераспределение ресурсов и собственности неподконтрольно общественности. Никто, кроме тех, кто принимает решения, не знает, кому и на каком основании выделяются кредиты и дотации, лицензии, квоты и т.д. Старая система лоббизма осталась в целости и сохранности благодаря тому, что не изменился механизм властвования.
Разумеется, степень развитости и интенсивность использования лоббизма в законодательных и исполнительных структурах власти обусловлены политическим режимом и другими особенностями страны. На результаты лоббистского давления влияют и другие факторы: положение группы интересов в социальной структуре общества; характер самих групп и стоящих за ними сил, их организованность; размах массовых движений; выдвигаемые требования.
Совокупность этих и других факторов детерминирует лоббизм в законодательных и исполнительных структурах как объективно существующий институт и как процесс. Общий демократический потенциал лоббизма в целом очевиден: при всей противоречивости совокупного влияния на парламент или правительство лоббисты вносят позитивный вклад в демократичность обсуждения и принятия решений, отражая многообразие социальных и политических интересов. Постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой изменений интересов гражданского общества обеспечивает взаимоприспособление и взаимодействие власти и общества. Имея четкую правовую регламентацию, система лоббизма смогла бы ограничивать факты произвола аппарата государственной власти, позволяла бы контролировать политический процесс обществом, способствовала бы расширению круга его активных участников и ставила бы под контроль механизм взаимодействия групповых интересов и органов власти, создавая дополнительные преграды на пути коррупции.
Лоббизм в законотворческом процессе
Как известно, в условиях демократического политического режима граждане могут влиять на политику государства либо через участие в выборах, либо путем прямых контактов (индивидуальных или групповых) со своими представителями и должностными лицами. Разумеется, в большинстве случаев их политическая активность сводится к голосованию на выборах. Однако какая-то часть населения любой страны прибегает и к иным механизмам. Чем более развито гражданское общество той или иной страны, чем автономнее и эффективнее составляющие его ассоциации, тем большее число граждан практикует выходящие за рамки регулярных электоральных процедур способы взаимодействия с представителями власти. В ряду таких практик заметное место занимает лоббизм.
В первую очередь, лицам, заинтересованным в лоббировании органов государственной власти, нужно определиться с целью, которую они преследуют.
Объектом воздействия групп интересов чаще всего являются условия хозяйственной деятельности:
- собственность и право распоряжения ею;
- право на занятие конкретной деятельностью (то, что ранее входило только в компетенцию государства);
- налоги, квоты, лицензии; государственный заказ (в данном случае имеется в виду не только гарантированность сбыта, но может быть и цена, хотя в некоторых условиях это не является гарантией финансирования).
Все перечисленные структурные элементы - предпосылки лоббирования, организация субъекта лоббирования, цели лоббистской деятельности - относятся, в первую очередь, к группам интересов, организованным на экономической основе, вокруг экономических интересов. Этому есть два объяснения. Во-первых, бывают ситуации, когда в стране финансово-промышленные группы - едва ли не единственные полноценные субъекты лоббирования, удовлетворяющие перечисленным выше условиям. Во-вторых, всегда и везде, даже в странах с богатыми традициями лоббизма цели лоббистской деятельности - по преимуществу экономические. Это, как правило, налоговые льготы или борьба за бюджет. Так что в большинстве случаев (хотя определенно не для всех) групповой интерес обнаруживается как экономический интерес. С этой точки зрения, иногда принято рассматривать лоббизм финансово-промышленных групп как наиболее чистый и показательный вариант лоббизма.
При исследовании лоббистской деятельности в парламенте законотворческий процесс следует рассматривать в широком понимании и не ограничиваться только стадиями рассмотрения законопроекта в палатах парламента <1>. В представленной работе предполагается исследование влияния лоббистских групп на таких стадиях законотворчества, как:
--------------------------------
<1> Более подробно о законотворческом процессе и выделяемых стадиях см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1998. С. 512 - 513; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977. С. 6, 15 - 16, 84; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 21; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. N 1. С. 4.
- выявление потребностей в принятии закона;
- научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы;
- внесение законопроекта ("своим" субъектом законодательной инициативы);
- рассмотрение законопроекта в палатах парламента, и, прежде всего, в его комитетах (комиссиях);
- принятие закона.
Так при выявлении потребностей в принятии закона могут принимать участие все лоббистские группы.
Научная подготовка законодательной инициативы лоббистскими группами состоит в организации и проведении научных конференций, "круглых столов", посвященных проблемным вопросам, изданий материалов по итогам, их распространении и формировании общественного мнения, в том числе и через средства массовой информации.
Экспертная подготовка законодательной инициативы группами интересов состоит в обращении лоббистских организаций к авторитетным представителям - экспертам в конкретной области для подготовки ими соответствующих заключений.
Организационная подготовка законодательной инициативы лоббистскими группами состоит в сборе необходимой информации, формировании пакета документов и передаче его субъекту права законодательной инициативы.
Рассмотрение законопроекта в палатах парламента, в том числе и в его комитетах (комиссиях), и принятие закона осуществляется депутатами, которые, не являясь лоббистами, выступают представителями определенных социальных групп, в том числе и конкретных лоббистов.
Лоббистскую деятельность, осуществляемую депутатами, представляется возможным классифицировать следующим образом.
1. Лоббирование (отстаивание, защита) интересов конкретного региона или отдельно взятого избирательного округа <1>. Объектами лоббизма в данном случае оказываются бюджетные законы, законы о свободных экономических зонах и т.д.; отдельные территориально-ориентированные отрасли экономики и др.
--------------------------------
<1> В первую очередь была характерна для "депутатов-одномандатников", избиравшихся в Государственную Думу до 2007 года. Представляется, что установление в избирательном законодательстве требования о создании территориальных подгрупп в рамках общефедерального списка вряд ли сможет поспособствовать развитию "регионального лоббирования".
2. Лоббирование интересов социальных и промышленных групп, не имеющих четкой территориальной привязки. Объект вопросов лоббирования в данном случае ничем не ограничен и зависит только от характера интересов представляемой группы. Например, Ассоциация российских банков, естественно, будет лоббировать свои интересы, но они будут общими для всей России.
Многие законопроекты, затрагивающие наиболее важные социально-экономические вопросы жизни общества, до внесения на официальное рассмотрение в палатах Федерального Собрания проходят стадию всестороннего обсуждения в режиме "нулевого чтения" <1>. Именно на этом этапе наиболее ярко проявляются лоббистские устремления участников дискуссий, что позволяет выявить интересы разных сторон и обеспечить превентивный характер разрешения возможных конфликтов. Успешное проведение "нулевого чтения" законопроектов обеспечивает беспроблемное их прохождение в обеих палатах парламента Федерального Собрания.
--------------------------------
<1> Булаков О.Н. Парламентское право России. М., 2006.
"Нулевое чтение" представляет собой отработку законопроектов в режиме предварительного согласования, в результате чего определяются приоритеты опережающих действий противоборствующих сторон, оттачиваются лоббистские механизмы воздействия.
На этом этапе многие государственные служащие проявляют заинтересованность во взаимодействии с лоббистами. Это объясняется тем, что последние обеспечивают их недостающей информацией, помогают решить некоторые организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам. Лоббист может участвовать на любой стадии законодательного процесса, а именно: при подготовке законопроекта для передачи его субъекту права законодательной инициативы; при внесении законопроекта в Государственную Думу; при обсуждении законопроекта на Совете Государственной Думы; при обсуждении законопроекта в ответственном за доработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первом чтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотрения его во втором чтении; при принятии законопроекта во втором чтении; при принятии в третьем чтении; при рассмотрении федерального закона, принятого Государственной Думой, в Совете Федерации, а также на стадии подписания федерального закона Президентом РФ. При этом на всех стадиях законодательного процесса объектами лоббистской деятельности могут быть, кроме депутатов, членов Совета Федерации, членов Правительства РФ и Президента РФ, и государственные служащие - работники аппаратов Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Государственной Думы, Совета Федерации и т.д.
Кроме того, важными условиями "нулевого чтения" законопроектов являются:
- разработка и представление текста законопроекта;
- обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, места в системе действующего законодательства, прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;
- составление справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
- уточнения перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;
- представление финансово-экономического обоснования материальных и иных затрат на реализацию законопроекта.
Необходимость соблюдения вышеперечисленных пунктов очевидна, так как уже на стадии подготовки законопроекта нужно учитывать все аспекты его практического применения.
Известно, что наиболее острое столкновение лоббистских интересов в парламенте происходит при принятии главного финансового документа страны - федерального бюджета. Главное обсуждение проекта федерального бюджета на 2005 год проводилось в режиме "нулевого чтения". По мнению вице-спикера Государственной Думы В. Володина, практика "нулевого чтения" дает возможность еще до официального внесения в Государственную Думу законопроекта скорректировать позиции с Правительством РФ по основополагающим вопросам бюджета: ВВП, объем доходной части, расходной части, уровень инфляции <1>. Отсутствие у парламентского большинства принципиальных разногласий с Правительством РФ, достигнутое путем многоступенчатой процедуры прохождения "нулевого чтения", позволяет избежать возможного отклонения законопроекта на всех стадиях официального рассмотрения, обеспечивает своевременное принятие бюджета.
--------------------------------
<1> Паппэ Я. Отраслевые лобби в правительстве России // Pro et Contra. 1996. N 1.
"Нулевое чтение" законопроектов, являясь нерегламентной процедурой, полностью исключает дискуссионное обсуждение на пленарном заседании, лишает депутатов других фракций и объединений возможности заявить и отстаивать свои позиции, сводит открытую парламентскую деятельность к "подковерной" работе.
Особенности проведения законодательной работы в Государственной Думе четвертого созыва особенно ярко проявлялись именно в широком распространении практики "нулевого чтения" законопроектов, четко обозначившей единство весомого на сегодняшний момент политического лоббиста - фракцию "Единая Россия". В Думе третьего созыва при проведении консультаций с Правительством РФ по проектам законов в режиме "нулевого чтения" к диалогу приглашались парламентарии не менее чем от четырех депутатских объединений, входящих в центристскую коалицию, других депутатских групп и объединений. Сейчас процесс законотворчества заметно изменился - в "нулевом чтении" участвуют только заведомо лояльная Правительству РФ часть Государственной Думы. Большая часть заседаний по "нулевому чтению" законопроектов проходит в закрытом режиме <1>.
--------------------------------
<1> Пшизова С.Н. Res Publica Corporatonum. М., 2004.
Тот факт, что процедура "нулевого чтения" законодательно не прописана и является не регламентной нормой законотворчества, усложняет оценку эффективности ее проведения, исключает соблюдение обязательных норм и правил, практически сводит к нулю ответственность исполнителей.
Механизм взаимодействия общества и власти носит сегодня закулисный характер, коррумпирован и хаотичен. В этих условиях преимуществами во взаимосвязи с государственными органами обладают корпорации и супермонополии и все больше транснациональные компании (что дает основания говорить о сложившемся в России политическом режиме как об олигархии финансовых и административных групп), в то время как группы граждан и целый ряд общественных организаций и движений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами затрагиваются их интересы.
* * *
Перемены в общественном устройстве и экономике России, произошедшие за последнее время, выявили настоятельную необходимость институционального оформления механизмов согласования интересов политических, экономических и иных групп в процессе подготовки и принятия решений, прежде всего, федеральными органами государственной власти.
Сложилась ситуация, в которой значительная часть общества, не в последнюю очередь по причине отсутствия правовых инструментов, не в состоянии эффективно влиять в своих интересах на принимаемые решения, в то время как определенные субъекты и группы, обладающие достаточными интеллектуальными, информационными, финансовыми и иными ресурсами, способны и в отсутствие таких инструментов активно использовать "агентов влияния" в федеральных органах государственной власти для достижения своих целей, прежде всего, экономических. При этом как процессы принятия решений, так и степень участия заинтересованных групп и лиц в их подготовке по-прежнему остаются "непрозрачными", что нередко порождает справедливые упреки в необъективности и даже в коррупции.
Лоббизм является одним из ведущих инструментов демократии рыночного типа. Важнейшая особенность такой демократии, без которой она не может существовать, - открытость, гибкость, высокий динамизм институтов власти. Причем открытость не только общего, глобального порядка, когда в ходе выборов представители различных частных интересов могут состязаться за право принять участие в формировании институтов власти, но и оперативного уровня, когда в рутинной повседневной работе эти представители получают возможность оказывать воздействие на процесс принятия решений, в том числе в сфере законодательства. Данную возможность и призван обеспечивать институт лоббизма.
В выигрыше оказываются обе стороны. Власти функционируют более эффективно, а значит, повышается их авторитет; общество удовлетворяет возникающие потребности и, следовательно, развивается более динамично, наращивает производительные силы. Все это, вместе взятое, движет рыночную экономику и демократизм как образ жизнедеятельности.
Представленная работа как попытка комплексного изучения феномена "лоббизма" содержит исследования по вопросам теории лоббизма, его становления и развития в России, оценку его сегодняшнего состояния. В рамках данной темы предполагается рассмотрение проекта Федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в представительных органах власти".
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.