Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ОБСУЖДЕНИЕ В ПАРЛАМЕНТЕ
С.А. БОГОЛЮБОВ
В Государственной Думе Федерального Собрания РФ состоялся Круглый стол на тему "Стратегические направления развития законодательства Российской Федерации до 2020 года", организованный Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы.
Открыл заседание председатель этого Комитета В.Н. Плигин, отметивший значение для раскрытия темы Круглого стола "Концепций развития российского законодательства", подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Государственная служба предпринимает много усилий по своей оптимизации, но законодатель здесь действует не всегда разумно: например, создано законодательство, которое в силу разного рода причин привело к тому, что Федеральная служба судебных приставов в настоящее время имеет в производстве 50 млн. дел, из которых 2 млн. 100 тыс. заканчиваются в связи с истечением срока давности. Между тем только заведение одного дела стоит 518 руб. Поэтому, конструируя норму права, думая о концепциях развития законодательства, важно помнить об оптимальности соотношения видов юридической ответственности, о пределах развития государственного аппарата.
Первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров задался вопросом: можно ли сегодня говорить об эффективности правового регулирования? Одна из идей изданных "Концепций развития российского законодательства" заключается в том, чтобы связать воедино процессы правопонимания, правотворчества, правореализации и правоприменения. Население страны просто жаждет писать и принимать законы: по любому поводу говорят, что все наши беды от отсутствия закона или принятия неправильного - надо его написать иначе. Количество законодательных актов кратно выросло за последние 20 лет, но уменьшилось ли пропорционально этому число правонарушений? В "Концепциях" выделен блок, который посвящен механизму системного развития законодательства, попыткам наметить юридические прогнозы: лучше смотреть вперед и предугадывать процесс правореализации, осуществлять правовой мониторинг.
В книге условно выделены базовые отрасли: конституционная, административная, гражданская, уголовная, финансовая, международная. Комплексные отрасли законодательства представлены в отдельном разделе. Например, в медицинском или образовательном законодательствах присутствуют методы частного и публичного регулирования, нормы международного права, элементы саморегуляции. Комплексные отрасли дают возможность выявить недоработки. Каково правообеспечение, скажем, энергетического комплекса на Дальнем Востоке? Это целевая программа, в рамках которой должны быть приняты три закона, шесть постановлений, девять инструкций об электроэнергетике. Но ее головной акт еще не содержит регуляторов, пока не понятно, кто должен стать участником этого процесса, возможно появление юридических ошибок и коллизий: нормативные документы не охватывают всех жизненно важных вопросов.
Кроме базовых и комплексных отраслей существуют подвижные, динамичные отрасли - процессуальные. Процессуальное право в стране развито не очень хорошо. Если сопоставить российскую правовую систему с иностранными, то в части регламентов, процедур и процессуальных аспектов она проигрывает; между тем процессуальная сторона должна обеспечивать действия материальных норм. Беспокоит социальная сфера, в частности чрезмерное усердие Минздравсоцразвития России, которое посредством ведомственных актов постоянно меняя объемы и меры медицинской помощи гражданам, скорее создает иллюзию действий, чем реально удовлетворяет потребности населения.
Проблема национального государственного суверенитета - это первейшая проблема политического и экономического значения, устойчивости страны, ее правопреемственного развития, которое не должно слепо копировать национальные стандарты других стран.
В.Н. Плигин дополнил выступавшего, сказав, что неразвитость процессуального права в настоящее время делает бессмысленным функционирование материального права в довольно существенной области правосудия. Стремясь к последнему абсолютному решению, судебные инстанции получили миллионы дел: 20 млн. находятся в производстве судов общей юрисдикции, 7 млн. - в арбитражных судах; средние сроки рассмотрения дела в некоторых арбитражных судах, у мировых судей составляют от 10 до 15 мин.; таким образом, затруднена реализация функции правосудия. Поставлен вопрос о том, чтобы окончательное решение в случаях обжалования решений по административным делам мог принимать судья ВС РФ, а не заместитель Председателя ВС РФ, который должен был подписывать в течение года 11 тыс. дел. Должны быть пределы разумного; нельзя иск на тысячу рублей "протаскивать" до последней судебной инстанции, должны существовать способы ограничения.
Теория национального государства в международных концепциях начала меняться. Известный пример - книга "Сильное государство" Ф. Фукуямы, в которой описан переход от концепции свободного государства к концепции жесткого государства.
Заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук Н.Г. Доронина остановилась в своем выступлении на вопросах, связанных с развитием законодательства и выбором направлений научных исследований в области гражданских правоотношений. При проведении экономических реформ именно гражданское право способствовало реализации перевода государства с административно-командных к рыночным отношениям. Во все времена, когда нужно было решать вопросы, касающиеся стратегического выбора, направления экономического развития, обращались к гражданскому законодательству, основанному на ГК РФ. Само понятие "кодекс" воспринимается по-разному: это и головной нормативный акт для определенной отрасли народного хозяйства, и несколько более глубокое, юридическое понимание этого нормативного акта как собрания общих принципов регулирования таких формул и норм, которые фактически должны способствовать развитию законодательства, препятствовать процессу наращивания многократно увеличивающегося числа нормативных актов. Не может возникать потребности в регулировании каждого действия гражданина или юридического лица, если существуют общие принципы, воплощенные в ГК РФ.
Стратегическое направление в области развития гражданских правоотношений видится в том, чтобы последовательно развивать системность их регулирования. Первые статьи ГК РФ утверждают, что именно этот Кодекс будет выполнять функции экономической Конституции. Известно соотношение конституционного акта с другими нормативными актами: в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ говорится о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Система регулирования гражданских правоотношений складывается не только из ГК РФ, но и из ряда специальных актов, которые выполняют роль правового регулирования, действующего в рамках общего принципа, содержащегося в ГК РФ. Специальный закон не может отменить полностью нормы Кодекса, следуя правилу lex specialis derogat lex generalis. Связь между специальным законодательством и нормами ГК РФ должна заключаться в том, что специальный закон, даже если устанавливает иную норму, следует общему принципу регулирования, закрепленному в Кодексе. В ГК РФ содержатся некоторые нормы, место которым в специальных законах. Излишняя детализация Кодекса нивелирует его действительную роль, нарушает стабильность, устойчивость. Сейчас, когда проходит работа по совершенствованию ГК РФ, возникает ощущение опасности разрушения системы правового регулирования: Кодекс должен содержать лишь те нормы, которые достойны кодификационного акта в его истинном юридическом значении.
Иногда специальные законы необходимы. Если требуется конкретизация норм ГК РФ применительно к отдельным видам правоотношений, то, как правило, Кодекс отсылает к конкретному закону (например, к Закону об акционерных обществах). Некоторые специальные законы требуется принять, но они не указаны в ГК РФ. Например, в Кодекс включен раздел о международном частном праве: само понятие "международное частное право" было введено в ГК РФ впервые, а раздел построен таким образом, будто он готовился для специального закона, что связано с расширяющимися международными связями между субъектами гражданского права различных государств. Внесение предложения о принятии специального закона о международном частном праве не исключает того, что в ГК РФ могут быть сохранены принципиальные положения, например общие нормы, касающиеся применения норм иностранного государства.
Специальные законы требуются и тогда, когда нужно определить условия предпринимательской деятельности. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" регулирует рыночные отношения; это комплексный Закон, который предусматривает применение мер административного воздействия на поведение участников рынка и является продолжением общего принципа защиты прав граждан и юридических лиц, который содержится в ст. 10 ГК РФ.
И наконец, специальные законы необходимы, когда требуется имплементация норм международных договоров. Международное право - это не отрасль национальной системы права, а особая система права, которая влияет, особенно в последние годы в связи с усилением тенденций глобализации в области экономических отношений, на развитие национального законодательства. Оно находится за рамками национально-правовой системы. Для того, чтобы нормы международных договоров эффективно действовали, а это касается прежде всего интеграции бывших республик Союза ССР, необходима их имплементация в национальное право. В Великобритании, например, любые нормы международных договоров принимаются в виде специального нормативного акта о применении такого договора; это связано со спецификой английского права, которое основано на системе судебных прецедентов, что обеспечивает внутреннее толкование норм международных договоров, принятых на уровне законодательства. У России другой подход, основанный на п. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому норма международных договоров является частью национальной системы, что предполагает прямое действие этих норм. Когда речь идет об экономическом взаимодействии, о претворении в жизнь международных обязательств государства, закрепленных в международных договорах, возникает потребность принятия специальных законов, например Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", который является претворением, предвидением международных обязательств после вступления России в ВТО.
Актуальное направление научных исследований, отраженное в книге "Концепции развития российского законодательства", - это создание корпоративного законодательства. Вносится предложение включить в ст. 1 ГК РФ положения об отношениях, связанных с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения). Это станет общим принципом, который поможет определиться с самим понятием и исправить субъективный подход к нему в ст. 225.1 АПК РФ, где говорится о делах по корпоративным спорам и о том, что под корпоративным правом понимаются нормы, касающиеся юридических лиц.
Председатель Комитета Государственной Думы по собственности В.С. Плескачевский хочет вернуть обществу слово "законодатель". Это понятие применимо к депутатам, ученым ИЗиСП, чиновникам Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ. Законодательный процесс сложен сам по себе. Здесь даже субъектность определить трудно. Поэтому не могут депутаты взять вину за все то, что появилось, исключительно на себя; сотрудники ИЗиСП тоже участвуют в этом сложном процессе поиска истины.
Экономистам определенность права необходима больше, чем юристам. Может ли юрист описать, например, биржу? Без экономиста юристу сделать это не под силу. Внимательнее надо быть к переводу с голландского, немецкого, французского, к компиляции зарубежных норм. Совокупность доморощенных норм и рассуждений о собственности, в которых слова "государственная собственность" подразумеваются в каждом предложении, представляет огромный, очень сложный пласт. Хороший юрист - это как проектировщик, как человек, который знает сопромат, основные законы, построение конструкций, но при этом сам не строит, это для него не обязательно. Финансовое право фрагментарно, разбросано по гражданскому законодательству, представляет собой сложную компиляцию саксонских и континентальных норм. Сегменты финансового права рождались в спорах между министерствами, которые призваны были строить финансовое право, а не только его регулировать.
В земельном праве введено понятие "единый объект" - это потребность экономики, но на деле - только декларация в ЗК РФ. А что в результате? В Казахстане, который в 1992 г. ввел понятие единого объекта, сегодня залоговая и ипотечная процедура в банке проходит за три дня, а в России - за три месяца.
Заместитель директора ИЗиСП С.И. Носов считает, что в условиях глобализации национальные законодательства отдельных государств все меньше будут развиваться как самостоятельные и замкнутые системы и все больше будут испытывать на себе воздействие норм международного права. Неизбежны процессы, связанные с унификацией, гармонизацией законодательства. Поэтому важно определить направления развития законодательства, с тем чтобы оно способствовало достижению стратегических целей, которые ставятся в посланиях главы государства Федеральному Собранию, в концепции долгосрочного развития до 2020 г. Бум законотворчества не привел к повышению уровня и качества правового регулирования. К старым изъянам добавились новые. Ощущается недооценка системного аспекта правового регулирования, когда акты готовятся и принимаются вне связи друг с другом. Подготовка актов не сопровождается серьезными обоснованиями, что влечет частые изменения принятых законодательных актов.
Достижения в области биотехнологии вызывают потребность осмысления новых прав, связанных с проблемами клонирования, права человека на индивидуальность. Усиление террористической и наркотической угроз будет оказывать существенное влияние на личные права и свободы человека: расширяются полномочия правоохранительных органов в этой сфере. Здесь важно соотносить риски реальных угроз с пределами ограничения конституционных прав и свобод человека.
Кризисное явление в экономике, существенное имущественное расслоение в обществе вызывают и обусловливают необходимость регулирования защиты экономических и социальных прав людей. Недостаточно закрепления в Конституции РФ статуса России как социального государства, необходимо конкретное законодательное наполнение этой конституционной нормы реальным содержанием и эффективными правоприменительными механизмами. Относительно конституционного законодательства можно отметить тенденцию к увеличению объема нормативного регулирования конституционно-правовых отношений, но эти процессы не всегда являются свидетельством защищенности прав граждан и их объединений. Именно создание эффективных механизмов правоприменения должно стать основным направлением развития конституционного законодательства.
Начальник правового управления Государственной Думы М.Н. Ласточкина осветила основную задачу управления - осуществление правовой, лингвистической и юридико-технической экспертизы законопроектов, проверки их конституционности. Заключение о том, что проект противоречит Конституции РФ, предопределяет его дальнейшую судьбу. Также парламентские юристы проверяют, относится ли законопроект к сфере федерального законодательного регулирования, которая определена ст. 71 и 72 Конституции РФ и ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Следует избегать вторжения федерального законодателя в компетенцию субъектов РФ. В целях соблюдения ст. 55 Конституции РФ тщательному анализу подвергаются положения законопроектов, касающихся ограничений прав граждан: законодатель не должен выходить за пределы указанных в Конституции целей ограничения, вводить необоснованные, нечеткие критерии, ограничивающие конкретное право гражданина.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов должны согласовываться с законодательными, представительными и высшими исполнительными органами государственной власти. Многие федеральные законы одновременно содержат нормы, регулирующие вопросы по предметам ведения Федерации и совместного ведения. Пример тому - отнесение Федерального закона от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" к предмету совместного ведения. Закон тематически относился к вопросам экономической политики, обороны и безопасности, однако наличие в его тексте статей, регулирующих земельные и административные вопросы, предопределило рассмотрение этого проекта как относящегося к предмету совместного ведения.
Еще пример: Федеральный закон от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" относился к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов. На рассмотрение Государственной Думы был представлен Федеральный закон от 4 октября 2010 г. N 262-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", который затрагивал вопросы государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов и лицензирования деятельности в области использования данных организмов. Указанный вопрос относится к предметам ведения Федерации, не затрагивает интересы субъектов РФ, что предопределило рассмотрение законопроекта по сокращенной процедуре, т.е. по ст. 71 Конституции РФ. И наоборот, в Государственную Думу был внесен Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 91-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в котором было предложено отнести его к ведению Российской Федерации, поскольку он устанавливает новые полномочия Правительства РФ. Однако анализ показал, что эти полномочия относятся к вопросам, связанным с осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, которые регулируются ст. 72 Конституции.
Проблемы могут возникать в результате изменения концепции законопроекта между первым и вторым чтением. В соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ после первого чтения право законодательной инициативы осуществляется в форме поправок, которые не могут изменять концепцию законопроекта и, в частности, делать этот проект затратным. Президентом РФ был отклонен Закон о внесении изменений в КоАП РФ о наделении должностных лиц Военной автомобильной инспекции правом отстранения водителей Вооруженных Сил РФ от управления транспортным средством. По мнению Президента РФ, при рассмотрении указанного Закона во втором чтении были существенно расширены полномочия должностных лиц, что потребовало бы дополнительных средств федерального бюджета, однако заключение Правительства РФ на этот проект получено не было.
Экспертиза Правового управления носит комплексный характер. Регламент Государственной Думы РФ был первым документом, который определил, что является сущностью и предметом лингвистической экспертизы: она заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов. Проблема сохранения единства терминологической системы законодательства происходит в основном из-за несоотнесения предлагаемых для использования терминов с базовыми понятиями отраслевых законов: вводимые понятия не соответствуют терминам федерального отраслевого закона. Например, предлагалось ввести понятие "оборудование, предназначенное для осуществления передачи электрической энергии", которое в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" уже используется для обозначения понятия "объект электроэнергетики". Зачастую происходит подмена понятий: Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 237-ФЗ в ст. 161 ЖК РФ было внесено понятие "коммунальные ресурсы", которое в других законодательных актах уже используется в ином значении, а именно как холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление и теплоснабжение.
Иногда понятия используются без учета их смысла. При разработке проекта ЛК РФ предлагалось ввести понятие "договор купли-продажи лесных насаждений на сруб". Между тем слово "сруб" многозначно: четырехугольное сооружение из венцов; колодезный сруб; сруб непосредственно для дома; процесс рубки, вырубки. Поэтому в результате проведения лингвистической экспертизы было принято решение о том, чтобы указанное понятие заменить на понятие "договор купли-продажи лесных насаждений". Известна ошибка, связанная с нелогичным, неправомерным использованием притяжательного прилагательного в словосочетании "охотничьи ресурсы", что означает ресурсы охотника, а разработчики законопроекта имели в виду объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты.
Законопроекты содержат дату вступления их в силу. Случается, что она не сопоставляется с датой принятия и официального опубликования. Например, в Федеральном законе от 21 апреля 2005 г. N 35-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" указано, что он вступает в силу с 1 апреля 2005 г. Государственной Думой этот акт был принят 8 апреля 2005 г., Советом Федерации одобрен 13 апреля, Президентом РФ подписан 21 апреля и опубликован 26 апреля 2005 г. Для выхода из таких ситуаций законодательство предусматривает возможность распространения действия измененного акта на правоотношения, возникшие до дня вступления его в силу.
Заместитель директора ИЗиСП В.И. Лафитский сообщил, что законодатель решает две основные задачи: во-первых, стабилизация, а во-вторых, развитие общественных отношений. Законодательство можно уподобить мосту, который соединяет настоящее с будущим, его нельзя построить из настоящего в прошлое, попытки вернуть прошлое обречены на неудачу. Одна из тенденций развития законодательства в зарубежных странах связана с процессами регулирования и дерегулирования. В последние годы усиливается роль законодательных инструментов в преодолении и предупреждении кризисных явлений. Важная задача, которую решает законодатель любой из стран, - это обеспечение системности регулирования. Российское общество не созрело для того, чтобы латать Конституцию, как это было в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. Очень бережно надо относиться к государственному устройству; в 1993 г. удалось сохранить Российскую Федерацию, потому в ее состав были включены 89 субъектов.
Если в зарубежных странах основным направлением было развитие законодательства об административных процедурах, то в России появился "монстр" в виде КоАП РФ. Структура управления динамична, подвижна и требует комплексного подхода. Надо вводить такую категорию, как юридические лица публичного права, потому что они могут решить сложные социально-экономические задачи. В уголовном законодательстве зарубежных стран отчетливо проявляется гуманизация. Этому способствует развитие научно-технических средств: можно не лишать свободы, но ограничивать ее, существует домашний арест, средства слежения за осужденными.
Заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор С.А. Боголюбов остановился на направлениях развития экологического законодательства. Первое и самое главное - это решение проблемы соотношения экономики и экологии. Дело не только в общем фонетическом корне, но и в том, что любое природопользование, извлечение экономической выгоды из природных ресурсов всегда находятся в противоречии с охраной окружающей среды. Выделение средств на охрану окружающей среды всегда ложится бременем на доход, прибыль, предпринимательскую деятельность. Развитие хозяйства тем самым тормозится, хотя каждому понятна необходимость чистоты воды, свежего воздуха и всех тех природных составляющих, которые связываются с качеством жизни. Преодоление противоречия может быть осуществлено принятием давно разработанного закона о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде прошлой деятельностью. Но у общества не хватает воли для того, чтобы принять и ввести его в жизнь, даже смягчив наиболее категорические положения, потому что он ударит по развитию экономики. В сфере информационного обеспечения природопользования законодательство довольно развито. Можно гордиться наличием множества положений и предписаний, но на практике они сталкиваются с проблемами правореализации, противоречиями между обеспечением коммерческой, иной охраняемой законом тайны и публичным интересом к охране окружающей среды.
Второе стратегическое направление видится в том, чтобы обеспечить суверенитет Российского государства над своими природными ресурсами. В связи с модными размышлениями о глобализации экономических и прочих процессов возникает вопрос: кто является хозяином природных ресурсов? В XX в. были приняты международные решения и рекомендации о том, что природные ресурсы должны использоваться прежде всего для удовлетворения нужд тех, кто проживает в государстве, имеющем эти ресурсы. Есть и такой принцип, как "природопользование одного государства не должно оказывать негативное влияние на другие государства". Сейчас суверенитет над природными ресурсами приобретает конкретный характер. Основой является ст. 9 Конституции РФ, которая сначала воспринималась как политическая и философская. После принятия актов Конституционного Суда РФ, ряда федеральных и региональных законов конституционный тезис об использовании природных ресурсов в качестве основы жизни народов, проживающих на соответствующей территории, приобретает конкретное звучание: предстоит решать вопрос о масштабности, государственном характере природопользования и охраны окружающей среды, единой экологической политике России.
Третье стратегическое направление видится в дальнейшем развитии форм собственности на природные объекты. 200 лет назад А.Н. Радищев заметил, что единственное, что мы не можем отнять у бедного крестьянина, это воздух. Сегодня и такое вполне реально: сейчас в Думе находится законопроект, внесенный одним из субъектов РФ, об установлении ответственности и платы за потребление атмосферного воздуха. Трудно определять собственность на животный мир и на текущие воды, которые не знают административных и государственных границ; тем не менее законодательства многих стран определяют в основном государственную форму собственности на эти объекты, хотя пруды и обводненные карьеры в России могут находиться и в частной собственности на соответствующих земельных участках. Что касается недр, то в последние годы усилилась тенденция возврата государственной собственности на них.
Актуальным и болезненным остается вопрос о собственности на леса, который бурно обсуждался в 2006 г. при подготовке ЛК РФ. Тогда было принято решение, что земли лесного фонда находятся в государственной собственности. Недавно очередной раз было отвергнуто предложение о разрешении арендаторам огораживать лесные участки. Принятие такого решения чревато нарушениями нынешнего равновесия между публичным и частным характерами лесопользования.
Первый заместитель Министра юстиции РФ А.В. Федоров обратил внимание, что мониторинг законодательства и правоприменения обеспечивает системность и создание единого правового пространства. Мониторинг проводится по различным направлениям, в том числе по реализации решений Конституционного Суда РФ, федеральных законов, когда должны приниматься подзаконные акты: указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ. Жить не по правилам в глобализируемом мире уже нельзя, потому что многое строго и четко регламентировано. Целый ряд вопросов при согласии на это государства выпадает из национальной правовой системы и передается на уровень конфедерации. Пример - единое таможенное пространство, которое имеет сложный механизм правового регулирования экономических отношений.
Смысл мониторинга правоприменения заключается не в том, чтобы появлялось как можно больше актов; наоборот, надо сдерживать, ограничивать законотворческие порывы, сохранять разумную стабильность законодательства. Возникает вопрос о пределах детализации законодательства. Одна из тенденций - это дробление, когда по любому, даже мелкому, вопросу предлагается принимать комплекс законодательных актов, на основании чего якобы формируется новая отрасль или подотрасль права. Появилось "спортивное право", вышла монография "Олимпийское право". Если и дальше идти этим путем, то появится хоккейное, футбольное, баскетбольное право.
18 марта 2011 г. Президентом РФ подписано распоряжение об инкорпорации норм актов Советского Союза, РСФСР в законодательство Российской Федерации с тем, чтобы провести ревизию этих актов (многие из них до сих пор действуют, в том числе акты 1930-х гг.), проанализировать огромный массив этих документов и инкорпорировать то, что необходимо, в современное законодательство или признать утратившим силу, недействующим то, что уже не отвечает жизненным реалиям.
Ученый секретарь ИЗиСП Н.С. Волкова отметила, что отрасли законодательства об образовании, здравоохранении и культуре являются молодыми, комплексными, находятся на пороге системного обновления. Некоторые тенденции регулирования заявлены в программных документах, но в самом законодательстве явственно не отражены, например процесс вовлечения общественных институтов в контроль за качеством образования, общественная аккредитация образовательных организаций, профессиональная аккредитация. Инновационная экономика и инновационное образование подразумевают участие работодателей в процессе получения профессионального образования, но, насколько эффективным будет взаимодействие науки, образования и практики, покажет время.
Заведующий отделом международного публичного права доктор юридических наук, профессор О.И. Тиунов посвятил выступление Концепции согласования норм международного и национального права как фактору, влияющему на развитие законодательства РФ. В течение столетий общепринятой была Концепция, согласно которой международное право и национальное право - это самостоятельные правовые системы, которые не влияют друг на друга и живут каждая своей жизнью. Были и исключения из этого правила, например Г.В.Ф. Гегель говорил, что международное право - это такие нормы, которые государством вывернуты наружу, а на самом деле представляют собой не международное, а конституционное право. Государство могло, опираясь на эту Концепцию, не только вывернуть свои нормы наружу, но и забрать их обратно в ложе внутригосударственных отношений; эти концепции сейчас устарели.
Влияние глобализации на международное право и национальное законодательство имеет свои плюсы и минусы. Последние заключаются в том, что глобализация ведет к нарушению суверенных прав, прав человека. Необходимо активное продвижение идей и взглядов, основанных на праве, связанных с утверждением законности и правопорядка, с развитием законодательства.
В России существуют концепции внешней политики и национальной безопасности. События последнего года показывают, что на международной арене происходят такие изменения, которые не нашли отражения в этих концепциях. Международное право становится глобальным масштабом измерения и двигателем национального правотворчества.
Заведующий отделом уголовного законодательства доктор юридических наук, профессор В.П. Кашепов высказал несколько замечаний и предложений по проблемам правоохранительной сферы, модернизации ее институтов, судоустройства, управления судебной деятельностью, качества и критериев правосудия, компетентности судей. Судебная реформа будет долго продолжаться, потому что совершенствование деятельности судов порождает новые вопросы, требующие законодательного и институционального решения. Создание судебных органов, реализующих международные механизмы, рассматривающих экономические, ювенальные, инвестиционные споры, обусловливает необходимость специализации. Сейчас организация судебной деятельности возложена на председателей судов. В Федеральном конституционном законе от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" насчитывается более 30 полномочий, которые возлагаются на Председателя ВС РФ. Можно вернуться к прежней системе, когда организационное руководство судами осуществляло Министерство юстиции РФ, но вряд ли такое возвращение будет воспринято положительно; другой вариант - расширение полномочий Судебного департамента при ВС РФ. Сегодня обеспечение судебной деятельности осуществляют ВАС РФ, мировые судьи и суды, КС РФ, суды соответствующего уровня в субъектах РФ и их исполнительные органы. Требуется унификация.
Изменение уголовного законодательства происходит часто и не всегда обоснованно. С одной стороны, предпринимаются меры к известной гуманизации, ослаблению репрессий, а с другой стороны, каждый день поступают новые предложения об усилении санкций, о доведении их до максимума - 20 лет лишения свободы. Появился проект о корпоративной ответственности учреждений и экономических организаций. В нем доказывается, что борьба с преступностью требует внимательного и дифференцированного подхода; в то же время предлагается введение ответственности юридических лиц, корпораций, т.е. усиление репрессий. Когда говорится о криминализации и декриминализации, то возникает вопрос о балансе этих подходов, сочетании правоохранительных и предупредительных действий, решении проблем, связанных с судебным контролем за деятельностью правоохранительных органов, органов расследования, о соотношении прокурорского надзора и ведомственного контроля, о понимании принципов, заложенных в Конституции РФ и в УК РФ. Неисполнение судебных актов подрывает авторитет правосудия, влечет обращение граждан в международные организации, в Европейский суд по правам человека.
Заместитель начальника Государственно-правового управления Администрации Президента РФ доктор юридических наук С.В. Пчелинцев выступил с суждениями о реальности и реализуемости Концепций. Концепция реформирования законодательства о государственной службе была утверждена Президентом РФ более 10 лет тому назад и довольно успешно реализуется. Ее основные положения плавно с учетом современных веяний при участии ИЗиСП перешли в стратегию противодействия коррупции. Это пример взаимодействия, надлежащей связи теории и практики. Так получается не всегда.
9 марта 2011 г. под председательством главы государства прошло обсуждение первых результатов реализации Концепции совершенствования гражданского законодательства, где были даны не совсем приятные оценки по причине отрыва теории от практики.
Что касается судебной реформы, одним из первых решений Президента РФ при вступлении в должность в мае 2008 г. было создание двух координационных центров: Совета по противодействию коррупции и Рабочей группы по реформированию законодательства о судебной системе, куда вошли не только представители судебной власти, но и ученые, представители общественности. За два с небольшим года более 25 федеральных и федеральных конституционных законов, разработанных рабочей группой, были подписаны и вступили в силу; ряд законов еще разрабатывается.
Впервые в истории развития судебной системы была создана Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Как дальше пойдет развитие - сложно сказать. Надо не только руководствоваться некими теоретическими воззрениями, но и анализировать статистические данные: сколько из 14 млн. гражданских дел носили административный характер; сколько из 98 надзорных жалоб по гражданским делам в ВС РФ попали в Коллегию по административным делам, а сколько - в другие коллегии. Следует учитывать и финансовые вопросы. Создание института апелляции по уголовным и по гражданским делам соответственно с 2012 и с 2013 г. повлечет необходимость выделения 6 млрд. руб., назначение более 1500 судей, привлечение 5000 работников. В результате дискуссии по вопросу укрупнения судов решили пойти по пути создания дисциплинарных судебных присутствий, чтобы не нарушать доступ к правосудию. В больших судах идти по пути специализации можно легко. Что касается подготовки судей, то ВС РФ и ВАС РФ сейчас вправе по своим собственным программам осуществлять обучение по разным специализациям в Академии правосудия и в Академии госслужбы.
Чтобы жить по нормам, которыми руководствуется цивилизация, необходимо найти разумный баланс, с одной стороны, интересов, связанных с реализацией западной концепции прав человека, а с другой - национальных интересов России. Этот вопрос по-разному оценивается в научной литературе и в экспертном сообществе. Последние материалы связаны с планом реализации нового этапа программы "Партнерство для модернизации. Россия - Европейский союз", который был утвержден на встрече с участием Президента РФ в декабре прошлого года в Брюсселе. Согласно разделу о верховенстве права Россия взяла на себя обязательства реализовать направления развития законодательства, которые совпадают с европейскими. Надо не только перенять позитивный опыт европейских стран, но и избегать несоответствия Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Концепции развития законодательства должны быть востребованы, реально реализуемы как с точки зрения социальных процессов, так и с точки зрения финансовой обоснованности.
ИЗиСП ратует за принятие закона о нормативных правовых актах: многолетние попытки Совета Федерации и Министерства юстиции РФ скоординировать свою деятельность в этом направлении и подготовить высококачественный продукт пока к должному результату не привели. Для того чтобы подготовить хороший, основанный на концептуальных взглядах, финансово-обоснованный закон, требуется время. Пример - закон о бесплатной юридической помощи. Поручение Президента РФ о его разработке было дано в декабре 2008 г., но только три дня назад Аппарат Правительства РФ направил на согласование проект, подготовленный в Минюсте России. Бывает, что закон необходимо принять оперативно: из 350 законов, подписанных в прошлом году Президентом РФ, более 60 - инициативы главы государства. Законопроект о нормативных правовых актах - будет ли он реализуем, исходя из его содержания? Обратим внимание на практику исполнения Регламента Государственной Думы, который не всегда и не во всем соблюдается. Что если нормы, перешедшие из Регламента в рамки федерального закона, также не будут исполняться? Практика свидетельствует как раз об этом. Часто в силу актуальности вопроса, необходимости оперативности его решения или еще каких-то сиюминутных причин ни сроки, ни необходимые процедуры не соблюдаются.
В заключение были высказаны пожелания о продолжении творческого сотрудничества депутатов, ученых, практиков, о претворении в жизнь разработанных и изданных ИЗиСП "Концепций развития российского законодательства".
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.