Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРИВЛЕЧЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕРОК ПРОКУРОРАМИ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ
Е.Ю. АЛХУТОВА
Одними из основных объектов прокурорского надзора в силу требований ст. 21 Закона о прокуратуре являются государственные органы контроля (надзора) и их должностные лица. В целом же надзор в сфере экономики отнесен к основным направлениям надзорной деятельности (п. 1 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина").
Согласно п. 10 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необходимо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, проверять законность и полноту принятых названными органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. Таким образом, вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов контролирующими (надзорными) органами при реализации административной ответственности по результатам проведенных проверок субъектов предпринимательства представляют самостоятельный теоретический и практический интерес.
Принятием ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ упорядочена деятельность контролирующих органов в отношении субъектов предпринимательства: это и плановость проверок, и их периодичность, и четко перечисленные основания внеплановых проверок. Одновременно с этим по-прежнему действуют положения КоАП, определяющие основания проверок, проводимых органами административной юрисдикции. Каким нормам отдать предпочтение?
Известно, что государственное регулирование экономики включает экономические меры стимулирования и прямой административный контроль <1>. Контроль осуществляется государством для достижения результативного воздействия на общественные отношения, утверждения дисциплины и порядка в обществе <2>. Он "относится к административным методам государственного воздействия на участников предпринимательских отношений, обеспечивает единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти" <3>. В свою очередь, "меры административной ответственности как составная часть административного принуждения относятся к методам государственного управления" <4>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность / Академия Генеральной прокуратуры РФ. М., 2007. С. 189.
<2> См. об этом: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999. С. 174.
<3> Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ. М., 2005. С. 123.
<4> Каплунов А.И., Резникова А.А. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и тенденции, разрушающие целостность института административной ответственности. Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Омск, 29 февраля 2009 г.). Омск: Омский юридический институт, 2009. С. 27.
По причине сходства оснований проверки, определенных ФЗ N 294-ФЗ, и поводов возбуждения дел об административных правонарушениях, установленных КоАП, фиксируются случаи подмены процедуры организации и проведения внеплановой проверки субъекта предпринимательской деятельности возбуждением органами контроля (надзора) административного расследования, что подтверждается неединичными примерами из прокурорской практики.
Так, прокуратурой Воронежской области выявлены факты проведения сотрудниками Управления Роспотребнадзора по Воронежской области необоснованных проверок без согласования с органами прокуратуры. Установлено, что значительное количество контрольных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей оформлялось в виде административных расследований. Определения о проведении административного расследования в нарушение ст. 28.7 КоАП выносились при отсутствии данных, указывающих на наличие события правонарушения (только в Воронежской области при проверке выявлено более 10 подобных фактов). Принятыми мерами прокурорского реагирования нарушения устранены. Об аналогичных фактах сообщается и в других исследованиях <5>.
--------------------------------
<5> См.: Бут Н.Д., Ларьков А.Н. Свобода экономической деятельности и законность: Монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 376 - 377.
Положения упомянутого ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования. В ч. 1 ст. 28.1 КоАП перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, в числе которых сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, и некоторые другие.
Вместе с тем п. 2 ч. 2 ст. 10 ФЗ N 294-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, безопасности государства, угрозы причинения такого вреда, а также возникновения или угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Налицо, на наш взгляд, совпадение норм КоАП и ФЗ N 294-ФЗ, так как поводом возбуждения дела об административном правонарушении и основанием внеплановой проверки может стать одно и то же событие, например обращение гражданина о нарушении его прав потребителя или о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в ч. 1 ст. 28.7 КоАП перечислены те сферы законодательства, при выявлении нарушений которого проводится административное расследование, в том числе законодательства о защите прав потребителей и в области охраны окружающей среды.
На наличие проблемы конкуренции норм КоАП и ФЗ N 294-ФЗ уже обращалось внимание в научной литературе. "Указанная конкуренция законов является коррупциогенным фактором, так как предоставляет субъектам административного надзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, альтернативу" <6>.
--------------------------------
<6> См., напр.: Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 80.
С. Зырянов предлагает в целях устранения конкуренции законов и восстановления логической последовательности административного надзора и административной юрисдикции исключить из КоАП институт административного расследования. Вместе с тем, на наш взгляд, административное расследование является необходимой стадией производства по делу об административном правонарушении в случаях, предусмотренных законом, и исключение этой стадии вряд ли можно признать целесообразным. Анализ соответствующих норм КоАП позволяет сделать вывод о том, что проведение административного расследования, обусловленное необходимостью осуществления экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат (ч. 1 ст. 28.7 КоАП), направлено на точное установление обстоятельств правонарушения, сбор всех необходимых доказательств совершенного деликта.
Представляется, что после возбуждения дела об административном правонарушении при необходимости административного расследования и одновременно наличии оснований для внеплановой проверки субъекта предпринимательства копию определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также материалов, послуживших поводами к его возбуждению, следует направлять прокурору для сведения и контроля. Такое направление материалов прокурору, на наш взгляд, будет способствовать исполнению положений ст. 24.6 КоАП, согласно которой прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Пока же, принимая во внимание тот факт, что должностным лицам органа контроля (надзора) действительно предоставлены необоснованно широкие пределы личного усмотрения о порядке проверки обращения, прокурору необходимо разбираться в каждом конкретном случае в причинах проведения административного расследования в обход установленного ФЗ N 294-ФЗ порядка.
В рамках действующих в соответствии с Указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" координационных совещаний при главах субъектов Федерации на основании Приказа Генерального прокурора РФ от 20 декабря 2010 г. N 445 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" целесообразно организовать надлежащее взаимодействие прокуратуры и органов административной юрисдикции. Организационным эквивалентом работы по предотвращению нарушений в рассматриваемой сфере будет соответствующее решение координационного совещания.
Отсутствие согласования проверки, а также иные нарушения при проведении плановой или внеплановой проверки органом административной юрисдикции на практике приводят к обоснованному вопросу о том, является ли законным постановление по делу об административном правонарушении.
Согласно ч. 3 ст. 26.2 КоАП не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона. В соответствии с ч. 1 ст. 20 ФЗ N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами выявленного нарушения и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Грубые нарушения требований к организации и проведению проверок перечислены в ч. 2 ст. 20 ФЗ N 294-ФЗ; к ним относятся отсутствие оснований проведения плановой проверки, нарушение срока уведомления о проведении проверки и некоторые другие. Нарушение порядка проведения проверки должностными лицами органов административной юрисдикции расценивается как обстоятельство, препятствующее дальнейшему производству по делу об административном правонарушении. Отсюда следует, что решение по делу об административном правонарушении, установленном в ходе проведенной с грубыми нарушениями закона проверки, будет отменено после обращения предпринимателя в вышестоящий орган государственного контроля (надзора) или суд.
Судебная практика пошла по пути отмены постановлений по делам об административных правонарушениях, установленных в ходе проверок, проведенных с нарушениями требований норм ФЗ N 294-ФЗ. Однако зачастую речь идет не о недоказанности обстоятельств правонарушения, а об отсутствии состава правонарушения, несмотря на то что на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7, п. 4 ч. 2 ст. 30.17 КоАП по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, а также жалобы, протеста в порядке надзора выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление. Вынесение судебного решения с той мотивировкой, что нет отсутствия состава административного правонарушения, исключает в дальнейшем привлечение к административной ответственности, обусловливает бездействие предпринимателя по устранению нарушений.
В этом плане характерно Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2010 г. по делу N А29-1420/2010 по жалобе общества с ограниченной ответственностью на постановление управления Роспотребнадзора по Республике Коми о привлечении заявителя к административной ответственности.
Судом установлено, что в нарушение положений ФЗ N 294-ФЗ директор организации ознакомлен с копией распоряжения о проведении проверки менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения. В итоге, как следует из Постановления, суд не может рассматривать в качестве надлежащих доказательств акт проверки, протокол об административном правонарушении и результаты экспертиз, позволяющих установить факт нарушения заявителем санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения в специально оборудованных местах, и, следовательно, наличие в действиях организации состава вменяемого ему правонарушения надзорным органом не представлено <7>. Суд признал незаконным и отменил указанное постановление управления Роспотребнадзора.
--------------------------------
<7> Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2010 г. по делу N А29-1420/2010 по жалобе ООО "Виктория" на решение Арбитражного суда Республики Коми от 8 апреля 2010 г.
Таким образом, согласно существующим нормам при пересмотре вынесенного по делу об административном правонарушении постановления оно может быть отменено в случае, если проверка проведена с грубым нарушением норм закона. Ее материалы будут признаны недопустимыми доказательствами. Однако, на наш взгляд, отмена судами вынесенного постановления по делу об административном правонарушении по основанию отсутствия состава административного правонарушения зачастую не соответствует установленным обстоятельствам дела. При отмене постановления формулировка должна соответствовать установленной законом в ст. ст. 30.7, 30.17 КоАП (в связи с недоказанностью обстоятельств). В этом случае целесообразно должностному лицу контролирующего органа направлять материалы проверки прокурору для принесения последним протеста на судебное постановление или самостоятельного возбуждения дела об административном правонарушении.
В целом, если должностными лицами контролирующих органов допущены нарушения при проверке предпринимателя, такие нарушения не должны препятствовать привлечению к административной ответственности при наличии факта административного правонарушения, вопрос об ответственности должностных лиц следует ставить в представлениях прокуроров об устранении нарушений закона. По сути, в настоящее время отступление от установленного порядка проверки влечет недействительность ее результатов, порождает последствия в виде отмены судами постановлений по делам об административных правонарушениях <8>.
--------------------------------
<8> См., напр.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2010 г. N Ф03-9064/2010 по делу N А51-11208/2010; Постановление ФАС Центрального округа от 24 марта 2011 г. по делу N А68-4881/2010.
При этом сами положения ч. 1 ст. 20 ФЗ N 294-ФЗ о том, что результаты проведенной с грубыми нарушениями проверки не могут являться доказательствами нарушения, спорные. В частности, норма ст. 26.2 КоАП предусматривает, что доказательствами по делу об административных правонарушениях являются любые фактические данные о правонарушении, но никак не процедурные. Согласно ч. 3 ст. 26.2 КоАП не допускается использование доказательств, полученных с грубым нарушением закона. В Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 и от 24 октября 2006 г. N 18 уточнено, что к грубым нарушениям могут быть отнесены нарушения норм Конституции РФ (ст. 51), КоАП, касающихся прав и обязанностей участников административного производства. Грубые нарушения при проведении проверки, перечисленные в ч. 2 ст. 20 ФЗ N 294-ФЗ (несогласование проверки прокурором и другие), могут быть отнесены, на наш взгляд, к процедурным нарушениям, что не исключает как события административного правонарушения, так и виновности лица и иных обстоятельств правонарушения.
Таким образом, назрела острая необходимость согласования норм КоАП и ФЗ N 294-ФЗ.
Что касается отсутствия согласования проверки прокурором, в законе возможно предусмотреть по аналогии с ч. 12 ст. 10 ФЗ N 294-ФЗ (извещение прокурора о проверке в связи с необходимостью принятия неотложных мер), что если подтвержден факт совершения предпринимателем административного правонарушения, то достаточно извещения прокурора о проведенной проверке.
Между тем в правоприменительной практике в настоящее время возможным видится и другой выход. Нормы ФЗ N 294-ФЗ не применяются, если проводится административное расследование. Автору близка позиция судьи Судебной коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ, который полагает, что под административным расследованием в ч. 3 ст. 1 ФЗ N 294-ФЗ следует понимать любые процессуальные действия, совершаемые в рамках производства по делу об административном правонарушении с целью сбора и фиксации доказательств по делу об административном правонарушении <9>. В случае возбуждения органом контроля дела об административном правонарушении целесообразно распространять действие нормы ч. 3 ст. 1 ФЗ N 294-ФЗ на результаты проверки контролирующих органов, в ходе которой выявлено административное правонарушение. Для этого необходимы соответствующие разъяснения высших судебных органов.
--------------------------------
<9> См.: Защита от контролера // ЭЖ-Юрист. 2009. N 28; URL: http://www.lawmix.ru/bux/24546.
Штрафы за административные правонарушения в соответствии с ч. 5 ст. 3.5 КоАП, ст. 46 Бюджетного кодекса РФ подлежат зачислению в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ, в связи с чем нерешенность изложенных проблем порождает серьезные имущественные последствия для государства.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.