ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ОПЫТ ГОСУДАРСТВ
И.Ф. ЛЯПИН
Словарно-справочные источники, указывая на происхождение термина "децентрализация", определяют его как направленное сверху вниз перемещение функций от центральных структур. Так, децентрализация (от лат. de - отмена, удаление + centralis - серединный; англ. decentralization) - "...передача органам местного самоуправления части функций центральной власти" <1>; "система управления, основанная на передаче местным органам некоторых функций центральных органов" <2>. В первом случае речь идет о публичной сфере и существует дихотомия "центральная власть - органы местного самоуправления", во втором - о сфере управления вообще, в том числе и безотносительно к властной деятельности, в связи с этим проявляется взаимодействие "центральные органы - местные органы".
--------------------------------
<1> См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 116.
<2> См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова: В 3-х т. М., 2001. Т. 1. С. 287.
Подтверждению данного вывода служит наблюдение С.Н. Махиной, что децентрализация "...буквально пронизывает столь многочисленные аспекты жизнедеятельности любых сообществ, что можно с уверенностью констатировать факт наличия элементов децентрализации, выраженных в определенных формах, практически в любых сферах функционирования различных социальных систем" <3>.
--------------------------------
<3> См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории "децентрализация" в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. N 7. С. 21.
Изменение параметров современного государственного строительства на постсоветском пространстве направлено в том числе и на демократизацию общественной жизни и государственного строительства. Применительно к последнему это раскрывается через государственную власть, точнее, через ее децентрализацию.
В первые годы после обретения независимости перед иными республиками бывшего СССР, как и перед Россией, стояли такие приоритетные задачи, как строительство основ государства, обеспечение суверенитета, сохранение территориальной целостности. Оправданная на том этапе развития централизация государственной власти не покрывала своим механизмом и присущими методами властного влияния всех проблем дальнейшего государственного строительства. Поэтому актуализировались вопросы децентрализации как способа рационализации государственного управления. Отметим при этом, что сам термин "децентрализация" применительно к государственной власти в конституционном формате стран СНГ употреблен только в Украине. Так, в ст. 132 раздела IX Конституции Украины закреплено положение о том, что "территориальное устройство Украины" основывается на принципах "сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти". В конституциях остальных государств СНГ использованы иные термины, относящиеся по смыслу к процессу децентрализации государственной власти.
Анализ текстов конституций стран СНГ показывает, что все они содержат принцип разделения власти как форму децентрализации в примерно одинаковой редакции. Основное отличие выражено в глаголе, через который характеризуется данный принцип. Так, государственная власть на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви "осуществляется", согласно ст. 5 Конституции Республики Армения, ст. 6 Конституции Республики Беларусь, ч. 4 ст. 5 Конституции Грузии, ч. 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан, ст. 6 Конституции Украины; "основывается", согласно ст. 7 Конституции Республики Кыргызстан, ст. 9 Конституции Республики Таджикистан, ст. 11 Конституции Республики Узбекистан; "организуется", согласно ч. 3 ст. 7 Конституции Азербайджанской Республики.
Иная формулировка разделения властей - без прямого указания на государственную власть - использована в ст. 6 Конституции Республики Молдова, где сказано, что "...законодательная, исполнительная и судебная власти разделены". Конституция Туркменистана отказалась от прямого указания на принцип разделения властей в связи с учреждением помимо трех традиционных функциональных ветвей государственной власти еще и отдельного высшего представительного органа: согласно ст. 4, государственная власть "делится на Халк Маслахаты, законодательную, исполнительную и судебную власти".
Децентрализация государственной власти в смысле конституционного перемещения властных полномочий с общегосударственного на иной сложившийся в стране уровень публичной власти в пределах СНГ представлена двумя принципиальными моделями, характерными для унитарных государств, - автономия и местное самоуправление.
Анализ конституций стран СНГ показал, что автономии предусмотрены в пяти из одиннадцати государств. В конституциях трех государств речь идет об автономных республиках. Так, согласно ч. 1 ст. 134 Конституции Азербайджана, в его составе находится Нахичеванская Автономная Республика - автономное государство, власть которого, как следует из ст. 135, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституция Грузии, подчеркивая некоторую неопределенность территориально-государственного устройства (ч. 3 ст. 2), указывает на Аджарскую и Абхазскую автономные республики (ч. ч. 2 и 3 ст. 3), в которых функционируют высшие представительные и исполнительные органы.
Конституция Украины включает раздел X, посвященный Автономной Республике Крым, которая является неотъемлемой частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией страны, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Автономия Крыма поддерживается наличием представительного и исполнительного органов; установлением перечня вопросов, по которым осуществляется нормативное регулирование; механизмом приостановления (а не их отмены) действия нормативно-правовых актов по мотивам их неконституционности; установлением предметов его ведения; возможностью делегирования законами Украины иных полномочий.
Отметим, что нормами конституций двух государств - Азербайджана и Украины - предусмотрены конституции для соответствующих автономных республик, которые принимаются и утверждаются соотносимым образом. Для автономных республик, упоминаемых в Конституции Грузии, этого не предусмотрено.
Помимо автономных республик в конституциях стран СНГ упоминается об автономной области (положения главы VII Конституции Таджикистана касаются Горно-Бадахшанской автономной области - составной и неделимой части данного государства) и автономно-территориальном образовании (согласно ст. 111 Конституции Республики Молдова в ее состав входит автономно-территориальное образование Гагаузия, обладающее особым статусом, собственными представительными и исполнительными органами власти).
Наиболее распространенной конституционной формой рассредоточения государственной власти в постсоветских государствах является перемещение ее на уровень местного самоуправления. В этом, помимо прочего, выразились демократические устремления постсоветских государств. С такого рода децентрализацией связывается повышение эффективности управления, возможность граждан непосредственно участвовать в делах своей страны, экономический рост и устойчивость государства.
Анализ конституций стран СНГ показал четыре принципиальных формата представления местного самоуправления в контексте рассредоточения государственной власти: включение специальной главы (раздела) о нем; представление его в связке с местным государственным управлением или местным управлением; фрагментарное упоминание о нем по тексту конституции; замещение понятия "местное самоуправление" иными.
В своей структуре конституции пяти стран СНГ - Азербайджан, Армения, Кыргызстан, Туркменистан, Украина - содержат раздел (главу), посвященный местному самоуправлению. Так, согласно ч. 1 ст. 142 Конституции Азербайджана, местное самоуправление в данном государстве осуществляется муниципалитетами. Их полномочия конкретно определены самой Конституцией (ч. 1 ст. 144). Вдобавок к ним законодательной и исполнительной властями могут быть переданы дополнительные полномочия, для осуществления которых должны выделяться соответствующие финансовые средства. Осуществление таких полномочий контролируется соответственно законодательной и исполнительной властями. Такой подход является нетипичным, поскольку крайне редко осуществляется передача полномочий и контроль за их исполнением со стороны законодательных органов.
Конституция Украины включает специальный раздел XI, посвященный местному самоуправлению - праву территориальной громады самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. Установлена возможность рассредоточения государственной власти путем предоставления законом органам местного самоуправления отдельных полномочий органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности. Органы местного самоуправления по вопросам осуществления ими полномочий органов исполнительной власти подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти.
Определенным доводом в поддержку децентрализации государственной власти в сторону местного самоуправления служит положение ст. 144 Конституции Украины, согласно которой решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины "приостанавливаются" (а не отменяются) в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд.
Расширение полномочий органов местного самоуправления в Украине является одним из курсов регионального развития страны. К особенностям процесса децентрализации в Украине можно отнести следующее:
- для государства повышение эффективности функционирования институтов муниципальной демократии есть важнейшее условие обеспечения стабильности общества в целом;
- широкое вовлечение территориальных образований (громад) в процесс решения проблем на местном уровне, результативное удовлетворение ежедневных нужд населения, соблюдение законодательных положений в поддержке баланса государственных и местных интересов способны заложить мощный фундамент для общественного благополучия;
- решение насущных проблем и преодоление недостатков в становлении и развитии института местного самоуправления в Украине во многом будет зависеть как от целенаправленной поддержки местного самоуправления государством, так и от реальной и осознанной активности населения и каждого члена территориальной громады.
В двух конституциях стран СНГ - Республик Беларусь и Казахстан - самостоятельные разделы, касающиеся местного самоуправления, являются также комплексными, поскольку в них речь идет также о местном управлении и местном государственном управлении. Так, в разделе V Конституции Республики Беларусь местное самоуправление представлено в связке с местным управлением. Исходя из конституционных норм местное управление является продолжением исполнительной "властной вертикали", что указывает на выделение данного уровня власти по типу централизации. Вместе с тем конституционное установление "исключительной компетенции" местных Советов депутатов (ст. 121) дает основание говорить о наличии элементов децентрализации.
В Конституции Казахстана раздел VIII посвящен одновременно и местному государственному управлению, и местному самоуправлению. Согласно ее ч. 2 ст. 89, органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций, а ч. 4 той же статьи гарантирована "самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом". Отметим, что здесь довольно оригинально представлены элементы децентрализации - делегируются не полномочия государственных органов, а государственные функции.
Принятие 23 января 2001 г. Закона Республики Казахстан "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" <4> определило четкую структуру органов местного управления, но распределение функций между центральным и локальным уровнями власти было недостаточно четким.
--------------------------------
<4> См.: Закон Республики Казахстан от 23.01.2001 N 148-II "О местном государственном управлении в Республике Казахстан". URL: http://www.pavlodar.com.
В рамках административно-бюджетной реформы была проведена работа по разграничению полномочий между республиканским и областным уровнями власти. Часть несвойственных для государственных органов функций передана в частный сектор, определен круг вопросов, реализуемых государственными учреждениями и организациями, оказывающими услуги государственному сектору. В результате преобразований, проведенных в 1998 - 2003 гг., в Казахстане сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, осуществлен процесс передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления.
Тем не менее даже после длительных преобразований, реформирования государственных органов часто наблюдаются факты дублирования функций как по вертикали управления - между республиканскими и областными органами управления, областными и нижестоящими городскими и районными органами управления, так и по горизонтали, то есть между самими республиканскими органами, а также между их территориальными подразделениями и соответствующими уровнями местного управления. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит в Казахстане к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.
Таким образом, в Республике Казахстан для процесса децентрализации характерно следующее:
- в целом по системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого государственного органа исчерпывающим образом не закреплены в соответствующих законодательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов, подчас вопреки принятому законодательству;
- не разграничены четко функции и полномочия между центральными и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается "иерархическая пирамида компетенции" - совпадение предметов ведения и ответственности. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующих по сходным направлениям;
- действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано. В результате распределение полномочий на уровне "область - район" не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей и носит на местах субъективный характер;
- на сельском, поселковом, городском (районного значения) уровнях власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления.
Анализ конституций других государств СНГ - Узбекистана, Таджикистана, Грузии - показал, что в них нет самостоятельного раздела о местном самоуправлении. При этом в Конституции Узбекистана речь идет не о местном самоуправлении, а о самоуправлении. О нем говорится в контексте реализации политических прав граждан (ст. 32), определения органов самоуправления (сходы граждан), порядка их выборов, организации деятельности и объема полномочий, что регулируется законом (ст. 105). О делегировании (передаче, распределении) полномочий в тексте Конституции данного государства не упоминается, что характеризует преобладание централизованного курса. В Конституции Таджикистана также нет специального раздела, касающегося разрешения компетенции органов государственной власти. Об органах местного самоуправления упомянуто дважды: в связи с правами, свободами и основными обязанностями человека и гражданина (ст. 14) и по поводу определения органа самоуправления поселка и села, порядок образования, полномочия и деятельность которого регулируются законом (ст. 78). Конституция Грузии, в отличие от конституций иных стран СНГ, не только не содержит специального раздела, посвященного местному самоуправлению, а упоминает о нем как о размытой, ничем не гарантированной перспективе в связке с местным управлением. Согласно ее ч. 4 ст. 2, вопросы местного значения должны решаться гражданами Грузии посредством местного самоуправления без ущерба для государственного суверенитета.
Особняком в части конституирования местного самоуправления как формы рассредоточения государственной власти стоит Молдова. В ее Конституции не использовано устоявшееся понятие "местное самоуправление". В данном случае определенное замещение выполняет понятие "местное публичное управление", основные принципы которого закреплены в ст. 109 Конституции Молдовы. Определено, что публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.
Исследования децентрализации государственной власти и реформ местного самоуправления в постсоветских государствах привели к выявлению трех основных моделей развития этих систем <5>.
--------------------------------
<5> Разработка новых правил игры в старых условиях: В 3-х т. Будапешт, 2001 / Под ред. И. Мунтяну, В. Попа. Т. 3: Органы самоуправления в Восточной Европе, на Кавказе и Средней Азии. С. 313.
Первая модель - формально децентрализованные системы органов местного самоуправления. Она характеризуется выраженным стремлением к административной децентрализации на основе автономии территориальных общин, которые имеют законное право решать различные местные и региональные вопросы. Конституции предусматривают создание различных организационных моделей местного самоуправления и в некоторой степени их финансовую автономию. Однако в законах нет четкого определения, какие органы местного самоуправления имеют право на автономию, поэтому их число может быть произвольно увеличено или снижено по решению региональных органов власти. При такой конституционной структуре новые органы местной власти на региональном и национальном уровнях крайне неустойчивы и противоречивы. Однако конституционные принципы децентрализации провозглашены государством в целом как его неотъемлемые признаки.
Вторая модель рассматривается как комбинация обеих тенденций, централизации и децентрализации, при которой представительные органы власти и местные исполнительные органы обладают относительно высокой степенью административной автономии от государственных и областных органов, но остаются под патронажем государства. Таковой осуществляется посредством предоставления широкого спектра "делегированных функций или обязанностей" органам местного самоуправления (муниципалитетам, селам, районам) для выполнения определенных, гарантированных государством обязательств или услуг или через "делегированных официальных лиц", назначенных центральным правительством для осуществления контроля в обозначенных сферах деятельности. До тех пор пока государство осуществляет контроль, трудно называть эту систему самоуправлением. Такая практика исключает возможность проявления местных инициатив и мешает независимой административной деятельности.
Третья модель обладает несомненными чертами административной централизации. Ее отличительной чертой является то, что местные органы власти временно уполномочены выполнять функции "государственной власти на местном уровне". В свою очередь, это создает своеобразную "иерархическую пирамиду компетенций", подчиненную высшему органу власти в государстве. Такое "упорядочение" сводит на нет роль и сущность местных органов власти. В этих условиях руководители областных администраций действуют как лица, назначенные центральным правительством, и никоим образом не являются реально децентрализованными областными органами власти. В результате этого возникла своеобразная ситуация, дающая назначенным органам исполнительной власти преимущества перед органами, непосредственно избранными населением соответственных общин.
Обсуждение проблем децентрализации государственной власти не ограничивается национальными рамками. На международной конференции "Децентрализация в Восточной и Центральной Европе и Содружестве Независимых Государств (СНГ): условия успеха", состоявшейся в Армении в апреле 1999 г., была принята Ереванская декларация о децентрализации <6>, цель которой - оказание помощи странам Восточной и Центральной Европы и СНГ в упорядочении и ускорении процесса перехода к надлежащим формам и степени децентрализации.
--------------------------------
<6> Письмо Постоянного представителя Армении при Организации Объединенных Наций от 17 мая 1999 г. на имя Генерального секретаря. URL: www.un.org/ russian/ documen/ declarat/ decentr.htm.
Выявленное разнообразие конституционных моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ поддерживает вывод о вариативности и многогранности феномена децентрализации, что позволяет государствам, нацеленным на демократические преобразования и повышение эффективности государственного строительства, адаптировать его конструктивный ресурс с учетом конкретных условий и актуальных возможностей, демонстрируя при этом индивидуальность и последовательность взятого курса.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
"Горячие" документы: