Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
Т.Р. МЕЩЕРЯКОВА
Урегулирование конфликта интересов считается одним из важнейших антикоррупционных механизмов и способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений [6, с. 13]. Выполнение служебных обязанностей в интересах государственной службы и государства в целом, недопущение ущемления прав и свобод человека и гражданина являются принципами деятельности государственных служащих, от выполнения которых зависит и престиж государственной службы, и отношение граждан к власти. Изучение конфликтов приводит к выводу, что дестабилизирующая и разрушающая их роль в процессе общения, совместной деятельности очень велика. Возникновение и разгорание конфликта способно свести к нулю все достижения, полученные до его начала, помешать развитию, получению новых результатов. Поэтому стремление к недопущению конфликтов, их эскалации заложено в основу правового регулирования отношений государственной службы.
Определения конфликта интересов даны в двух Федеральных законах: в ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и в ст. 10 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Несмотря на различия в определениях, суть сводится к возникновению или возможности возникновения конфликта интересов в случае получения доходов государственным служащим или членом его семьи в результате выполнения служебных обязанностей государственным служащим.
Оба Федеральных закона заинтересованность видят только материальную (денежную или в натуральной форме). Но, несмотря на это, на практике заинтересованность не обязательно имеет материальный характер, либо установить именно материальную заинтересованность очень сложно. Ведь родственники могут помогать друг другу и без материальной выгоды, из чувства долга, семейственности и т.д. Например, проведение камеральной проверки декларации родственника непосредственно после ее подачи и возврат налога на доходы физических лиц в течение нескольких дней, тогда как другие лица ждут в течение нескольких месяцев. Денежные средства были бы получены родственником в любом случае, если он имеет такое право, в данном примере сокращается лишь срок ожидания. Непосредственно материальной выгоды нет, но родственник сможет распорядиться денежными средствами значительно раньше. Это может привести и к тому, что обычные граждане будут дольше ждать возврата денежных средств. Является ли данная ситуация конфликтом интересов - решать комиссии по урегулированию конфликта интересов. И решения могут приниматься прямо противоположные.
На практике расширяется и круг лиц: предлагается считать, что "личная заинтересованность государственного служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица, например друзья государственного служащего, его родственников" [5]. Действительно, в жизни бывает и так, что друзья оказываются ближе родственников, да и доказать факт дружбы сложнее, чем родство. По этой причине и государственные служащие могут более свободно использовать свои полномочия, не опасаясь установления факта родства со стороны представителя нанимателя. Кроме того, может случиться и так, что государственный служащий оказывает какую-либо государственную услугу за деньги. Во всех этих случаях речь идет прежде всего о морали государственного служащего, его искренности и порядочности, стремлении обеспечить высокий статус службы. Поэтому только правовые средства не смогут предотвратить возникновение конфликта интересов.
Невозможность составления перечня случаев, в которых может произойти конфликт интересов, расширение условий, сформулированных в определении конфликта интересов, приводят к трудностям, противоречиям в работе комиссий по урегулированию конфликта интересов и сложности доказывания позиций при дальнейшем рассмотрении спора в суде.
Формулировка "объективное исполнение должностных обязанностей" также считается неоднозначной. Ее предлагают дополнить указанием на то, что "объективное исполнение должностных обязанностей гражданским служащим должно оцениваться в соответствии с положениями его служебного контракта и должностного регламента" [2, с. 67]. Безусловно, очень важно определить соответствие обязанностей служащего должностному регламенту. Но для целей урегулирования конфликта интересов не всегда соответствие должностных обязанностей указанным в регламенте является доказательством объективности служащего. Ведь зачастую именно выполнение конкретных должностных обязанностей и может привести к возникновению конфликта интересов. Поэтому под объективностью можно понимать и соответствие принимаемых решений целям и задачам государственных органов, принципам несения государственной службы.
Законодательством установлен и порядок рассмотрения конфликтов интересов. Государственный служащий должен предупредить своего непосредственного руководителя об угрозе возникновения конфликта интересов. Но государственный служащий может и не сделать этого, исходя из заботы о своем спокойствии. Он может принять решение, которое соответствует всем принципам и нормам, правилам принятия решения в ситуации, когда возможно возникновение конфликта интересов, понимая, что сообщение о возникновении конфликта интересов приведет к затягиванию решения конкретного вопроса, разбирательству. А поскольку он никаких противоправных действий, по его мнению, не совершает (не оказывает каких-либо предпочтений, не предоставляет дополнительных преимуществ), то и конфликта интересов не возникает. Однако на практике такая ситуация приводит к возникновению конфликта интересов. И государственный служащий оказывается в ситуации, когда его поведение все-таки рассматривают в комиссии по урегулированию конфликта интересов, и он уже представляется как скрывший конфликт. Как правило, в такой ситуации отсутствие вреда публичным интересам является обстоятельством, исключающим привлечение государственного служащего к ответственности, комиссия ограничивается лишь устными рекомендациями.
С целью обеспечения соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в органах государственной власти создаются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии по урегулированию конфликта интересов). Правовой основой создания комиссий являются ч. 6 - 8 ст. 19 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", нормативные акты органов государственной власти о создании комиссий.
Состав комиссии по урегулированию конфликта интересов определяется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который мог бы повлиять на принимаемые комиссией решения. С этой целью в состав комиссии вводятся лица, не замещающие должности государственной службы в государственном органе. Причем их количество должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии (независимые эксперты).
Некоторые специалисты полагают, что участие независимых экспертов в работе конфликтных комиссий является излишним и приносит больше вреда, чем пользы, поскольку такие независимые эксперты являются не подготовленными к решению специфических вопросов [1, с. 21], независимые представители на деле оказываются знакомыми руководителей государственных органов, и говорить об их независимости сложно [3, с. 36].
В число независимых экспертов обязательно входит представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой. И сложно себе представить, чтобы они были настолько некомпетентны в решении вопросов, поставленных перед комиссией по урегулированию конфликта интересов, что позволило бы не только им самим принять неправомерное решение, но и переубедить других членов комиссии в том, что они не правы. Также в состав комиссии по решению руководителя государственного органа могут входить представитель общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти, представитель общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе; представитель профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе. Достаточно сложно предположить, что кто-то из них будет неспособен решить возникшую проблему. Ведь речь зачастую идет не о том, насколько грамотно исполняются должностные обязанности, а о том, насколько их выполнение соответствует исполнению Закона о противодействии коррупции.
Независимые эксперты приглашаются для того, чтобы исключить необоснованное принятие решения комиссией, чтобы представить точку зрения со стороны, а не изнутри государственного органа. И, кроме того, небольшое количество экспертов не сможет полностью определить решение комиссии в целом, а вот повысить качество и объективность решений, принимаемых комиссией, открытость государственной службы им под силу. Отсутствие или недостаточность независимых экспертов в составе комиссии при разрешении вопроса о существовании конфликта интересов считается процессуальным основанием для отмены решения комиссии [4, с. 18].
Организация работы независимых экспертов в комиссии по урегулированию конфликта интересов нередко создает трудности для руководителей государственных органов. Так, Постановлением Правительства РФ от 3 августа 2011 г. N 647 были внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых федеральными государственными органами", в соответствии с которыми была прекращена оплата труда независимых экспертов - членов комиссий по урегулированию конфликта интересов, что не способствует стремлению представителей образовательных учреждений к участию в работе комиссий. Привлечь их может только профессиональный, научный интерес.
Кроме того, не решен вопрос об оплате проезда независимых экспертов к месту проведения заседаний комиссии по урегулированию конфликта интересов. Не всегда в населенных пунктах, где при территориальных органах государственной власти должны создаваться комиссии, есть научные или учебные организации, связанные с вопросами государственной службы. В этом случае возникают проблемы с определением порядка оплаты проезда независимого эксперта. Для работодателя независимого эксперта расходы на оплату проезда будут нецелевыми, и орган государственной власти также оплатить указанные расходы не сможет. Поэтому представляется необходимым решение вопросов с оплатой труда независимых экспертов и оплатой их проезда для обеспечения возможности реализации работы комиссии по урегулированию конфликта интересов во всех государственных органах. Сделать это можно по аналогии с оплатой проезда арбитражных заседателей: оплачивать проезд на основе представленных проездных документов будет государственный орган, пригласивший независимого эксперта для участия в работе комиссии по урегулированию конфликта интересов. С целью минимизации таких расходов установить правило о том, что эксперты должны быть приглашены из ближайшего населенного пункта, в котором есть образовательные или научные учреждения, деятельность которых связана с государственной службой.
Все решения комиссии по урегулированию конфликта интересов имеют рекомендательный характер. Исключение составляют обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.
Следует согласиться с мнением, что необязательность решений комиссий по урегулированию конфликта интересов является одной из основных проблем их деятельности. Возложенные на руководителя государственного органа обязанности по рассмотрению протокола заседания комиссии, уведомлению в письменной форме комиссии о рассмотрении ее рекомендаций и принятом решении, "руководителя практически не связывают. Решение руководителя государственного органа принимается к сведению комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов без обсуждения, что делает это оглашение не только практически бесполезным, но даже и вредным, так как несогласие руководителя с решением комиссии может стимулировать ее членов (напомним, в большинстве случаев находящихся от руководителей в состоянии служебной зависимости) к поиску в аналогичных ситуациях решений, которые "понравятся" руководителю" [6, с. 16].
Обязательность решения комиссии во всех без исключения случаях повышала бы статус таких решений и статус комиссий в целом, стимулировала бы комиссию к принятию обдуманных, законных, правильных и обоснованных решений. Кроме того, решение, принятое комиссией, всегда считается более обоснованным, нежели решение одного человека.
Решения, которые может принять комиссия по урегулированию конфликта интересов, перечислены в Указе Президента РФ от 01.07.2010 N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов". Однако это не исключает возможности принятия и иного решения, за исключением решения по представлению руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающегося обеспечения соблюдения государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции. Возможность принятия различных вариантов решений положительна, т.к. позволяет обеспечить гибкий, индивидуальный подход к разрешению каждой спорной ситуации.
Сложности представляют и способы реализации принятых решений. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликтов интересов [5]. Представляется, что изменение должностного положения может осуществляться только через проведение конкурса, предполагает наличие вакантных мест работы. Внесение изменений в должностной регламент государственного служащего тоже процесс не очень быстрый, поскольку предполагает возложение дополнительных обязанностей на других служащих, что невозможно сделать без оценки условий труда, без согласия служащих. Для обеспечения государственного служащего, оставшегося без обязанностей, работой также необходимо оценить возможность установления ему дополнительных обязанностей. Применение представляется целесообразным, если возникновение конфликта интересов будет происходить систематически. Если это разовый, единичный случай, то целесообразно отстранить государственного служащего от выполнения конкретных обязанностей только для предотвращения или урегулирования конфликта интересов.
Создание комиссий по урегулированию конфликта интересов следует признать очень важным и демократичным институтом государственной службы, помогающим ликвидировать противоречия между частными и публичными интересами на начальном этапе эскалации конфликта, способствующим более полной защите прав и законных интересов государственных служащих. Недостаточное правовое регулирование данного института, выявленное в процессе деятельности комиссий, обусловлено небольшим практическим опытом работы комиссий по урегулированию конфликта интересов и требует дальнейшего совершенствования законодательства. Предложения по изменению действующего законодательства, сделанные в ходе проведенного исследования, должны способствовать улучшению работы комиссий по урегулированию конфликта интересов, повышению их статуса.
Литература
1. Астанин В.В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе) // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 20 - 24.
2. Воробьева М.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 66 - 69.
3. Дейцева Н.А., Мартынов А.В. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 35 - 38.
4. Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 17 - 19.
5. Письмо Минтруда России от 15.10.2012 N 18-2/10/1-2088 "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования". Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
6. Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. N 5. С. 13 - 17.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.