Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
БЫТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СОЦИОКУЛЬТУРНОМ И АКСИОЛОГИЧЕСКОМ ИЗМЕРЕНИИ (ПЕРЕЧИТЫВАЯ ПРОФ. В.Д. СОРОКИНА)
Ю.Е. АВРУТИН
Аврутин Юрий Ефремович, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.
Как правило, именно в канун юбилейных дат крупного ученого, здравствующего или ушедшего из жизни, у всех тех, кто его знает или знал, вольно или невольно возникает вопрос о том, что выдвинуло его в ряды научной элиты. Для тех, кто ушел из жизни, это и вопрос о том, что позволяет удерживаться на научном Олимпе и как долго, учитывая динамизм общественно-политических событий, развития науки, он это место будет сохранять, помимо всего прочего, что вообще определяет жизненный путь человека. Ответы на эти вопросы связаны с многоплановостью его научных интересов, оригинальностью и фундаментальностью доктринальных суждений, количеством опубликованных работ, учеников и последователей.
Значимость всех этих вопросов и ответов на них многократно усиливается, если речь идет о фигуре такого масштаба, как профессор Валентин Дмитриевич Сорокин. Фронтовик, участвовавший в освобождении Болгарии, Югославии, Венгрии, Чехословакии, орденоносец, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, автор более 120 научных работ, в т.ч. 12 монографий и четырех учебников. 2 марта 2014 г. ему исполнилось бы 90 лет!
Почти 8 лет Валентина Дмитриевича нет с нами, но все мы, знавшие его, работавшие вместе с ним или учившиеся у него, помним и чтим его помять. Свидетельством этому являются ставшие традиционными научные конференции - своеобразные "Сорокинские чтения", уже шесть лет ежегодно проводящиеся в Санкт-Петербургском университете МВД России, последнем месте работы В.Д. Сорокина. К числу свидетельств относится и этот специальный выпуск журнала, посвященный 90-летию со дня рождения Валентина Дмитриевича.
Я познакомился с В.Д. Сорокиным в 1992 г. Для меня, возглавлявшего кафедру административного права, административной деятельности и управления в органах внутренних дел Ленинградской высшей школы милиции, весьма скромного в научном отношении учебного заведения, было несколько странно, что такой крупный ученый и до недавнего времени проректор элитной Ленинградской высшей партийной школы, пришел работать в должности профессора на откровенно милицейскую кафедру, где я был единственным кандидатом юридических наук.
Очень быстро мои опасения относительно номинального присутствия В.Д. Сорокина на кафедре развеялись. Он добросовестно выполнял учебную нагрузку, причем качество любого занятия, будь то лекция или семинар, было неизменно высоким. Валентин Дмитриевич никогда не сторонился и неформальных кафедральных мероприятий, приуроченных к дням рождения и государственным праздникам, и быстро стал душой нашего коллектива. И дело не только в том, что он задушевно пел песни военных лет. В неформальной обстановке он рассказывал не столько о войне (мне кажется, он не очень любил такие сюжеты, хотя чтил память о военных годах и однополчанах), сколько об административном праве: о новых книгах и статьях, о конференциях, в которых участвовал, о научных дискуссиях по сложным вопросам развития административного законодательства, о видных административистах, с которыми встречался и поддерживал дружеские отношения. Иными словами, В.Д. Сорокин приоткрывал перед нами свое видение различных компонентов бытия административного права как объективной реальности во всем многообразии его (права) ценностных проявлений.
Разумеется, в этих беседах он не оперировал подобными философскими категориями, да и в своих научных трудах Валентин Дмитриевич стремился к максимально простому изложению даже весьма сложных вопросов. Может быть, именно поэтому в большинстве современных работ В.Д. Сорокин упоминается чаще всего в связи с его "управленческой концепцией" административного процесса <1>. Однако нельзя забывать, что путь ученого к этой концепции лежал, по сути, через философское обоснование им идеи о системности права. Именно эта идея, имеющая методологическое значение для понимания онтологии, гносеологии и аксиологии права, в т.ч. и административного права, была положена в основу выводов о едином предмете и едином методе правового регулирования, сформулированных в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого века <2>. Раскрывая свое видение этих категорий, В.Д. Сорокин выходит на еще один уровень философского осмысления системности права, формулируя тезис о наличии социально-нравственной среды и социально-правовой среды <3>, которые в моем представлении являются двумя формами пространственно-временного бытия социальных и правовых регуляторов.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н.: 1) "Управленческая" и "судебная" концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. Воронеж, 2006. N 1. С. 110 - 141; 2) Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: "Управленческая" концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 16 - 21. "Как представитель науки административного права, - пишет профессор В.В. Денисенко в предисловии к избранным трудам В.Д. Сорокина, - я в первую очередь хотел бы отметить тот неоценимый вклад, который В.Д. Сорокин внес в становление теории административного процесса". Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахрах, В.В. Денисенко. СПб., 2005. С. 20.
<2> См.: Сорокин В.Д.: 1) О структуре предмета правового регулирования // Правоведение. 1972. N 6. С. 73 - 80; 2) Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М.: Юридическая литература, 1976.
<3> См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М.: Юридическая литература, 1976. С. 58.
Отмечая в более поздней работе, что "социально-нравственная среда и образующие ее отношения "заполняют" абсолютно все пространство жизни социума...", В.Д. Сорокин подчеркивает: "Это означает, что право может далеко не все" <4>. Раскрывая этот тезис, он пишет о формирующихся на протяжении тысячелетней истории человеческой цивилизации юридических правилах, лежащих, например, в основе правового регулирования вещных отношений; брака и семейных отношений; формирования и реализации публичных интересов в сфере государственного управления; оснований возникновения юридической ответственности за совершение уголовно наказуемых деяний <5>. Таким образом, делает вывод В.Д. Сорокин, система общественных отношений проецирует в праве свою собственную структуру <6>.
--------------------------------
<4> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. С. 27.
<5> Там же. С. 29 - 34.
<6> Там же. С. 33.
С точки зрения понимания бытия административного права и формирования его ценностной компоненты приведенные выше рассуждения стали для меня своего рода исходными точками для построения ряда умозаключений, представленных в данной статье.
Первое. Если "социально-нравственная среда "заполняет" абсолютно все пространство жизни социума", значит, она пронизывает социально-правовую среду, формируя, во-первых, нравственно-духовные основания права, определяющие процесс его формирования и функционирования, во-вторых, границы правового регулирования, за пределами которых должны действовать иные социальные регуляторы поведения людей.
Идеи о нравственно-духовных основаниях права давно и прочно утвердились в отечественной традиции правопонимания, учитывающей как исторический опыт страны, так и мировые достижения в исследовании правовых начал общественной жизни. Еще Н.Н. Алексеев (1879 - 1964), считавший признание личности основной правовой ценностью, подчеркивал: "Истина, что право существует для человеческой личности и для ее охраны, является как бы философско-правовой аксиомой" <7>. Традиция рассматривать право в контексте его духовно-нравственных оснований сохраняется и в наше время <8>.
--------------------------------
<7> Цит. по: Фомина И.Р. Ценностные основания права в философии "русского зарубежья" // Научные ведомости. Серия: Философия. Социология. Право. БелГУ, 2010. N 14(85). Вып. 13. С. 311.
<8> См.: Цыбулевская О.И. Нравственные основания современного российского права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004; Медушевская Н.Ф. Интеллектуально-духовные основания российского права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 30.
Сегодня все более очевидно, что социальные ценности, связанные с идеями добра и справедливости, человеческого достоинства, неприкосновенности человеческой жизни, наиболее целесообразных форм общественного и государственного устройства, ограничения всевластия государственного аппарата, участия народа в государственном управлении, становятся (должны становиться!) имманентными качественными характеристиками правотворчества и правоприменения. Как система общественных отношений, по мысли В.Д. Сорокина, проецирует в праве свою собственную структуру, так и система социальных ценностей, юридизируясь в процессе правотворчества и реализуясь в процессе правоприменения, проецирует аксиологическую структуру правопорядка.
Свой "сектор" правопорядка как системы связей прав и обязанностей, свободы и ответственности, который, по утверждению Н.С. Бондаря, "выступает одновременно и действительным масштабом социальных ценностей" <9>, призвано обеспечивать административное право. Из всего многообразия связанной с этим проблематики <10> хотел бы обратить внимание на относительно новую тему, связанную с пониманием административной системы как среды и результата бытия административного права и функционирования публичной администрации. Из этого симбиоза особого характера административно-правового регулирования и государственного управления в СССР и сформировалось в свое время явление, получившее название "административно-командная система". Предпринимаемых в постсоветской России усилий оказалось пока недостаточно для того, чтобы полностью демонтировать эту систему, которую, по мысли И.И. Веремеенко, мало затронули проводимые в стране реформы <11>.
--------------------------------
<9> Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. М.: Юрист, 2013. С. 20.
<10> Более подробно см.: Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003.
<11> См.: Веремеенко И.И. Понятие административной системы России // Актуальные вопросы административного и финансового права: Сб. науч. трудов. М.: МГИМО - Университет МИД России, 2005. С. 5 - 21.
В той или иной мере этот вывод подтверждают и другие ученые, анализирующие итоги реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации <12> и признающие, что груз не решенных за годы ее проведения проблем не позволил решить одну из главных задач - переориентировать деятельность органов управления на результат, на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, формирование действенной системы контроля и надзора за частнопредпринимательской деятельностью и деятельностью публичных служб <13>.
--------------------------------
<12> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10.03.2009) "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<13> См.: Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 18 - 28; Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 5 - 17.
Иными словами, в ходе реформы не удалось заместить старые, отжившие правовые ценности административно-командной системы с ее механизмами властвования, принятия и реализации решений, отношения к гражданам ценностями новой демократической государственности. И это не удастся сделать, если реформа по-прежнему будет преимущественно "вращаться" вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти, не заботясь о формировании механизмов надлежащего управления, уважения и соблюдения прав человека, защиты личности от произвола власти.
Второе. В создании и поддержании правового порядка, который бы был "действительным масштабом социальных ценностей", уникальна и неповторима роль каждой из отраслей права. Эту уникальность и неповторимость В.Д. Сорокин раскрывает через три субстанциональных типа правового регулирования соответствующих связей, складывающихся в социально-правовой среде, - гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой <14>. Выделение этих типов строится на основе анализа соотношения в каждом из них дозволений, предписаний, запретов. Словно предвидя возможные обвинения в известной примитивизации, ученый подчеркивает, что дозволения, предписания и запреты - это не застывшие конструкции, а "подвижная пропорция", которая "содержит в себе поистине широчайшую гамму свойств, оттенков, нюансов". В более поздней работе В.Д. Сорокин раскрывает причины этой "подвижной пропорции", которые, по его мнению, коренятся в характере социальных связей и явлений, регулируемых соответствующей отраслью российского права <15>. При этом, подчеркивает он, необходимо учитывать динамику общественного развития, изменяющийся характер потребностей в соотношении дозволений, предписаний и запретов в том или ином типе правового регулирования.
--------------------------------
<14> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. N 4. С. 34 - 45.
<15> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 55.
Накладывая эти рассуждения на бытие административного права в его социокультурном и аксиологическом измерении, нетрудно заметить, что тормозом на пути развития современного административного права, а следовательно, и полного демонтажа административно-командной системы является не всегда адекватное восприятие административно-правовой теорией и практикой социальной реальности, которая выступает социокультурной аксиологической предпосылкой не только интенсивности административно-правового регулирования, но и соотношения в нем дозволительных, обязывающих и запретительных норм.
Может быть, поэтому у меня вызывают возражение попытки свести сущность современного административно-правового регулирования исключительно к императивным методам, "опирающимся на силовые структуры государства и меры государственного принуждения" <16>. С таким багажом правовых регуляторов административное право лишь укрепит сохраняющиеся элементы административно-командной системы.
--------------------------------
<16> Ромашов Р.А. Общетеоретические аспекты восприятия предмета, метода и структуры административного права // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2007. N 2(34). С. 11.
Для выстраивания современной системы административно-правового регулирования важно, чтобы административно-правовые средства, являясь правовыми ценностями, не разрушали, а охраняли и защищали иные социальные ценности, среди которых ведущее место занимают свобода, справедливость, собственность. Административно-командная система подавляла их в первую очередь и безжалостно. Словно раскрывая диалектику ценностей и антиценностей в праве, И. Кант писал о том, что "право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека" <17>. Административное право в этой печальной дихотомии занимает отнюдь не последнее место, поскольку до настоящего времени не сформировалась четкая, непротиворечивая концепция круга тех отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права, а признаваемые в политической риторике свобода, справедливость, собственность зачастую так и остаются лишь декларируемыми ценностями.
--------------------------------
<17> Кант И. Соч. М., 1965. Т. 4. Ч. 2. С. 140.
Выстраивая систему правового противодействия коррупции, нельзя, например, забывать, что в свое время не без прямого участия должностных лиц публичной администрации, действовавших в рамках административного законодательства, "демонтаж социализма путем приватизации социалистической собственности был реализован по самому несправедливому из всех возможных сценариев, который предопределил неофеодальное по своей природе слияние власти и собственности...", что "породило целый ряд политических, правовых, социальных, нравственных деформаций" <18>.
--------------------------------
<18> Лапаева В.В. Конституционное правосудие в системе современного конституционализма: проблемы демократической легитимации // Материалы Международной научно-практической конференции "Современный конституционализм: вызовы и перспективы". Санкт-Петербург, 14 - 15 ноября 2013 г. СПб., 2013. С. 165.
Словно спохватившись, государство сейчас связывает модернизацию правового регулирования и государственного управления с ликвидацией всех этих деформаций, предусматривая, в частности, сокращение государственного участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти <19>.
--------------------------------
<19> См.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 28.
Отсюда необходимость теоретического обоснования и практической реализации такого организационно-правового режима функционирования исполнительной власти, который бы гарантировал, с одной стороны, максимальное ограничение самой возможности административного произвола, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов, в т.ч. в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, с другой стороны - повышение эффективности государственного регулирования жизнедеятельности общества в интересах национальной безопасности, социальной справедливости, поддержания достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года <20> содержится немало положений, непосредственно относящихся к таким перспективам развития административного законодательства, административно-правовых институтов и норм, ориентированных: на снижение административных барьеров в экономике; устранение избыточного государственного регулирования экономическими отношениями и переход преимущественно к косвенным методам регулирования процессов в экономике; установление правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления <21>. Все это соответствует аксиологическому по своей сути принципу модернизации административного права, сформулированному Ю.Н. Стариловым: "Обеспечение права человека и гражданина на полезное, качественное, эффективное, надлежащее государственное управление" <22>.
--------------------------------
<20> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<21> См.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства. С. 28 - 30.
<22> См.: Старилов Ю.Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 5.
Третье. На обеспечение надлежащего государственного управления и ориентирована "управленческая концепция" административного процесса В.Д. Сорокина. Рассматривая нравственные основания современного российского права, О.И. Цыбулевская подчеркивает, что "именно процессуальное право, его основные гарантии служат отправной точкой для суждения о том, насколько государство действительно правовое; нигде, кроме как в процессуальном праве, столь отчетливо не проявляются столкновение общественных и индивидуальных интересов, отношение государства к личности" <23>. Мне представляется, что эту роль процессуального права хорошо понимал В.Д. Сорокин уже тогда, когда о правовом государстве в нашей стране не могло быть и речи, а любое "столкновение общественных и индивидуальных интересов" было чревато негативными последствиями именно для индивидуальных интересов.
--------------------------------
<23> Цибулевская О.И. Нравственные основания современного российского права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 31.
Глубоко символично, что первые значимые научные труды ученого, посвященные административному процессу, появляются в конце 60-х гг., на самом излете исторического периода так называемой оттепели с ее либерализацией режима, отказом власти от решения внутренних споров путем насилия, появлением некоторой свободы слова, относительной демократизацией политической и общественной жизни, большей свободой творческой деятельности.
Все это не могло не сказаться на научном мировоззрении В.Д. Сорокина, но путь к признанию его идей был не простым. Первая крупная работа монографического характера, опубликованная в 1968 г. <24> незадолго до защиты докторской диссертации <25>, встретила неоднозначный отклик научной общественности. Положительно оценивая работу в целом, рецензенты упрекали автора, например, в отождествлении правотворчества в сфере государственного управления с порядком принятия нормативных актов исполнительными и распорядительными органами государственной власти, в излишней категоричности утверждения о том, что плодотворными могут быть лишь те научные исследования, в которых административный процесс рассматривается в плане "широкой его трактовки", и недооценке научной и практической значимости исследования административно-процессуальной деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению мер административного принуждения <26>.
--------------------------------
<24> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Издательство "Юридическая литература", 1968.
<25> См.: Сорокин В.Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л.: ЛГУ им. А.А. Жданова, 1968.
<26> См.: Илясов С.Г., Коренев А.П., Серегин А.В., Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юридическая литература, 1968. 144 с. [Рецензия] // Правоведение. 1969. N 3. С. 136 - 138.
Эти, да и другие, критические замечания, звучащие уже в наши дни, очевидно, имеют право на существование. Для меня гораздо значимее тот факт, что В.Д. Сорокин, творчески развивая устоявшиеся традиции в понимании административного процесса, заложенные в 50 - 60-е гг. работами С.С. Студеникина, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Н.Г. Салищевой, Г.И. Петрова и др. <27>, обосновывает его самостоятельную ценность как специфического юридического феномена, отличного от процессов гражданского и уголовного. С аксиологической точки зрения не менее важно и то, что позиция В.Д. Сорокина отличалась не только научной новизной, но и определенной гражданской и научной смелостью. Отстаивая идею о том, что процессуальный или процессуально-процедурный характер присущ (должен быть присущ!) любой деятельности органов управления, ученый, по сути, отстаивал идею о научном характере государственного управления, которому должен быть чужд волюнтаризм, бессистемность, административный произвол.
--------------------------------
<27> Следует отметить, что позиции названных ученых далеко не всегда совпадали. См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопросы о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949; Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. N 2; Манохин В.М. Органы советского государственного управления (вопросы формирования). Саратов, 1962; Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
Четвертое. У "управленческой" концепции административного процесса В.Д. Сорокина сегодня немало не только сторонников, но и противников, полагающих, что она "...устарела и вступает в противоречие не только с основным направлением развития российской государственности, но и с формирующейся нормативно-правовой базой" <28>.
--------------------------------
<28> Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж: Воронежский гос. университет, 2007. С. 21.
Резкость и категоричность таких суждений оставлю на совести автора. Однако, полагаю, будет не лишним напомнить, что любая концепция - это продукт своего времени, она может носить перспективный, прогностический характер, но базовые, исходные посылки всегда лежат в том правовом времени <29>, когда эта концепция сформировалась. Компенсируя то, что Ю.Н. Старилов называет "скудностью представлений о сущности демократического государственного управления" <30>, в условиях тоталитарной идеологии и отсутствия "доктрины обеспечения публично-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации" <31>, В.Д. Сорокин создавал свою теорию как, позволю себе смелость такого заявления, антитезу административно-командной системе.
--------------------------------
<29> О темпоральных подходах в праве см., например: Рабинович П.М. Время в правовом регулировании (философско-юридические аспекты) // Правоведение. 1990. N 3. С. 19 - 27; Тенилова Т.Л. Время в праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород: Нижегородский юридический институт МВД РФ, 1999.
<30> Старилов Ю.Н. "Управленческая" и "судебная" концепции административного процесса. С. 113.
<31> Там же.
В этом, помимо многого иного, ее научная и социальная ценность.
"Управленческая" концепция административного процесса, как можно предположить, - пишет Ю.Н. Старилов, - позволяет увидеть его связи с исполнительной властью, с многочисленными находящимися внутри ее системы производствами (например, по принятию нормативных актов государственного управления, по делам о поощрении)" <32>. То, что ряд суждений, лежащих в основе "управленческой" (как, впрочем, и "юрисдикционной") концепции административного процесса, сегодня воспринимаются не так, как вчера, в целом понятно и объяснимо.
--------------------------------
<32> Старилов Ю.Н. "Управленческая" и "судебная" концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. Воронеж, 2006. N 1. С. 111 - 112.
Мне импонируют идеи Ю.Н. Старилова об административном судопроизводстве, сформулированные им в многочисленных публикациях; по намеченному им более 15 лет назад пути, похоже, начал двигаться и законодатель <33>. Означает ли это целесообразность отказа от иных концепций административного процесса, в т.ч. и "управленческой" концепции В.Д. Сорокина, которая модернизировалась им на протяжении почти 40 лет? Эта концепция, наряду с иными прогрессивными доктринальными суждениями о позитивном праве, вошла в копилку административно-правовых ценностей, стала неотъемлемой частью бытия административного права, его понятийно-категориального ряда. Но ее значение не исчерпывается лишь ретроспективным вектором, она актуальна и сегодня, поскольку, пусть и по-своему, нацелена на совершенствование процессуально-процедурного обеспечения реализации функций публичного управления, упорядочения административных действий, в т.ч. непосредственно затрагивающих права граждан и организаций.
--------------------------------
<33> См.: проект N 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.05.2013) // URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/464902/.
Разделяя точку зрения Ю.Н. Старилова о том, что "вряд ли само по себе какое-либо "движение" (какую-либо очевидную "процедурность") в области административно-правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности" <34>, в то же время полагаю, что ставить крест на концепции В.Д. Сорокина и его многочисленных сторонников рановато. Может быть, имеет смысл попытаться осмыслить ее в контексте общей теории государственного управления, не востребованных административно-правовой теорией работ А. Файоля, Г. Эмерсона, трудов Г.В. Атаманчука, Г.А. Туманова, С.Е. Вицина, В.З. Веселого, В.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина, В.Д. Малкова, часть из которых так же, как и труды В.Д. Сорокина, появились в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого века?
--------------------------------
<34> Старилов Ю.А. "Управленческая" и "судебная" концепции административного процесса: развитие, современное значение и взаимодействие. С. 131.
Как мне представляется, именно тогда разошлись пути классического для советского административного права понимания государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти с новыми, стремительно набиравшими силы и сторонников идеями восприятия государственного управления с позиций кибернетики, синергетики, менеджмента, теории систем.
Может быть, сейчас имеет смысл попытаться соединить характерное для административного права и теории управления соответственно юридико-догматическое и социальное, организационно-правовое восприятие государственного управления? Может быть, тогда административистам станут понятнее различия между государственным управлением и исполнительно-распорядительной деятельностью, деятельностью внутриорганизационной и внешневластной, управлением и регулированием, процессом управления, управленческим процессом, управленческими процедурами? Может быть, соединив воедино ценности административно-правового, социологического, синергического и организационного подходов к понятию "государственное управление", мы не дойдем "...до постановки следующего вопроса: само по себе "публичное администрирование" - это административный процесс? Государственное управление - это административный процесс?" <35>.
--------------------------------
<35> Там же.
В условиях острой необходимости становления современных представлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования целесообразно, опираясь на уже созданные ценности административно-правовой теории, попытаться подвергнуть переосмыслению некоторые устоявшиеся в науке концепции и предложить новые решения, не только соответствующие "текущему моменту", но и рассчитанные на перспективу, соответствующую перспективам конституционно-правового развития общества и государства.
Как мне представляется, в этом случае мы сможем: а) получить взвешенные в теоретическом отношении доктринальные суждения об общем и особенном в таких категориях, как "государственное управление", "государственное регулирование", "государственно-правовое воздействие" "административно-правовое воздействие"; "процесс управления", "управленческий процесс"; б) обратить внимание на необходимость совершенствования правового обеспечения внутриорганизационной деятельности, без чего никакие усилия по совершенствованию административно-правового регулирования внешневластной деятельности публичной администрации не смогут обеспечить "надлежащее" государственное управление; в) найти надлежащее место различным позитивным и негативным производствам в структуре внутриорганизационной и внешневластной деятельности.
Полагаю, что в ходе решения этих задач мы перестанем опасаться потерять "управленческую" концепцию В.Д. Сорокина. Ее нужно не "пристраивать" к современным условиям, а использовать с учетом этих условий и реалий государственно-правового развития стран. Для этого, видимо, придется примириться с мыслью о том, что административный процесс - это административное судопроизводство, а административные производства и процедуры - это государственное управление и публичное администрирование; сфера административного процесса - это сфера функционирования судебной власти, а сфера административных производств и процедур - это сфера функционирования исполнительной власти.
А как быть, могут спросить коллеги, с производством по делам об административных правонарушениях? В какой сфере их "прописать"? Отвечая вопросом на вопрос, спрошу: а к какой сфере относится расследование уголовного дела, осуществляемое, например, следователем органов внутренних дел? В сфере действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства уголовное преследование последовательно осуществляется вначале в рамках исполнительной, а затем - судебной власти. Может быть, по такому принципу позиционировать и производство по делам об административных правонарушениях, с той лишь разницей, что по части дел о таких деяниях решение по существу будут принимать и должностные лица органов исполнительной власти, и судьи, воспроизводя, по сути, традиционную для России модель административной юстиции, зачатки которой сформировались еще при Александре II.
В наше время идеи перехода от административной юстиции к административному судопроизводству ассоциируются в первую очередь с трудами Ю.Н. Старилова. Нисколько не умаляя его многолетних усилий, тем не менее ради объективности не могу отдать ему (кстати говоря, моему другу, прекрасному ученому, обаятельному и душевному человеку) пальму первенства этой идеи. В "свидетели" привлеку А.И. Елистратова, одного из крупнейших российских административистов конца XIX - начала XX в.
"Административную юстицию, - писал он в 1911 г., - не надо смешивать с теми случаями, когда судьей в делах управления выступает сама администрация. Так, в случаях нарушения обязательных постановлений, изданных в порядке охраны, администрация сама рассматривает дело и налагает взыскание. Эта деятельность правительственных органов может быть принята за административную юстицию только по недоразумению: административная юстиция есть судебная проверка действий администрации, а между тем здесь сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что со словом "административная" юстиция соединяется мысль, будто это судебная деятельность администрации. Но ведь когда мы говорим "гражданская" юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами и администрацией" <36>.
--------------------------------
<36> Елистратов А.И. Административное право. М.: Типография И.Д. Сытина, 1911. С. 24.
Отвечая на вопрос, как устранить "недоразумение", А.И. Елистратов пишет: "Для того чтобы составить действительную гарантию законности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована как суд, от правящей власти независимый. Так же, как суд гражданский и уголовный, процесс в делах административных должен вести несменяемый судья в условиях гласности и устности производства и с признанием начала равноправности за сторонами в процессе. Только при таком устройстве административной юстиции может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством права. И только при образовании такой административной юстиции административное право правильно осуществит свою задачу регулятора публичных отношений между правящей властью и гражданами" <37>.
--------------------------------
<37> Там же.
Завершая эту часть моих рассуждений, хотел бы подчеркнуть необходимость определиться с терминами. Если административный процесс - это судебный процесс, как называть то, что сегодня понимается под административным процессом? Рискну заявить, что сложность и многоплановость внутриорганизационной и внешневластной деятельности публичной администрации едва ли могут быть "втиснуты" в один процесс, как бы ни была привлекательна идея об одном универсальном административном процессе.
В порядке дискуссии и постановки вопроса могу предположить, что наряду с административным судопроизводством у нас должна остаться административная юрисдикция, поскольку в ч. 6 ст. 1 проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прямо записано, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Процедурная (процессуально-процедурная) часть административной юрисдикции может быть представлена административно-юрисдикционным процессом, и ему не надо приписывать какие-либо управленческие функции, поскольку далеко не все, что делается в сфере исполнительной власти и административной ответственности, является управлением.
Административное судопроизводство и административная юрисдикция не отменяют положительные административные производства. Их совокупность в сфере внутриорганизационной и внешневластной деятельности публичной администрации могла бы именоваться административно-организационным процессом <38>. "Управленческая" концепция В.Д. Сорокина, за исключением некоторых нюансов, прекрасно вписывается в эту идею.
--------------------------------
<38> Сегодня даже трудно подсчитать, какое количество производств и процедур может быть выделено и объединено в рамках одного административно-организационного или административно-процедурного процесса. О подходах к выделению соответствующих производств и процедур см., например: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001; Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш. Килясханова. М., 2004; Махина С.Н. Административный процесс и административное судопроизводство: влияние процессов децентрализации и перспективы развития в сфере административной и судебной реформ // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Вып. 20: Судебная реформа и правосудие в Российской Федерации: соотношение, правовое качество и проблемы / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского гос. университета, 2006. С. 45 - 54.
Пятое. Продолжая рассуждения на "заданную тему", хотел бы подчеркнуть важность не только административно-процессуального, но и административно-правового (материального) компонентов механизма обеспечения правового порядка как реализованной законности, результата реальной охраны и защиты социальных ценностей. Административно-правовая сущность обеспечения правопорядка в первую очередь связана с правореализационной, правоохранительной деятельностью исполнительной власти. "Содержание всякой исполнительной власти - правовая охрана, а всякая исполнительная власть - правоохранительная..." <39>. Правоохранительная деятельность является материальным гарантом соблюдения права, она направлена на охрану и защиту самого права как социальной ценности.
--------------------------------
<39> Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право. Могилев-Под., 1902. Ч. 1. С. 23, 31.
В механизме этой охраны и защиты трудно переоценить роль и значение административно-правовой ответственности. В сфере административно-правового регулирования КоАП РФ является пока единственным кодифицированным актом. И в этом его самостоятельная правовая ценность. Нелишне напомнить, что свой вклад в создание, а затем и модернизацию Кодекса внесли небольшие по объему, но емкие по содержанию статьи В.Д. Сорокина, ориентировавшие законодателя на необходимость положить конец тенденциям, которые до принятия КоАП РФ 2001 г. разрушали целостность института административной ответственности <40>, а после его принятия породили целый ряд парадоксов, включая "...попытки встроить совершенно посторонний "агрегат" (так В.Д. Сорокин называл административную ответственность юридических лиц. - Ю.Е.) в классическую конструкцию института административной ответственности" <41>. К сожалению, за минувшие годы многие парадоксы действующего КоАП РФ не устранены, порождая многочисленные проблемы в правоприменительной практике и требуя своего теоретического и законодательного решения <42>.
--------------------------------
<40> См.: Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1.
<41> См.: Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правоведение. 2004. N 3(254). С. 4 - 28.
<42> См.: Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц. М.: Норма, 2013.
Шестое. "Право, - пишет В.В. Лазарев, - называют естественным и позитивным, объективным и субъективным, народным, судейским, делегированным, санкционированным, подзаконным, партийным, политическим, конституционным, уголовным, международным, частным. И если все это право, то на чем сходятся, к чему обращены многочисленные эпитеты? Свобода и несвобода, воля и неволя, сущее и должное, идеал и реальность - куда обратить взоры? К экономике, политике, классовой борьбе, к социальному единению, к Богу, наконец?" <43> Эмоциональность этих строк очевидна, как очевидно и то, что истина о праве относительна и истины в праве относительны.
--------------------------------
<43> Лазарев В.В. Поиск права // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 3.
В своих работах В.Д. Сорокин, обосновывая идеи о системности права, едином предмете и методе правового регулирования, как мне представляется, стремился как-то преодолеть попытки представить право неким многоликим Левиафаном - "седалищем власти" <44>. Право, как бы мы его ни называли - уголовным, гражданским, административным, остается правом, оно зависит от окружения <45> (социально-нравственной среды, по В.Д. Сорокину), поэтому его доктринальные трактовки и формы выражения зависят от времени и пространства. При этом право, если рассматривать его не как метафизическую субстанцию, а как реальность, выполняет инструментальную роль, обеспечиваемую элементарной клеточкой права - правовой нормой.
--------------------------------
<44> См.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. Философское наследие. Соч. в двух томах. М.: Мысль, 2001. Т. 2. С. 3.
<45> "Особенность правового феномена, - пишет французский теоретик права Жан-Луи Бержель, - заключается в том, что он по сути своей относителен: его внутренняя идея и его внешние проявления варьируются в зависимости от времени и пространства и обусловлены конкретными правовыми системами, то есть зависят от своего окружения". См.: Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М., 2000. С. 33.
Именно система юридических норм (правил), констатирует В.Д. Сорокин, образует российское право, поэтому "особенности юридического метода как такового необходимо искать не на уровне отрасли права, а в основании системы права - на уровне правовой нормы" <46>. Этот тезис имеет принципиальное значение не только с точки зрения предложенного В.Д. Сорокиным понимания единого метода правового регулирования, но и с точки зрения социокультурного и аксиологического контекста существования нормы права, а через нее и всей системы права во времени и пространстве - двух ведущих координат бытия права.
--------------------------------
<46> Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. N 4. С. 34 - 45.
С точки зрения аксиологического типа правопонимания право выступает высшей ценностью, существующей в сложной иерархии правовых норм как некоей конфигурации ценностей, "где, с одной стороны, оказывается индивидуальная правовая ценность, которую субъект намеревается реализовать, а с другой - ценность права, и предполагается, что это противостояние составит истинную ценность, воплощенную в правовом поведении, чем удержит субъекта от выполнения осуждаемого действия" <47>.
--------------------------------
<47> Мороз Е.Н. Правовая норма как ценность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2013. С. 7.
Пространственно-временные координаты бытия позитивного права позволяют проследить, как менялось и отношение государства к "реестру" социальных ценностей, охраняемых с помощью имеющихся в его распоряжении правовых средств, и сам "реестр" этих средств. Не углубляясь в анализ философской категории "бытие", его соотношения с иными категориями - "небытие", "наличное бытие", "для-себя-бытие" <48>, хотел бы отметить, что и на доктринальном, и на нормативном уровне мы постоянно сталкиваемся и с наличным правом, т.е. существующим здесь и сейчас, и с правом, которое существовало где-то и когда-то.
--------------------------------
<48> См.: Юсупов В.А. Философия административного права. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2009. С. 8 и след.
Это две "ипостаси", две стороны пространственно-временного существования правовой реальности как единства правовой действительности и правовой деятельности, которые были и которые есть. Правовая реальность детерминируется множеством социокультурных, экономических, политических, этнопсихологических факторов, воздействующих на право, как правило, опосредованно, через духовно-нравственные основания самого права и таких его детерминант, как политика и экономика.
Бытие права (и В.Д. Сорокин совершенно прав, подчеркивая условность разделения социально-нравственной и социально-правовой среды) не является обособленной сферой общественного бытия людей, отделенной от иных социальных сфер какой-либо резко очерченной границей. В этой связи пространство правовой реальности выступает как макросфера социокультурных отношений между социальными субъектами, руководствующимися нормами права или, напротив, нарушающими их. Темпоральность правовой реальности связана с тем, что в мире права было и что есть в данный исторический момент. Ретроспективные исследования в сфере административно-правового регулирования позволяют проследить эволюцию теории и практики формирования и реализации, например, административной ответственности, разрешения споров между гражданином и государством и т.д. Согласование прошлого и настоящего, преемственность построения административно-правовых норм и институтов обеспечиваются движением социально-нормативной информации в синхроническом (между современниками) и диахроническом (между поколениями) направлениях <49>. В процессе этого движения и формируются, выкристаллизовываются те социальные ценности, которые, получая юридическое опосредование (юридизация социальных ценностей), становятся правовыми ценностями.
--------------------------------
<49> О синхроническом и диахроническом движении информации см.: Бачинин В.А., Сальников В.П. Правовая реальность в контексте цивилизации и культуры: методология причинного анализа. СПб.: Фонд "Университет", 2005; Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика: Учебное пособие. 2-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и порядок, 2009.
Эта весьма упрощенная схема возникновения правовых ценностей тем не менее позволяет хоть в какой-то мере обозначить проблематику административно-правовой аксиологии. В этой связи отметим следующее.
Российская правовая традиция неизменно связывала ценностную сущность права, формы его охраны и защиты с идеями справедливости, свободы, ограничения всевластия государственного аппарата, участия народа в государственном управлении. Сегодня эти идеи носят не только чисто академический характер - они востребованы высшей политической элитой, связывающей позитивное развитие страны с преодолением "всеобщей отсталости России через... всеобщую модернизацию... основанной на ценностях и институтах демократии" <50> и формированием нового качества нашего государства, соответствующего интересам развития и упрочения институтов демократии <51>.
--------------------------------
<50> См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 13 ноября.
<51> Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. N 20/П.
Новое качество государства, помимо многих иных характеристик, это новое качество публичного управления, которое, как еще в начале прошлого века писал А.И. Елистратов, по мере становления конституционализма начинает приобретать характер общественного служения, причем этот характер тем ярче выражен, "чем глубже проникнутся правящие сознанием служебного долга, а граждане своими правопритязаниями на определенные услуги со стороны государственного управления" <52>.
--------------------------------
<52> Учебник русского административного права. 2-е изд. Вып. 1. М., 1910. С. 41.
Таким образом, модернизация России и формирование нового качества государства неразрывно связаны с идеями конституционализма, демократии, прав и свобод человека и гражданина, ответственности должностных лиц публичной власти, т.е. с тем, что составляет ядро конституционных ценностей.
Конституционные ценности (общие принципы права, конституционные принципы, нормы, декларации, конституционные презумпции, статусно-категориальные характеристики субъектов конституционного права и конституционных явлений и т.п. <53>), формируя в силу ст. 2, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18, ст. 19 Конституции Российской Федерации субстанциональные аксиологические координаты всей системы национального позитивного права, ценностные телеологические ориентиры, как личностного самоопределения, так и публично-властной правоприменительной и правоохранительной практики, выступают аксиологическими и нормативными основаниями формирования административно-правовых ценностей. Их реализация связана с процессами конституционализации административного законодательства, т.е. восприятием конституционных ценностей административным (материальным и процессуальным) законодательством с целью приведения его в соответствие с заданной Конституцией моделью общественных отношений, находящихся в сфере административно-правового регулирования. Конституционализация административного законодательства должна дополняться конституционализацией публичной власти, т.е. интереоризацией должностными лицами духа и буквы конституционных норм и принципов и реализацией их в практической деятельности. Этот процесс выступает одним из ведущих факторов привнесения конституционных ценностей в повседневную практику государственного управления.
--------------------------------
<53> См.: Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. С. 18.
Огромную роль в конституционализации административного законодательства и практики публичного управления имеют акты Конституционного Суда РФ, содержащие конкретизацию и толкование того, какие явления, процессы и цели социальной практики следует рассматривать как "конституционные ценности", "конституционно значимые ценности", "конституционно защищаемые ценности", "конституционно охраняемые ценности", "базовые конституционные ценности", а также то, какие формы, методы и средства осуществления субъективных притязаний или публичной власти этим ценностям противоречат. Источником формирования административно-правовых ценностей являются решения и правовые позиции судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанные с рассмотрением административных дел. Этот источник с учетом реализации Кодекса административного судопроизводства и формирования административных судов в перспективе приобретет еще большее значение.
Под влиянием конституционных ценностей, содержащихся как в самой Конституции РФ, так и в правовых позициях Конституционного Суда РФ, правовых ценностей, содержащихся в решениях судебных органов, в доктринальных суждениях о праве, механизмах его охраны и защиты, формируется некий идеал административного права. В социокультурном и аксиологическом отношениях он состоит из трех компонентов:
во-первых, это некий исторически сформировавшийся набор признаваемых обществом и государством общезначимых и общеполезных правил жизнедеятельности социума, которые должны находиться в сфере административно-правового регулирования;
во-вторых, это совокупность социально значимых благ (блага-возможности, блага-цели, блага-идеалы), которые объективируются в административно-правовых нормах, включая нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи, сформировавшихся под влиянием тесной (имплицитной и эксплицитной) связи этого идеала с общеобязательным нормативным содержанием Конституции Российской Федерации, судебными актами применения и толкования права, федеральным и региональным законодательством;
в-третьих, это исторически сформировавшаяся система доктринальных суждений, в т.ч. получивших закрепление в нормативно-правовых актах, о наиболее значимых понятиях и категориях административного права (предмете и методе административно-правового регулирования, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и правоотношениях, об исполнительной власти, ее признаках, функциях, формах и методах их реализации), состоянии и перспективах развития ведущих институтов административного права (административной ответственности, государственной службы, контроля и надзора и т.д.), об административно-правовом опосредовании обеспечения достойного уровня жизни человека, общественного порядка и безопасности, поддержания баланса публичных интересов государства и частных субъектов права, развития федеративных отношений и т.д.
В этом триединстве, взаимосвязи и взаимозависимости идеального и материального, плюралистическом и культурно-идеологическом многообразии и постоянном развитии и существуют административно-правовые ценности как, пользуясь словами В.А. Юсупова, "предметно-воплощенные ценности" <54>, в той мере, в какой "предметно-воплощенными" можно считать доктринальные суждения о праве или норму права, лежащую в основании юридической конструкции, например административной ответственности или административного процесса.
--------------------------------
<54> Юсупов В.А. Философия административного права. С. 167.
Таким образом, можно констатировать, что в формировании, обосновании, уточнении, толковании административно-правовых ценностей, непосредственно связанных с пониманием роли и места административного и административно-процессуального права в системе российского права, методов административно-правового регулирования общественных отношений, раскрытии онтологии административно-процессуального права и административного процесса, его принципов и производств заметная роль принадлежит В.Д. Сорокину.
Его долгая и плодотворная научная жизнь позволила раскрыть социодинамику социальных ценностей, находящихся под охраной и защитой административного права, трансформацию правовых средств обеспечения функционирования публичной администрации, совершенствования государственного управления, в т.ч. посредством административно-процессуальных норм. В этом отношении В.Д. Сорокина можно считать связующим звеном, обеспечивающим движение нравственно-духовной и социально-нормативной информации об административном и административно-процессуальном праве в синхроническом и диахроническом направлениях, раскрывая в рамках своих научных интересов бытие административного права как объективной реальности во всем многообразии его (права) ценностных проявлений.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.