Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ ПРАВОМОЧИЯ РАСПОРЯЖЕНИЯ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ
А.М. ВАСИЛЬЕВ, И.Е. КОПЧЕНКО
Административно-правовая форма осуществления государством правомочия распоряжения недвижимым имуществом казны имеет глубокие исторические корни и в советский период была наиболее распространенной. Как отмечал Б.Б. Черепахин, административному акту придавалось основное значение для возникновения преемства в основных средствах между государственными органами и универсального правопреемства между ними. Универсальное правопреемство государственных юридических лиц имело место при их реорганизации, которая была возможна только в распорядительном порядке, т.е. на основании распорядительного акта компетентного государственного органа.
Такое положение вещей было связано с тем, что экономическую основу самостоятельности государства составляла социалистическая собственность на средства производства в форме государственной общенародной и колхозно-кооперативной собственности (ч. 1 ст. 10 Конституции РСФСР). При этом вся государственная общенародная собственность представляла собой единый государственный фонд, а ее субъектом признавался советский народ, от лица которого право собственности осуществляли органы СССР. По этим причинам реализация государством правомочия распоряжения объектами государственной собственности по общему правилу происходила в административном порядке.
Однако конституционные реформы начала 90-х годов прошлого столетия изменили советскую модель единой общенародной собственности: 1) был упразднен статус государственной собственности как доминирующей формы собственности; 2) взят курс на ее разгосударствление и передачу в частные руки; 3) получила конституционное оформление новая модель федеративного устройства; 4) была законодательно признана муниципальная форма собственности. В связи с указанными обстоятельствами возникла межотраслевая проблема распределения, разграничения бывшей общенародной собственности, реализация которой происходила по двум направлениям: разгосударствление имущества, проводившееся в рамках приватизационного законодательства, и распределение соответствующих объектов между новыми уровнями публичной власти на основании специальных нормативных актов - Постановления ВС РФ "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27.12.1991 N 3020-1 и распоряжения Президента РФ "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" от 18.03.1992 N 114-рп [1].
В данных нормативных актах получила закрепление административная процедура передачи государственного имущества от одного публичного образования другому, такое решение вопроса на момент их принятия было единственно возможным и исторически оправданным. В целом же указанное законодательство было предназначено для временного использования, но до настоящего времени оно не утратило юридической силы и продолжает активно применяться в судебной практике. Причин такого положения несколько: 1) незавершенность самого процесса разграничения объектов; 2) отсутствие иного законодательного механизма передачи недвижимых объектов от одного публичного собственника другому и т.д. Поэтому в современных условиях процедуру разграничения государственной собственности следует рассматривать в качестве административно-правовой формы осуществления государством правомочия распоряжения недвижимым имуществом казны.
В действующем законодательстве понятие разграничения государственной собственности не раскрыто, в литературе оно употребляется в различных смыслах: 1) как конкретный (частный) случай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий [2, с. 344 - 345]; 2) как особый гражданско-правовой способ возникновения права публичной собственности, суть которого заключается в совершении публичным образованием действий по передаче своего имущества другому публичному образованию, влекущих переход права собственности на передаваемое имущество [3, с. 45 - 50].
На наш взгляд, оба приведенных значения термина "разграничение государственной собственности" отражают соответствующее понятие с разных сторон, не противореча друг другу. Действительно, с точки зрения конституционных положений разграничение государственной собственности является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Как указал Конституционный Суд РФ, под разграничением государственной собственности следует, прежде всего, иметь в виду законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности - федеральной, собственности субъектов РФ, за исключением тех объектов, которые в соответствии с Конституцией РФ относятся исключительно к федеральной собственности [4].
С другой стороны, основное юридическое значение разграничения государственной собственности заключается в возникновении права собственности у одного публичного образования и прекращении его у другого, т.е. разграничение государственной собственности следует признать особым, специфическим способом возникновения права государственной собственности. Легальной основой для такого вывода служит положение п. 5 ст. 214 ГК РФ, в соответствии с которым отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Специфика указанного способа возникновения права публичной собственности заключается в его административной форме, т.е. разграничение государственной собственности представляет собой административную процедуру передачи объектов от одного публичного образования другому, влекущую гражданско-правовые последствия в виде перехода права собственности на передаваемое имущество от одного субъекта к другому. Под административной процедурой передачи понимается принятие публичным образованием административного акта, при этом зачастую фактической передачи имущества не происходит. Поэтому разграничение государственной собственности одновременно выступает и в форме распоряжения государством принадлежащим ему имуществом.
В целом, как было отмечено выше, проблема разграничения государственной собственности уже неоднократно являлась предметом исследований различных ученых, поэтому в рамках настоящей работы остановимся на положениях, характеризующих административно-правовой характер данной формы осуществления государством правомочия распоряжения принадлежащим ему недвижимым имуществом.
Для передачи объектов в государственную собственность субъектов РФ Комитет по управлению имуществом соответствующего субъекта РФ должен был разработать перечень таких объектов с учетом требований. По объектам, отнесенным к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов РФ, разработанный перечень должен был быть согласован с органами государственного управления, в ведении которых находятся указанные объекты. В отношении таких объектов составлялись отдельные перечни. Далее Верховный Совет, Совет народных депутатов субъектов РФ утверждали представленные перечни объектов и вносили в Государственный комитет по управлению государственным имуществом РФ предложения об их передаче в собственность субъектов РФ. Последний регистрировал представленные перечни объектов в день их поступления, осуществлял проверку соответствия перечней требованиям положения. Перечни объектов, соответствующие требованиям, в трехнедельный срок со дня регистрации направлялись в Правительство РФ для принятия соответствующего решения. Не исключенные из перечня объекты считались переданными в государственную собственность субъектов РФ с момента принятия Постановления Правительства РФ об их передаче или по истечении трехмесячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение правительства не было принято.
В отношении муниципальной собственности был закреплен более упрощенный порядок. Так, перечень объектов, предусмотренных в Постановлении о разграничении государственной собственности, должен был быть разработан Комитетом по управлению имуществом соответствующего муниципального образования. Разработанные перечни объектов представлялись в соответствующий Комитет по управлению имуществом субъекта РФ, который их регистрировал в день поступления. Также Комитет по управлению имуществом субъекта РФ осуществлял проверку соответствия представленных перечней требованиям Приложения N 3 к Постановлению о разграничении государственной собственности. Объекты, полностью соответствующие требованиям Приложения N 3, подлежали передаче в муниципальную собственность в двухмесячный срок со дня регистрации перечня.
Не исключенные из перечня объекты считались переданными в собственность муниципального образования с момента принятия решения об их передаче Верховным Советом, Советом народных депутатов субъектов РФ или по истечении двухмесячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение не было принято. Впоследствии Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2265 [5] установил, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением N 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1. Передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. Решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке.
Анализ положений ст. 225 и 1151 ГК РФ действительно позволяет выявить общие черты правового режима недвижимых вещей, являющихся бесхозяйными и относящихся к выморочному имуществу, поэтому не совсем понятна логика законодателя, определившего, что в первом случае приобретателями соответствующих объектов могут выступать муниципальные образования, а во втором - Российская Федерация. В принципе передача выморочных недвижимых объектов в муниципальную собственность будет соответствовать интересам населения соответствующего муниципального образования и повысит эффективность использования таких объектов.
С учетом вышеизложенного следует прийти к выводу о том, что в ст. 214 ГК РФ речь идет не о разграничении государственной собственности в смысле, придаваемом этому понятию соответствующим законодательством 1990-х годов, а об иной процедуре - процедуре "отнесения" государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ, которое должно осуществляться в порядке, установленном законом. При этом нужно отметить, что в п. 5 ст. 214 ГК РФ не упоминается о возможности отнесения государственного имущества к муниципальной собственности, и это обстоятельство предопределяет смысл данной нормы. По-видимому, речь идет о тех объектах, которые могут находиться исключительно в государственной собственности и которые до настоящего времени остались нераспределенными, т.е. о тех объектах, на которые не распространялось законодательство о разграничении государственной собственности 1990-х годов (земля и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир и др.).
Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что большинство судебных споров между различными публичными образованиями связано как раз с применением законодательства 1990-х годов. Наиболее распространенными являются иски между субъектами РФ и муниципальными образованиями о признании либо права государственной собственности субъекта РФ, либо права муниципальной собственности. Так, в частности, Арбитражным судом Красноярского края за 2004 год было рассмотрено около 110 дел о признании права собственности и иных вещных прав, среди которых около 23 составляли иски о признании права государственной или муниципальной собственности [6].
Среди этих дел в большинстве случаев судом было принято решение о признании права государственной собственности Красноярского края на объекты недвижимого имущества, в обоснование чего суд либо непосредственно применял положения Постановления о разграничении государственной собственности, либо указывал на несоблюдение муниципальным образованием порядка передачи объектов в муниципальную собственность [7].
По общему правилу право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором, в случаях же, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом (ст. 223 ГК РФ). Однако данное правило не распространяется на случаи перехода права собственности от государства к муниципальным образованиям, урегулированные специальным законодательством, а именно законодательством о разграничении государственной собственности и законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Поэтому в литературе было предложено два основных варианта решения вопроса о моменте возникновения права муниципальной собственности на объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Анализ арбитражной практики позволяет сделать вывод о том, что до недавнего времени попытки организаций, на балансе которых числятся обозначенные объекты, осуществить защиту своих прав в большинстве случаев оказывались безуспешными. К числу исковых требований, обычно заявляемых балансодержателями, относились следующие: 1) о понуждении муниципального образования принять в муниципальную собственность спорные объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения; 2) о взыскании затрат, связанных с предоставлением субсидий гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг; 3) о возмещении убытков, причиненных балансодержателю противоправным бездействием муниципальных образований, выражающимся в уклонении от приемки имущества; 4) о компенсации расходов по содержанию объектов и т.п.
Обобщая все вышеизложенное, следует прийти к следующему выводу. Административно-правовая форма осуществления государством правомочия распоряжения казенным недвижимым имуществом в настоящее время исчерпала себя, она не только не соответствует современному состоянию общественных отношений, регулируемых отраслью гражданского права, не отвечает новой модели и роли публичных образований в частных отношениях, но и создает препятствия для нормального осуществления права государственной собственности. Основной причиной такого положения вещей является объективное несоответствие данной правовой формы содержанию опосредуемых ею правоотношений, что связано с бурным развитием содержания, требующим обновления формы. Поэтому более перспективными являются иные формы осуществления государством правомочия распоряжения казенными зданиями и сооружениями, к которым необходимо отнести гражданско-правовую и смешанную правовые формы.
Литература
1. Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности: распоряжение Президента Рос. Федерации от 18.03.1992 N 114-рп (утратило силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 697.
2. Васильев А.М., Васильева Н.А. Гражданское право: учебно-методическое пособие. Армавир, 2015. Серия: Бакалавриат.
3. Васильев А.М., Мошкин С.В. Предоставление муниципальных услуг в сфере экономики: имущественные отношения, земельные отношения, предпринимательство // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 2. С. 45 - 50.
4. По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15.08.1992 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации": Постановление Конституционного суда Рос. Федерации от 10.09.1993 N 15-П // Вестник Конституционного суда РФ. 1994. N 4 - 5.
5. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 22.12.1993 N 2265 // СААП РФ. 1993. N 52. Ст. 5071.
6. Данные официально опубликованы не были. Архив Арбитражного суда Красноярского края.
7. Решение Арбитражного суда Красноярского края от 30.09.2003 по делу N А33-7843/03-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 11.03.2003 по делу N А33-16594/02-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 04.04.2003 по делу N А33-18130/02-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 08.12.2003 по делу N А33-11045/03-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 25.11.2003 по делу N А33-11298/03-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 09.01.2004 по делу N А33-8597/03-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 15.01.2004 по делу N А33-14579/03-с2; решение Арбитражного суда Красноярского края от 14.09.2004 по делу N А33-9130/04-с2 // Архив Арбитражного суда Красноярского края.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.