Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ
М.Е. ГЛАЗКОВА, С.Б. НАНБА
Вопрос определения эффективности действия правовых норм не является новым для российской юридической науки. Его исследование активно проводилось во второй половине XX в. в рамках теории права и отраслевых наук такими видными учеными, как А.Б. Венгеров, В.В. Глазырин, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лапаева, В.И. Никитинский, А.С. Пашков, И.С. Самощенко, С.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, С.А. Шлыков, и др. В абстрактном смысле под "эффективностью" понималась способность средств содействовать достижению желаемой цели. Исходя из этого, понятие "эффективность права" определялось как отношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые нормы <1>. Помимо цели правового регулирования как мерила (масштаба оценки) его эффективности <2> во внимание принимались и "побочные обстоятельства" <3>, положительные и отрицательные факторы, влияющие на действие правовых норм. Ряд ученых акцентировали внимание на социальной ценности, общественной "полезности" правовой нормы как на критериях оценки эффективности действия последней <4>.
--------------------------------
<1> См.: Самощенко И.С., Никитинский В.И. О понятии эффективности правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 18. С. 3 - 19.
<2> См.: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Цели правовых норм - масштаб оценки их эффективности // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 19. С. 46 - 61.
<3> См.: Шаргородский М.Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. N 11. С. 54.
<4> См.: Лапаева В.В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987. С. 51; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (К методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. N 3. С. 40 - 47; Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. N 9. С. 3.
Учеными были предложены схемы и формулы для измерения степени эффективности воздействия правовых предписаний на общественные отношения <5>. Тем не менее универсальная методика оценки эффективности действия правовых норм так и не была сформулирована.
--------------------------------
<5> См., например: Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971. С. 3 - 40; Пашков А.С., Явич Л.С. Указ. соч. С. 41, 45.
На современном этапе оптимальным видится комплексный подход к проблеме определения эффективности правового регулирования общественных отношений. Существование данных отношений зависит от ряда факторов (экономический, политический, социальный, исторический, моральный, криминогенный и др.), одним из которых является юридический - действие правовой нормы. Поэтому оценка эффективности правового регулирования должна быть многоаспектной.
В настоящее время предпринимаются попытки использовать юридические технологии, т.е. систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур применения, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) в целях формирования эффективных юридических решений <6>.
--------------------------------
<6> См.: Хабриева Т.Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 29 - 31 мая 2008 г.). М., 2009. С. 4.
К числу новых юридических технологий, позволяющих оценивать эффективность нормативно-правового регулирования, относится правовой мониторинг, идея которого в последние годы активно разрабатывается и уже частично получила нормативное закрепление.
Термин "мониторинг законодательства и правоприменительной практики" ("мониторинг права") был внедрен Советом Федерации РФ и определен как систематическая комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения <7>.
--------------------------------
<7> См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2008. С. 524.
Активное нормотворчество субъектов РФ привело к появлению в системе права таких видов аналитической деятельности государственных органов, как правовой мониторинг <8>, мониторинг нормативных правовых актов <9>, мониторинг правоприменительной практики закона <10>, мониторинг законов <11>, мониторинг правового пространства <12>, и др. Инициатива субъектов РФ по формированию в региональном законодательстве института правового мониторинга была обусловлена потребностью в скорейшем внедрении данной юридической технологии в практику при отсутствии ее регулирования законодательством Российской Федерации.
--------------------------------
<8> См.: Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания от 23 декабря 2009 г. N 724 "Об утверждении Положения о порядке осуществления правового мониторинга в Алтайском краевом Законодательном Собрании".
<9> См.: Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", распоряжение Губернатора Московской области от 11 марта 2009 г. N 92-РГ "О мерах по совершенствованию мониторинга нормативных правовых актов Московской области и работы по их приведению в соответствие с федеральным законодательством".
<10> См.: Постановление Московской областной Думы от 3 сентября 2009 г. N 7/88-П "О Положении о проведении в Московской областной Думе мониторинга правоприменительной практики законов Московской области".
<11> См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV "О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области".
<12> См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе".
Однако только в 2011 г. нормативное закрепление на федеральном уровне получил механизм мониторинга правоприменения. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий должны осуществлять комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов различного уровня. Указ устанавливает только основы организации системы мониторинга правоприменения и порядок взаимодействия органов и организаций, участвующих в осуществлении указанной деятельности. Методология мониторинга правоприменения, в ходе проведения которого будет осуществляться оценка эффективности нормативно-правового регулирования, продолжает уточняться и подлежит нормативному закреплению актом Правительства РФ.
Как с научной, так и с практической точки зрения важным является определение пределов указанной деятельности. Ограничение круга ее объектов (мониторинг нормативных актов <13>, мониторинг закона <14>) приводит к "выпадению" какого-либо элемента цикла действия права (например, правоприменение) или вида акта (в частности, подзаконные нормативные акты) из сферы мониторингового исследования. Излишнее расширение объекта мониторинга (правовое поле <15>, правовое пространство) "размывает" границы указанной деятельности, снижая ее практическую пользу для нормотворчества и правоприменения, так как определить эффективность действия такого объекта весьма затруднительно.
--------------------------------
<13> См.: Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
<14> См.: Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 46; Она же. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика. 2006. N 7. С. 5.
<15> См.: п. 6 ст. 3 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе".
В связи с этим правовой мониторинг предлагается рассматривать как регулярную комплексную аналитико-оценочную деятельность, включающую наблюдение, анализ, обобщение, оценку информации о качестве принимаемых и действующих нормативных правовых актов, практике их применения, разработку предложений об устранении выявленных недостатков нормотворчества и правоприменения, прогнозирование направлений развития правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Таким образом, правовой мониторинг включает этапы подготовки нормативного правового акта, придания ему юридической силы, правоприменения, оценки последствий его принятия и прогнозирования направлений развития нормативно-правового регулирования. На каждом из указанных этапов могут быть собраны данные, используемые при осуществлении оценки эффективности действия правовых норм.
Так, на этапе планирования нормотворчества и подготовки проекта проводится сбор информации о причинах недостаточно высокой эффективности действующих правовых норм или институтов, в частности о наличии коллизий норм права, пробелов в правовом регулировании, фактически утративших силу, но юридически не отмененных правовых норм; об отсутствии нормативных актов, подлежавших принятию в развитие акта, имеющего большую юридическую силу, и т.д.
В рамках нормотворческого процесса должна осуществляться оценка качества принимаемого нормативного правового акта на предмет отсутствия в нем недостатков изложения нормативных предписаний, которые могут исказить цель принятия норм права и, как следствие, снизить эффективность их действия на практике.
В ходе изучения результатов правоприменительной деятельности могут быть выявлены отклонения от цели правового регулирования и обозначены факторы (позитивные и негативные, юридические и неюридические), повлиявшие на изменение уровня эффективности действия норм права.
Оценка последствий принятия нормативного правового акта, осуществляемая в рамках правового мониторинга, необходима для комплексного изучения результативности правового регулирования той или иной сферы (круга) общественных отношений. Какое место занял акт в национальной системе права, как повлиял на реализацию предписаний иных нормативных правовых актов, устранил ли существовавшие проблемы в правоприменительной деятельности или привел к появлению новых, как его нормы соотносятся с требованиями международных правовых норм? Ответы на эти вопросы позволяют оценить степень эффективности нормативно-правового регулирования на внутригосударственном уровне.
На этапе прогнозирования происходит разработка направлений развития нормативно-правового регулирования, определяются его новые цели, достижению которых должна способствовать реализация норм права - как действующих, так и подлежащих принятию. Такие цели (планируемый результат) впоследствии используются для оценки степени эффективности действия данных правовых норм.
Объектами правового мониторинга могут выступать не только правовые нормы (институты), но и непосредственно общественные отношения, не урегулированные нормами права, т.е. когда мониторинг направлен на выработку способов нормативно-правового регулирования указанных отношений и основывается в том числе на данных, касающихся степени эффективности действующих правовых норм.
Для осуществления объективной оценки эффективности нормативно-правового регулирования необходимо рассмотреть положения Конституции РФ, нормы международных договоров Российской Федерации, нормативные правовые акты и материалы правоприменительной деятельности органов публичной власти, судебную практику и практику международных организаций (органов), юрисдикция которых признана Российской Федерацией обязательной, статистическую информацию, результаты социологических исследований, а также аналитическую информацию, поступающую от институтов гражданского общества.
Цель правового мониторинга видится в определении степени эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности с точки зрения ее соответствия объективным потребностям правового регулирования общественных отношений и достижения планируемого результата (принятие нормативного правового акта). В связи с этим необходимыми этапами мониторингового исследования являются:
определение существующих потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений;
оценка качества нормативно-правовой основы деятельности органов публичной власти, организаций, физических лиц (наличие пробелов, противоречий, устаревших правовых норм);
оценка качества правоприменительной деятельности органов публичной власти и реализации нормативных предписаний участниками публично-правовых и частноправовых отношений - организациями, физическими лицами;
разработка способов совершенствования нормативно-правовой основы и правоприменительной практики в конкретной сфере общественных отношений;
прогнозирование потребностей в нормативно-правовом регулировании соответствующей сферы общественных отношений и путей его развития.
Информация, полученная по результатам проведения правового мониторинга, должна использоваться при принятии нормотворческих и управленческих решений, направленных на корректировку нормативных правовых актов и (или) практики их применения.
В ИЗиСП подготовлены Методические рекомендации по реализации и оценке эффективности закона, содержащие позитивные и негативные показатели его реализации <16>. Следует подчеркнуть научную значимость данных Рекомендаций, направленных на повышение эффективности законодательства. Учитывая имеющиеся научные разработки в области эффективности действия нормативных правовых актов, а также сложившуюся правоприменительную практику, можно выделить дополнительные критерии эффективности действия нормативных правовых актов.
--------------------------------
<16> См.: Тихомиров Ю.А., Павлушкин А.В., Горохов Д.Б. и др. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 129 - 135.
Во-первых, в процессе оценки эффективности реализации нормативного правового акта необходимо использовать позитивные критерии:
точное определение цели нормативного правового акта;
соответствие нормативного правового акта действующему законодательству;
четкое закрепление в нормативном правовом акте компетенции субъектов правоотношений;
исполнимость правовых норм, в том числе с точки зрения их финансовой обеспеченности;
количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта;
количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта.
Во-вторых, следует учитывать негативные критерии:
положения нормативного правового акта, способствующие возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы;
несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;
пробелы в правовом регулировании общественных правоотношений;
коллизия норм права.
Оценить эффективность действия правовых норм можно путем использования разработок и показателей, предложенных не только юридической наукой, но также экономической, социальной и др. Так, социология права выделяет различные условия эффективности действия правовых норм. Одной из наиболее продуктивных является классификация, разграничивающая условия эффективности действия нормы по основанию, связанному с элементами механизма действия права. Исходя из этого, условия эффективности действия нормы относятся: к самой норме; деятельности правоприменительных органов; особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы <17>.
--------------------------------
<17> См.: Социология права / Под ред. В.М. Сырых. М., 2002. С. 370.
Активная роль в определении эффективности действия норм права отводится экономическим показателям. В последние десятилетия интенсивно развиваются теории регуляции, институциональной экономики, экономического анализа права и другие, позволяющие обнаружить сложные взаимосвязи этих явлений. С точки зрения экономической теории нормативные правовые акты оцениваются с позиций экономической эффективности. Выделяются различные критерии данной оценки: критерий эффективности по Парето <18>, критерий Калдора-Хикса, критерий максимизации богатства, критерий Ролза <19>.
--------------------------------
<18> Так, диаграмма Парето применяется для исследования проблем, связанных с дефектами, где дефект представляет собой результат воздействия группы причин, одна или две из которых выступают в качестве доминирующих. В системе контроля качества метод Парето используют для определения тех главных причин брака, которые ведут к самым существенным издержкам производства. Поскольку 80% издержек приходится только на 20% всех возможных причин, именно на их поиске и сосредоточиваются все усилия.
<19> См.: Эффективность законодательства в экономической сфере / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010. С. 133.
Существенным шагом на пути повышения качества правового регулирования стало внедрение в России системы оценки регулирующего воздействия. Данная система представляет собой использование органами государственной власти при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и результатов от нового или существующего государственного регулирования. Впервые элементы оценки регулирующего воздействия были разработаны в ряде западных стран в конце 70-х гг. прошлого века. В середине 80-х гг. - в Австралии, Великобритании, Голландии и Германии. Сегодня эта система применяется не только в развитых, но и в развивающихся странах (например, в Болгарии, Хорватии, Сербии, Румынии, Эстонии и др.), а также на постсоветском пространстве в Украине, Молдове, Киргизии.
В западной юридической литературе "оценивание" связывается непосредственно с реформой государственного управления. Выделяются три этапа ее формирования. Первый приходится на 60 - 70-е гг. XX в., второй - на начало 70-х гг., третий связан с новым государственным регулированием (new public management) <20>. Подобная тенденция наблюдается и в России, где внедрение процедуры оценки регулирующего воздействия осуществляется в рамках административной реформы.
--------------------------------
<20> См.: Вольманн Х. Оценивание реформ государственного управления: "Третья волна" // Социологические исследования. 2010. N 10. С. 93.
Нормативную правовую базу указанной деятельности составляют Регламент Правительства РФ, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, а также Приказ Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. N 398 "Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия".
Целью оценки регулирующего воздействия является выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, а также способствующих возникновению необоснованных расходов, как субъектов предпринимательской и иной деятельности, так и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Предметная область проведения оценки регулирующего воздействия определена на законодательном уровне. Она осуществляется в отношении нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области: организации и осуществления государственного контроля (надзора); установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; оценки соответствия; безопасности процессов производства <21>. Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. N 94 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" указанный перечень был дополнен сферой выполнения работ и оказания услуг. В будущем возможно расширение предметной области оценки регулирующего воздействия путем включения таких сфер, как экология, охрана здоровья граждан, правовое регулирование отдельных категорий граждан (неимущие слои населения, инвалиды), миграционная политика, социальная сфера.
--------------------------------
<21> См.: Приказ от 31 августа 2010 г. N 398 "Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия".
При проведении оценки регулирующего воздействия в таких государственно и социально значимых областях, как здравоохранение, безопасность или экология, необходимо осуществлять количественную оценку рисков. В случае невозможности проведения оценки количественных показателей целесообразно указать имеющуюся проблему. В одном из документов Организации экономического сотрудничества и развития говорится, что "самым важным вкладом АРВ (анализа регулирующего воздействия) в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование сделанных гипотез" <22>.
--------------------------------
<22> Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009. С. 86.
Таким образом, в настоящее время в юридической науке предложены различные аналитические инструменты, позволяющие оценить эффективность действия нормативных правовых актов в разных аспектах.
На необходимость комплексного подхода к оценке эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений обращено внимание и в законодательстве РФ. Так, в силу п. 3 Постановления Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" концепция законопроекта должна определять социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.
На наш взгляд, представляется оптимальным одновременное исследование юридического аспекта регулирования общественных отношений (при проведении правового мониторинга) и экономического (в ходе осуществления оценки регулирующего воздействия). Правовой мониторинг позволяет отслеживать качество принимаемых и действующих нормативных правовых актов, оценивать состояние системы права, осуществлять ее своевременную корректировку на основе данных о проблемах правоприменения, вызванных недостатками нормативной основы. Оценка регулирующего воздействия призвана выявить возможные экономические последствия действия нормативных правовых актов. Несмотря на то что эта деятельность в большей степени носит экономический характер, позволяя определять издержки и выгоды как для государства, так и для субъектов предпринимательства, она призвана играть ключевую роль в оптимизации законотворчества.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.