Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА КАК ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, СПЕЦИАЛИЗИРУЮЩЕГОСЯ НА ОКАЗАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Н.В. КИСЕЛЕВА
Федеральные агентства достаточно прочно вошли в систему органов исполнительной власти, хотя поиск оптимального сочетания функций федеральных агентств с функциями иных органов исполнительной власти еще не завершен. В теории на эту тему рассуждения еще пессимистичнее. Например, А.А. Старовойтов утверждает, что одним из сложнейших практических вопросов является вообще "поиск оптимальной структуры системы органов исполнительной власти" <1>.
--------------------------------
<1> Старовойтов А.А. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. N 19. С. 44.
Ключевым нормативным документом, закрепляющим правовой статус федерального агентства наряду с федеральным министерством и федеральной службой, является Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> (далее - Указ Президента РФ N 314).
--------------------------------
<2> Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Федеральное агентство:
1) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
2) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;
3) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Все упомянутые выше функции нуждаются в толковании:
1) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
2) под функциями по контролю и надзору понимаются:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
3) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
4) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Очевидно, что приведенные формулировки имеют базовое значение при формировании исполнительной власти и при распределении полномочий между федеральными министерствами и ведомствами, но корректировка цитируемого выше Указа Президента РФ N 314 необходима по следующим причинам.
1. По нашему мнению, при распределении функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами должна быть более уверенная позиция законодателя. В частности, если за федеральными министерствами закрепляются функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за подведомственными им федеральными службами и агентствами, то только они и должны быть. Если за федеральными службами фиксируется функция по контролю и надзору, то только данную функцию федеральные службы и должны выполнять. Федеральные агентства, имея за собой функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительную функцию, должны быть правомочны только их и выполнять. Полагаем, что ситуаций возможного индивидуального предписания федеральному агентству выполнить, например, контрольную и надзорную функцию по указу Президента РФ или по постановлению Правительства РФ быть не должно.
2. В Указе Президента N 314 не раскрыто содержание правоприменительной функции, хотя таковая зафиксирована за федеральными агентствами и, соответственно, находит закрепление в положениях, регулирующих статус федеральных агентств.
Конечно, правоприменительная функция - это форма реализации права, характерная для субъекта, наделенного властью, но применительно к федеральным агентствам она нуждается в расшифровке.
3. Существуют определенные противоречия между Указом Президента РФ N 314 и указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, закрепляющими положения о конкретных федеральных агентствах. Несоответствие проявляется в формулировке функций отдельных федеральных агентств. То есть не для всех федеральных агентств законодатель определил функции предоставления государственных услуг, управление государственным имуществом и правоприменительную функцию.
Подобные умозаключения содержатся и в рассуждениях Е.Г. Крыловой, утверждающей, что "сегодня система федеральных органов исполнительной власти состоит из различных видов, которые одновременно осуществляют нормотворческие, контрольные и надзорные полномочия, а также оказывают государственные услуги населению" <3>.
--------------------------------
<3> Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. N 6. С. 39.
В целях обоснования выявленных проблем приведем краткую характеристику правового статуса федеральных агентств.
Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <4> в структуре органов исполнительной власти 25 федеральных агентств, которые можно классифицировать по критерию подведомственности на три вида:
--------------------------------
<4> Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.
федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (4 федеральных агентства);
федеральные агентства, подведомственные Министерствам РФ, руководство Деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (17 федеральных агентств);
федеральные агентства, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Правительство РФ (4 федеральных агентства).
федеральные агентства также подразделяются на имеющие территориальные органы и не имеющие таковых <5>.
--------------------------------
<5> См.: Чепрасов К.В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 51 - 54.
Соответственно, правовой статус федеральных агентств могут закреплять только два вида нормативных правовых актов: указ Президента РФ и постановление Правительства РФ.
При исследовании, по сути, определения всех существующих на сегодняшний день в условиях российского права федеральных агентств, становится очевидным, что изначально взятый курс на разграничение функций между федеральными министерствами, службами и агентствами в соответствии с Указом Президента N 314 не так просто соблюсти в документах, регулирующих правовой статус федеральных министерств и ведомств.
Большинство федеральных агентств осуществляют контрольные и надзорные функции наряду с предоставлением государственных услуг и управлением государственным имуществом. В отношении отдельных федеральных агентств (например, Росрыболовство, Рослесхоз) законодателем в первую очередь приведена их функция по контролю и надзору, а функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом выступают как дополнительные.
В отношении федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, зафиксированы функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере их ведения.
Полагаем, что при таких обстоятельствах одним из способов решения проблемы будет корректировка законодательства в части определения функций федеральных агентств. В частности, следует не запрещать федеральным агентствам осуществлять контроль и надзор в сферах реализации их полномочий, допуская "подобное отклонение от общего правила" только по предписанию Президента РФ или Правительства РФ. Следует зафиксировать контрольные и надзорные функции как характерные для федеральных агентств наряду с предоставлением государственных услуг, управлением государственным имуществом и правоприменительной функцией. В отношении федеральных агентств, напрямую подведомственных Правительству РФ, следует предусмотреть функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию.
Предлагаемые изменения Указа Президента РФ N 314 вовсе не приведут к смешиванию функций федеральных министерств и ведомств. Станет очевидно, что федеральные министерства осуществляют нормотворческую функцию и выработку направлений работы для подведомственных служб и агентств; федеральные службы специализируются на контрольных и надзорных функциях, так как в отношении всех служб без исключения это правило действует; федеральные агентства предоставляют государственные услуги, управляют государственным имуществом и реализуют контрольные и надзорные функции, нормативно-правовое регулирование в сферах их ведения.
Список использованной литературы
1. Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. N 6. С. 37 - 41.
2. Старовойтов А.А. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. N 19. С. 44 - 53.
3. Чепрасов К.В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 51 - 54.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.