Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
В.Р. КИСИН, Ю.И. ПОПУГАЕВ
Наблюдающаяся уже на протяжении многих лет тенденция ужесточения административной ответственности, возрастание тяжести лишений (обременений, правоограничений), претерпеваемых лицами, привлеченными к этому виду юридической ответственности, количество которых исчисляется ежегодно десятками миллионов, инициируют повышенное внимание к нынешнему состоянию и ожидаемым изменениям административно-деликтного законодательства. Не свойственная никакому другому виду юридической ответственности множественность субъектов применения этого законодательства, для многих из которых данный вид правоприменения является лишь "побочным продуктом" их повседневной деятельности, требует, на наш взгляд, детальной правовой регламентации процессуальных действий, осуществляемых ими в ходе производства по делам об административных правонарушениях.
Известно, что производство по делу об административном правонарушении начинается с возбуждения дела об административном правонарушении. При этом следует заметить, что термин "возбуждение дела" в юридической литературе употребляется в нескольких значениях.
Так, по мнению одних авторов, возбуждение дела об административном правонарушении - стадия производства по делу, включающая в себя совокупность процессуальных действий, обеспечивающих законность и обоснованность применения законодательства об административной ответственности <1>. Возбуждение дела об административном правонарушении рассматривается и как решение уполномоченного должностного лица о начале производства по делу, предшествующее установлению и процессуальному оформлению фактических обстоятельств дела, направлению материалов для рассмотрения по подведомственности <2>. Однако такому решению обычно предшествуют те или иные процессуальные действия уполномоченного должностного лица по установлению обстоятельств дела, личности правонарушителя. Совокупность именно таких действий и составляет, по нашему мнению, стадию возбуждения дела об административном правонарушении. Она начинается с получения (обнаружения) информации о событии административного правонарушения и заканчивается решением о возбуждении дела и его дальнейшем движении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении или о прекращении производства по делу.
--------------------------------
<1> Например, см.: Дорохин В.В. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях // Научный портал МВД России. 2011. N 3. С. 9; Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации. М.: ФГКУ "ВНИИ МВД России", 2011. С. 114.
<2> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 541.
Нормами главы 28 КоАП РФ установлены поводы и основания возникновения этой стадии и основания ее завершения, сроки принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении и его возможные процессуальные формы. Анализ норм, содержащихся в ст. 28.1 КоАП РФ "Возбуждение дела об административном правонарушении", обнаруживает целый ряд дефектов правовой регламентации поводов и оснований к возбуждению дела об административном правонарушении: неоправданное дублирование, противоречия, правовые пробелы, юридическую некорректность отдельных формулировок. Авторами настоящей публикации ранее высказывались конкретные аргументированные предложения по устранению указанных недостатков <3>. К сожалению, значительная часть этих недостатков сохраняется и в проекте новой редакции КоАП РФ (ст. 42.1) <4>.
--------------------------------
<3> Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. Поводы и основание возбуждения дела об административном правонарушении: состояние и оптимизация правового регулирования // Научный портал МВД России. 2014. N 3. С. 57 - 61.
<4> См.: Вынесенный на обсуждение в январе 2016 г. проект Федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
Существенным недостатком правового регулирования рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях, присущим действующему КоАП РФ и сохраняющимся в проекте новой редакции Кодекса, является отсутствие указаний на содержание деятельности уполномоченного должностного лица по рассмотрению (проверке) поступившей (обнаруженной) информации о событии административного правонарушения. Эта деятельность следует за обнаружением (получением) повода к возбуждению дела и предшествует принятию и процессуальному оформлению должностным лицом решения о возбуждении или об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Принятие такого решения требует проверки полученной информации на предмет наличия или отсутствия в ней достаточных данных о событии административного правонарушения. Содержание действий по рассмотрению (проверке) такой информации зависит от ее источника, содержания и объема. В одних случаях они сводятся лишь к ее правовой оценке (при достаточности и бесспорности данных о событии административного правонарушения), а в других - включают в себя поиск и оценку дополнительной информации, подтверждающей или опровергающей событие административного правонарушения.
Часть 2 ст. 28.1 КоАП РФ ограничивается указанием на то, что полученные сообщения (заявления, материалы) подлежат рассмотрению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Именно рассмотрение сообщения предшествует составлению такого протокола (кроме случаев, когда необходимо и возможно проведение административного расследования). Содержание протокола об административном правонарушении предполагает установление и указание данных о лице, в отношении которого возбуждено дело, о потерпевшем и свидетелях, фиксацию показаний этих лиц, изложение обстоятельств совершения правонарушения, его квалификацию и пр. <5>. Очевидно, что получение таких сведений требует совершения уполномоченным должностным лицом ряда административно-процессуальных действий. Представляется, что их перечень и должен быть закреплен в главе 28 КоАП РФ (глава 42 проекта новой редакции Кодекса). В него следовало бы включить: установление личности лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, свидетелей, потерпевших, опрос указанных лиц, осмотр места совершения административного правонарушения (и не только в случаях, предусмотренных ст. 28.1.1 КоАП РФ), истребование сведений, применение некоторых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
--------------------------------
<5> См.: ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.
Именно совокупность указанных действий и принятие на основе полученной в результате их выполнения информации соответствующего решения (о возбуждении, об отказе в возбуждении дел и др.) в форме того или иного процессуального акта и составляют содержание рассматриваемой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Действующее и предлагаемое в проекте новой редакции Кодекса правовое регулирование стадии возбуждения дела об административном правонарушении оставляет это содержание вне своего внимания. Представляется необходимым в главу 28 КоАП РФ (гл. 42 проекта новой редакции Кодекса) включить статью (статьи), аналогичную(-ые) ст. 144 УПК РФ, устанавливающую(-ие) перечень возможных процессуальных действий, которые могут выполняться при рассмотрении сообщения об административном правонарушении, сроки рассмотрения таких сообщений (материалов, заявлений), процессуальные гарантии лицам, участвующим в процессуальных действиях при рассмотрении (проверке) сообщений.
Реализация этого предложения обеспечит равную степень полноты правовой регламентации рассматриваемой и последующих стадий производства по делам об административных правонарушениях <6>, сориентирует правоприменителей в инструментарии, который может быть использован при рассмотрении сообщений (заявлений, материалов) о правонарушении, создаст правовые предпосылки обеспечения прав и законных интересов участников процессуальных действий, осуществляемых при рассмотрении (проверке) сообщения об административном правонарушении.
--------------------------------
<6> Например, главы 29 и 30 КоАП РФ содержат детальные перечни конкретных процессуальных действий, выполняемых на стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях и пересмотра постановлений и решений по таким делам.
В ходе рассмотрения сообщения (заявления, материалов) об административном правонарушении могут быть получены данные, указывающие как на наличие признаков административного правонарушения, так и на наличие его состава. И в том и в другом случае на основании этих данных уполномоченным должностным лицом принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении. При установлении в исследуемом деянии состава административного правонарушения решение о возбуждении дела оформляется протоколом об административном правонарушении (постановлением прокурора о возбуждении дела) или постановлением о назначении административного наказания (в порядке, предусмотренном ч. ч. 1 и 3 ст. 28.6 КоАП РФ) <7>. Одним из этих процессуальных документов завершается стадия возбуждения дела об административном правонарушении.
--------------------------------
<7> Следует заметить, что проект новой редакции КоАП РФ (ст. 42.1) постановление о назначении административного наказания без составления протокола об административном правонарушении не рассматривает как процессуальный документ, свидетельствующий о возбуждении дела об административном правонарушении. Однако это, по нашему мнению, не означает, что такое постановление вынесено вне возбужденного дела. Представляется, что очевидность и бесспорность обстоятельств совершенного противоправного деяния не требуют каких-либо обособленных процессуальных действий, предшествующих стадии рассмотрения дела, в рамках которой и принимается решение о его возбуждении, не оформляемое отдельным процессуальным документом.
При обнаружении в ходе рассмотрения сообщения об административном правонарушении признаков административного правонарушения и отсутствии достаточных данных для признания наличия в исследуемом деянии состава административного правонарушения решение о возбуждении дела принимается в форме определения о возбуждении дела об административном правонарушении и административном расследовании. Причем согласно ст. 28.7 КоАП РФ принятие такого решения обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, необходимостью проведения экспертизы или других процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Во-вторых, расследованию подлежат лишь правонарушения, посягающие на отношения, регулируемые указанными в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ отраслями законодательства. Последнее обстоятельство вызывает справедливую критику некоторых административистов <8>.
--------------------------------
<8> Подробнее см.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации. М.: ФГКУ "ВНИИ МВД России", 2011. С. 113 - 133.
Действительно, необходимость административного расследования как процессуально обособленного альтернативного этапа стадии возбуждения дела об административном правонарушении обусловлена не видом административного правонарушения, а характером и объемом имеющейся о нем информации и той информации (совокупности доказательств), которая необходима правоприменителю для принятия решения о составлении протокола об административном правонарушении или о прекращении производства по делу. Именно поиск, обнаружение и закрепление требуемых для принятия решения доказательств предполагают совершение правоприменителем ряда процессуальных действий, в том числе и требующих значительных временных затрат или которые не могут быть им выполнены в срок, отведенный законом для составления протокола об административном правонарушении, в силу объективных причин.
В связи с этим нельзя не одобрить предусматриваемую проектом новой редакции КоАП РФ (ст. 42.18) возможность административного расследования любого значительного или грубого административного правонарушения и расширение оснований для проведения такого расследования указанием на необходимость установления лица, подлежащего привлечению к административной ответственности. Однако, указывая характер сведений, которые должны содержаться в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, ст. 28.7 КоАП РФ, как и ст. 42.18 проекта кодекса, в их число не включают мотивы (причины), вызывающие необходимость такого расследования. Представляется, что во избежание необоснованного нарушения установленного срока составления протокола об административном правонарушении и неоправданного затягивания производства по делу об административном правонарушении следовало бы предусмотреть обязательное указание в определении обстоятельств, вызывающих необходимость административного расследования.
Статья 42.18 проекта новой редакции КоАП РФ, устанавливая предельно допустимый срок административного расследования, не предусматривает принятия какого-либо решения в случае истечения этого срока и неустановления во время расследования лица, подлежащего привлечению к административной ответственности. По нашему мнению, для подобных случаев нормой КоАП РФ должна быть предусмотрена возможность приостановления производства по делу до установления подлежащего привлечению к административной ответственности лица. При неустановлении такого лица с истечением срока давности производство по делу подлежит прекращению.
По смыслу ст. 28.1 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении при установлении признаков такого нарушения может выражаться в оформлении первого протокола о применении меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении или протокола осмотра места совершения административного правонарушения <9>. Обоснованность такой позиции законодателя представляется сомнительной. Суть и значение решения уполномоченного должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении заключаются в констатации того, что в исследуемом деянии установлен состав конкретного вида правонарушения, а при наличии обстоятельств, требующих дальнейшего административного расследования, - признаки такого правонарушения. Процессуальный правовой акт о возбуждении дела об административном правонарушении служит основанием дальнейшего движения дела (его перехода в стадию рассмотрения дела или на относительно самостоятельный этап рассматриваемой стадии - административного расследования <10>). Кроме того, акт возбуждения дела об административном правонарушении в отношении конкретного лица меняет его правовой статус, превращая его из лица, подлежащего административной ответственности, в лицо, привлекаемое к ответственности <11>. Очевидно, что осмотр места совершения административного правонарушения, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и протоколы, которыми оформляются такие процессуальные действия, указанными выше свойствами, характерными для акта возбуждения дела, не обладают. Эти процессуальные действия находятся в одном ряду с другими, которые выполняются при рассмотрении сообщения об административном правонарушении именно для решения вопроса о возбуждении дела (опрос заявителей, очевидцев правонарушения, установление их личности, истребование необходимых сведений и пр.). После их выполнения составляется протокол об административном правонарушении (который и является процессуальным актом, выражающим решение о возбуждении дела) или выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Для дальнейшего движения дела (его перехода на следующий этап или следующую стадию) имеет значение момент принятия именно этих решений. Так, с момента составления протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении в течение трех суток (или немедленно) дело должно быть направлено для рассмотрения. С момента вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования исчисляются установленные ст. 28.7 КоАП РФ сроки административного расследования. То есть именно эти документы фиксируют завершение рассматриваемой стадии или этапа производства и переход дела на новую ступень.
--------------------------------
<9> Проект новой редакции КоАП РФ в ч. 8 ст. 42.1 воспроизводит это правоустановление.
<10> С учетом большой вероятности реализации законотворческих предложений по расширению случаев проведения административного расследования этот самостоятельный этап может быть в дальнейшем рассмотрен с альтернативных позиций - как самостоятельная часть исследуемой стадии производства либо в качестве отдельной самостоятельной стадии.
<11> Подробнее об этом см.: Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. Этапы реализации административной ответственности и проблемы их правового регулирования // Административное право и процесс. 2015. N 8. С. 25 - 32.
Момент осмотра места совершения административного правонарушения или применения первой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, о котором говорится в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, указанного выше значения в движении дела по стадиям (или этапам) производства не имеет. Кроме того, признание протокола осмотра места совершения административного правонарушения или применения первой меры обеспечения производства актом возбуждения дела об административном правонарушении требует в случаях неполучения в результате совершения таких действий достаточных данных для привлечения лица к административной ответственности вынесения постановления о прекращении дела. Такие постановления должны были бы выноситься после досмотра транспортного средства, освидетельствования водителя на состояние алкогольного опьянения, доставления в служебное помещение и других процессуальных действий при неподтверждении данных, послуживших основанием (поводом) применения этих мер. Однако правоприменительной практикой такая процедура не воспринята.
Представляется, что процессуальными формами решения уполномоченного должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении бесспорно могут быть признаны: протокол об административном правонарушении, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования и постановление о назначении административного наказания без составления протокола.
Протоколом об административном правонарушении (постановлением прокурора) завершается стадия возбуждения дела, и оно перемещается в следующую стадию производства (рассмотрение дела). Определением о возбуждении дела и проведении административного расследования завершается рассмотрение сообщения (заявления, материалов) о правонарушении, и дело переходит в следующий этап стадии возбуждения дела - административное расследование.
Постановление о назначении административного наказания без составления протокола об административном правонарушении представляет собой процессуальный акт, завершающий стадию рассмотрения дела, которая, в свою очередь, включает в себя одновременно и возбуждение дела об административном правонарушении. По нашему мнению, было бы целесообразно по изложенным выше соображениям нормативно установить, что именно перечисленными процессуальными документами и оформляется решение уполномоченного должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении.
Помимо решения о возбуждении дела об административном правонарушении, рассматриваемая стадия может заканчиваться определением об отказе в возбуждении дела или постановлением о прекращении производства по делу. Мы не разделяем высказанное в научной литературе мнение о том, что решение об отказе в возбуждении дела означает, что "первый этап производства по делу не начинается" <12>. Хотя нельзя отрицать, что такое утверждение полностью соответствует тексту нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, которая устанавливает, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато (а начатое производство подлежит прекращению) при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в этой статье <13>. К таким обстоятельствам отнесены: отсутствие состава административного правонарушения, действие лица в состоянии крайней необходимости, отсутствие события административного правонарушения и другие, которые могут быть установлены не иначе как в ходе производства по делу об административном правонарушении (при рассмотрении сообщения об административном правонарушении). Совокупность процессуальных действий, посредством которых устанавливаются эти обстоятельства, и составляет содержание стадии возбуждения дела, которая в данном случае заканчивается вынесением определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Это определение свидетельствует не о том, что не было начато производство по делу, а о том, что при рассмотрении сообщения о правонарушении не установлено оснований для принятия решения о возбуждении дела (например, отсутствует событие или состав административного правонарушения) или установлены иные предусмотренные законом обстоятельства, исключающие возможность привлечения лица к административной ответственности (например, истечение срока давности привлечения к административной ответственности). Эти же обстоятельства, если они выявлены в ходе административного расследования или после составления протокола об административном правонарушении (например, по результатам представленных при ознакомлении с протоколом доказательств, удовлетворения заявленных ходатайств и т.п.), являются основанием вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
--------------------------------
<12> Дорохин В.В. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях // Научный портал МВД России. 2011. N 3. С. 10.
<13> Редакция соответствующих статей проекта новой редакции КоАП РФ не дает оснований для вышеприведенного утверждения.
Однако как в действующем, так и в проекте новой редакции КоАП РФ среди обстоятельств, служащих основанием отказа в возбуждении дела или прекращения производства по делу до направления протокола об административном правонарушении на рассмотрение, нет указания на обнаружение в деянии признаков преступления. Выявление такого обстоятельства на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 3 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ влечет прекращение производства по делу и передачу материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или орган дознания. Очевидно, что глава 28 КоАП РФ (гл. 42 проекта новой редакции Кодекса) должна быть дополнена аналогичной нормой. Актуальность этого представляется совершенно очевидной, если принять во внимание, что более 100 составов административных правонарушений являются "смежными" с составами однообъектных преступлений и отличительные признаки последних могут быть выявлены именно на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
Рамки публикации не позволяют авторам более полно изложить результаты проведенного анализа действующего и ожидаемого законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях. Внимание к оценке состояния и перспектив правового регулирования стадии возбуждения дела об административном правонарушении обусловлено прежде всего тем, что процессуальная деятельность, составляющая содержание этой стадии, осуществляется очень широким кругом должностных лиц. Их количество значительно превосходит число тех, кто рассматривает дела об административных правонарушениях и пересматривает принятые по ним решения, а уровень их юридической квалификации, как правило, ниже, чем у последних <14>. Поэтому именно данная должностная категория особо нуждается в детальной, понятной, непротиворечивой правовой регламентации своих процессуальных действий.
--------------------------------
<14> Так, 60% поступивших в 2015 г. Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации жалоб на нарушения прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях касались именно нарушений, допущенных на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год // Российская газета. 24.03.2016. N 61.
Устранение указанных в статье, а также других дефектов правового регулирования рассмотренной стадии производства по делам об административных правонарушениях представляется необходимой правовой предпосылкой законности, обоснованности и эффективности правоприменительной деятельности должностных лиц, осуществляющих данное производство.
Список использованной литературы
1. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации. М.: ФГКУ "ВНИИ МВД России", 2011. С. 114.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 541.
3. Дорохин В.В. Понятие и содержание производства по делам об административных правонарушениях // Научный портал МВД России. 2011. N 3. С. 9.
4. Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. Поводы и основание возбуждения дела об административном правонарушении: состояние и оптимизация правового регулирования // Научный портал МВД России. 2014. N 3. С. 57 - 61.
5. Кисин В.Р., Попугаев Ю.И. Этапы реализации административной ответственности и проблемы их правового регулирования // Административное право и процесс. 2015. N 8. С. 25 - 32.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.