Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
О.В. КАЗАЧЕНКОВА
В настоящее время разработка правовых методов и средств противодействия коррупции составляет одну из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства и общества, поскольку коррупция является серьезнейшей проблемой нашей страны, однозначно представляет колоссальную социальную угрозу и выступает одним из наиболее серьезных условий, препятствующих результативному и эффективному развитию государства.
Коррупцию, представляющую собой сложный социальный феномен, порожденный обществом, как правило, отождествляют со взяточничеством в системе государственной и муниципальной службы, рассматривая в большинстве случаев как форму злоупотребления служебным положением в групповых или собственных интересах. Не вызывает сомнения, что коррумпированные государственные и муниципальные служащие осуществляют свои обязанности неэффективно, предвзято и необъективно. Как указывает В.В. Уланов, "рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен прежде всего отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих" [1, с. 21].
В этой связи настоятельной необходимостью становятся формирование и претворение в практику государственного и муниципального управления единой политики в сфере предупреждения и противодействия коррупции, мобилизация усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и граждан по минимизации ее последствий, совершенствование законодательства о государственной и муниципальной службе в целях установления обязательной профилактики недопустимости использования служащими должностного положения в частных или групповых интересах.
Как отмечает А.В. Куракин, "мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе" [2, с. 37], и с его мнением по данному вопросу необходимо согласиться, поскольку механизм профилактики и предупреждения коррупции даст возможность осуществить поэтапную ликвидацию из практики работы органов государственной власти и органов местного самоуправления условий и ситуаций, ее порождающих и в значительной степени снижающих эффективность деятельности государственных и муниципальных органов.
Одним из способов предупреждения коррупционных проявлений в системе государственной и муниципальной службы, призванным реализовывать принцип публичности и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, выступает институт конфликта интересов. В России концепция конфликта интересов только начинает складываться, поскольку до недавнего времени такого понятия государственная и муниципальная служба не знала.
Как указывает С.Е. Чаннов, "понятие "конфликт интересов" в российском законодательстве появилось впервые применительно к законодательству о предпринимательской деятельности" [3, с. 63]. Однако применительно к службе этот термин первоначально был введен и раскрыт в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [4] и нашел дальнейшее отражение в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" [5], дополненном статьей об урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе, а также в Федеральных законах от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [6], N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" [7] и N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" [8].
Распространение института конфликта интересов на сферу государственного и муниципального управления было вызвано вытекающими из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [9] международными обязательствами Российской Федерации, а также необходимостью предотвращения влияния на государственных и муниципальных служащих частных интересов, которые могут оказать воздействие на беспристрастное и объективное исполнение ими своих служебных обязанностей.
Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе выступает как конфликт между реальным и должным, между законными интересами общества, государства, публичным долгом и личным интересом служащего, между ролями служащего как должностного лица и человека с устоявшейся системой социальных ценностей и взглядов, между правильным и неправильным социальным поведением с точки зрения морали, служебной этики и профессионального долга и всегда проходит через личность государственного и муниципального служащего.
Возникновение конфликта интересов неизбежно в силу специфики государственного и муниципального управления и обусловлено прежде всего ненадлежащей реализацией конституционных принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, нарушением принципов гражданской и муниципальной службы, отклоняющимися от нормы действиями и поведением государственного и муниципального служащего, последствиями которых выступают необъективное исполнение такими служащими должностных (служебных) обязанностей, противоречие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, причинение вреда этим законным интересам.
Бесспорно, появление института конфликта интересов на государственной и муниципальной службе внесло определенный позитивный вклад в борьбу с коррупцией. Реально действующий механизм урегулирования такого конфликта позволит определить слабые звенья в системе государственного и муниципального управления, даст возможность выявить конфликтный потенциал, степень вероятности перехода количественной и качественной совокупности имеющихся противоречий непосредственно в конфликт, поможет установить наличие противоречий между личными интересами государственного или муниципального служащего и публичными интересами, сформулировать превентивные меры по предупреждению такого конфликта.
В целях эффективного урегулирования конфликта интересов необходимо на начальном этапе выявить причины его возникновения и способствующие этому условия, определить динамику его развития, по возможности снизить уровень конфликтного противостояния, взять под контроль его протекание, определить необходимые формы и способы его урегулирования, методы и критерии оценки эффективности его разрешения.
Однако на современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точки зрения достаточно проблематично. Конфликт интересов имеет много белых пятен, его юридическое определение неоднозначно, до сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия, отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта определен в самых общих чертах, что не позволяет применять его напрямую, без дополнительного урегулирования подзаконными актами, не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, презентов, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке, отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения, не налажена система обучения государственных и муниципальных служащих поведению в условиях конфликта интересов, субъектный состав участников конфликта ограничивается только государственными и муниципальными служащими, в то время как лица, замещающие государственные и муниципальные должности и имеющие наибольшую подверженность вовлечению в конфликтную ситуацию, из сферы регулирования конфликта выпадают.
Предложенные Федеральным законом "О противодействии коррупции" способы урегулирования конфликта интересов не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Первый способ заключается в изменении должностного либо служебного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного или муниципального служащего, вплоть до их отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Трудность применения указанного способа заключается в том, что понятие "изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего" в действующем законодательстве отсутствует. С учетом этого полагаем, что под изменением должностного (служебного) положения служащего надлежит понимать перевод на иную должность государственной либо муниципальной службы или увольнение таких служащих с гражданской (муниципальной) службы. Однако такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия государственного или муниципального служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя, а законодательство о государственной и муниципальной службе, а также Трудовой кодекс Российской Федерации [10] не предусматривают такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов.
При этом необходимо отметить, что перевод или увольнение служащего носят постоянный характер. Между тем изначально предложенная ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а затем нашедшая отражение в ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" возможность отстранения государственного или муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей (отстранения от замещаемой должности) носит четко выраженный временный характер, поскольку распространяет свое действие только на период решения вопроса о наличии либо отсутствии ситуации конфликта интересов.
Следующий способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов заключается в добровольном отказе государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта. Однако понятие выгоды в Федеральных законах "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", "О противодействии коррупции" так и не было не раскрыто. Полагаем, что под выгодой можно понимать получение государственным или муниципальным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами). Также отсутствует ясность в вопросах реализации процедуры отказа государственного или муниципального служащего от уже полученной или только планирующейся к получению выгоды, статуса такого отказа, последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами.
Еще одна возможность урегулирования конфликта интересов заключается в отводе или самоотводе государственного или муниципального служащего. В то же время законодательством о государственной и муниципальной службе такие действия при возникновении конфликта интересов не предусмотрены, скорее, это процессуальная необходимость, возникающая, например, при осуществлении судьей, прокурором, судебным приставом-исполнителем своих полномочий. Однако из перечисленных субъектов судьи вообще не относятся к государственным или муниципальным служащим, а работники прокуратуры или службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.
Очевидно, что в настоящий период законодательно установленных возможностей для осуществления эффективного предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе недостаточно. Поэтому дополнительными способами и средствами урегулирования конфликта интересов могут являться:
- временное делегирование должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих полномочий государственного или муниципального служащего, в отношении которого осуществляются мероприятия по урегулированию конфликта интересов, другому служащему;
- постоянное либо временное освобождение государственного или муниципального служащего от выполнения функций, в результате исполнения которых возник или может возникнуть конфликт интересов (например, изменение должностного регламента, отстранение от участия в рабочих группах, комиссиях, иных коллегиальных органах, выполнения функций представителя Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в акционерных обществах);
- ограничение на время урегулирования конфликтной ситуации допуска государственного или муниципального служащего к соответствующим сведениям, в случае, если исполнение должностных (служебных) обязанностей связано с использованием таких сведений;
- дополнительное изучение действий и решений государственного или муниципального служащего, усиление контроля за исполнением такими служащими должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов;
- увольнение государственного или муниципального служащего по собственному желанию с государственной или муниципальной службы в целях сохранения своих личных интересов либо отказ от выполнения иной оплачиваемой работы в целях сохранения должности государственной или муниципальной службы.
Конфликт интересов, как правило, приводит к негативным последствиям, выражающимся в нарушении конституционно гарантированных прав граждан, причинении вреда законным интересам граждан, организаций, общества, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации, нанесении ущерба авторитету государства, государственной и муниципальной службы, престижу и имиджу государственных органов и органов местного самоуправления.
В целях недопущения негативных последствий крайне важно выявить конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликта интересов может производиться путем анализа заявлений служащего об обращении в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, рассмотрения сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственным и муниципальным служащим, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации.
Мерами предотвращения конфликта интересов, в том числе превентивными, могут выступать совершенствование системы и структуры, организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; исключение дублирования, конкретизация и оптимизация полномочий государственных и муниципальных органов и служащих; совершенствование порядка использования государственных и муниципальных ресурсов, размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; установление для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, аналогичных определенным для государственных и муниципальных служащих обязанностей, ограничений и запретов; разработка правового и организационного механизма передачи государственным или муниципальным служащим в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций); продолжение практики предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера всеми служащими, а не только включенными в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации; повышение уровня денежного содержания государственных и муниципальных служащих, мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; обеспечение правовой и социальной защищенности служащих; законодательное закрепление перечня ситуаций, при возникновении которых государственный или муниципальный служащий обязан письменно уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения; урегулирование конфликтов интересов независимыми от органа государственной власти и органа местного самоуправления комиссиями.
Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривает обязанность представителя нанимателя принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, как только ему стало известно о наличии конфликтной ситуации.
В случае ее наступления орган государственной власти либо орган местного самоуправления совместно с государственным или муниципальным служащим должны найти индивидуальные способы и средства разрешения конфликта интересов. Несмотря на то что формы и методы его урегулирования нельзя вместить в какие-то общие схемы, необходимо добиваться конструктивного разрешения такого конфликта.
Выбор надлежащего способа и метода урегулирования конфликта в каждом случае надо дифференцировать в зависимости от его типа, характера и степени обострения, вида службы, направлений деятельности, полномочий и функций государственного органа либо органа местного самоуправления, служебного положения и должностных обязанностей государственного и муниципального служащего, с учетом последующей оценки эффективности его урегулирования в целях исключения ситуации, которая может спровоцировать его повторение.
В целях недопущения возможности возникновения конфликта интересов Федеральный закон "О противодействии коррупции" установил прямую обязанность государственных и муниципальных служащих подавать своему непосредственному руководителю письменное уведомление о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только соответствующему служащему станет известно об этом. В условиях отсутствия законодательно закрепленного перечня типовых конфликтных ситуаций первоначальная субъективная оценка потенциально конфликтных действий и решений возложена непосредственно на государственного или муниципального служащего - субъекта конфликта интересов. При таких обстоятельствах существует большая вероятность невозможности реальной оценки сложившейся конфликтной ситуации, а также полноценного и своевременного исполнения государственным или муниципальным служащим возложенных на него обязанностей по уведомлению руководителя о конфликте интересов.
Следует отметить, что имеющийся в настоящее время механизм разрешения конфликта интересов в системе государственной и муниципальной службы ориентирован в большей степени на предупреждение корыстного элемента поведения служащего. Как отмечали А.Н. Дементьев и С.В. Качушкин, "процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции виновности государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей" [11, с. 23].
Для урегулирования конфликта интересов в органе государственной власти или органе местного самоуправления образуются комиссии по урегулированию конфликта интересов. Между тем порядок формирования и состав такой комиссии позволяют предположить возможность существования определенной зависимости принимаемого такой комиссией решения о наличии либо отсутствии личной заинтересованности гражданского или муниципального служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, от решения представителя нанимателя в отношении служащего. При этом особую опасность создает ситуация, в которой представитель нанимателя на основании своего субъективного мнения может посчитать конфликт интересов не имеющим места или незначительным, позволив при таких обстоятельствах государственному или муниципальному служащему продолжать осуществление служебных обязанностей, либо решить вопрос о применении (неприменении) к нему мер дисциплинарного и иного воздействия в состоянии конфликта интересов, опираясь на личное усмотрение и отношение к служащему. Расплывчатость нормативных положений и отсутствие четкого регулирования в ситуации конфликта интересов может повлечь как нарушение прав государственного и муниципального служащего на объективное рассмотрение случаев конфликта, так и нарушение государственных, муниципальных и общественных интересов.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.