Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА: 15 ЛЕТ ПОИСКОВ КОНЦЕПЦИИ
В.Г. ВИШНЯКОВ
Административная реформа в Российской Федерации прошла в своем развитии несколько этапов: 1996 - 1999, 2004 - 2005, 2006 - 2010 гг. Каждому этапу соответствовала своя концепция. 2011 год страна проживет без нее. В 2011 и 2012 гг. предстоят выборы Государственной Думы и Президента РФ. Без всякого сомнения, после выборов нас ожидает новый вариант концепции административной реформы.
Такой вывод подкрепляется тем, что смена концепций происходила в связи с приходом к власти нового Президента России. Каждый из них определял свои направления, характер, сроки и масштабы проведения административной реформы.
Разнообразие подходов при решении такой сложной проблемы, как административная реформа, видимо, неизбежно при данных конкретных условиях. Но такое разнообразие не должно было разрушать сущностные основы концепции, единую государственную политику.
Концептуальный изъян или выгодная неразбериха?
Под непосредственным руководством Президента РФ в 1997 г. была разработана и принята Программа государственного строительства. В основу документа легла концепция правовой реформы в Российской Федерации, разработанная в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июля 1995 г. Основную ее часть составила схема данной системы и структура органов исполнительной власти в Российской Федерации, полномасштабное реформирование которой предполагалось завершить в течение трех лет. Вся эта предварительная работа позволила выделить в Послании Президента РФ от 17 февраля 1998 г. специальный раздел 3.2: "Необходимость административной реформы" <1>.
--------------------------------
<1> Текст Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. см: http:// artlibrary2007.narod.ru/ posl_prez/ poslanie_ prezidenta_ fs_1998.doc.
Цели реформы определялись четко, в ее основе лежали оправдавшие себя системы управления. Мы не имеем права, - говорилось в Послании, - разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости.
Затем излагались основные характеристики концепции.
1. Прежде всего необходимо разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.
2. Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов.
3. Предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором. Задачами министерства должны быть государственная стратегия в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач. Принципиально важно перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорными элементами Правительства РФ, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления.
Другими словами, речь идет, подчеркивалось в Послании, о создании Правительства РФ, функционирующего как кабинет министров. Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций назывались взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т.п. Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, включая применение мер ответственности за нарушение установленных правил.
Федеральные министерства должны были стать по-настоящему опорными элементами Правительства РФ, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления, предупреждение и нейтрализацию возникающих проблем и негативных тенденций. Таковы были принципиальные черты трехвидовой формы построения федеральных органов исполнительной власти.
Перечисленные концептуальные положения административной реформы 1998 г. были искажены до неузнаваемости в последующих концепциях. Отметим некоторые из них. Необходимо, говорилось в Послании 1998 г., прежде всего разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. В современной практике эти понятия смешиваются, в результате многие органы исполнительной власти оказывают платные услуги. Парадокс состоит в том, что в советские времена (в 1950 - 1980-е гг.) шла бескомпромиссная дискуссия между цивилистами и хозяйственниками. Победили цивилисты - современные либералы, защитив чистоту гражданско-правовых отношений по горизонтали в Гражданском кодексе РФ. Современные либералы-недоучки, заполонившие государственные структуры, доказывают сейчас, что государственная функция становится на современном этапе "государственной услугой", что позволяет им вводить платные услуги в деятельности органов исполнительной власти. Чего не докажешь, чтобы использовать для наживы "службу государеву".
Отдельно остановимся на одном из выводов, сделанных уже в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1999 г. Говоря о том, что программа административной реформы по-прежнему остается нереализованной, Президент РФ заметил: причин тому "может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха" <2>. Разумеется, Б.Н. Ельцин прекрасно знал о причинах срыва выполнения программы административной реформы. И те, кто был заинтересован в неразберихе в государственном аппарате, обладали огромной властью, чтобы выступить против Президента, навязать ему свою волю.
--------------------------------
<2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. // http:// artlibrary2007.narod.ru/ posl_prez/ poslanie_ prezidenta_ fs_ 1999.doc.
Обращают на себя внимание в этой связи слова Президента РФ о создании Правительства РФ, функционирующего как Кабинет Министров.
Кабинет Министров, по теории конституционализма, есть учреждение политическое, тогда как Совет Министров, или Правительство имеют функции административные. Соответственно статус министров имеет двойственный характер. В качестве членов Кабинета они являются представителями парламента, имеют право присутствовать на его собраниях и участвовать в дебатах. В качестве членов Совета Министров или Правительства они подчинены президенту, являющемуся главой исполнительной власти. Министерская ответственность связана с обязанностью министра уйти в отставку в случае "поражения" в парламенте.
Конституции западных государств закрепляют в качестве высшей исполнительной власти Правительство, политически ответственное перед парламентом и формируемое на основе принципа парламентского большинства. Четкого разграничения понятия Правительства и Кабинета Министров нет. Значение имеет зависимость Правительства от парламента, которая имеет политический характер. Парламентское правительство непосредственным образом связано с законодательной властью и ей подотчетно.
Возможность создания такого парламентского правительства в Российской Федерации существует в рамках Конституции России. Напомню: в своей статье "Россия, вперед", опубликованной 10 сентября 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев писал: развитие демократии в России не исключает использование таких демократических форм, при которых, как и "в большинстве демократических государств, лидерами в политической борьбе будут парламентские партии, периодически сменяющие друг друга у власти. Партии и их коалиции будут "формировать федеральные и региональные органы исполнительной власти (а не наоборот), выдвигать кандидатов на пост главы государства" <3>.
--------------------------------
<3> http://президент.рф/news/5413
Административная реформа становится прикладной,
выгодной для бизнеса концепцией
1998 год можно связать с целями, задачами и направлениями административной реформы последующих лет: наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнями власти; устранение избыточного государственного вмешательства во всех сферах общественной жизни. Но речь шла не об избыточных функциях государства, а о незаконных действиях государственных органов и "излишествах" ведомственного нормотворчества.
С приходом к власти нового Президента об административной реформе 1998 г. уже не вспоминали. Более того, старались вычеркнуть ее из памяти, а начало административной реформы стали отсчитывать с 2001 или 2002 г., в зависимости от того, что имеют в виду под административной реформой: упоминание о ней или начало разработки самой концепции.
2000 - 2001 гг. были здесь временем застоя. В отдельных высказываниях В.В. Путина в Посланиях 2000 и 2001 гг. не просматривается еще общая концепция административной реформы. В Послании 2000 г. его внимание обращается в сторону функций государственных органов, которые "оказались смешаны с функциями коммерческих организаций". Вакуум власти, говорится в Послании, был использован для "перехвата государственных функций частными корпорациями". Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование и лизинг".
Решение этой задачи стало условием проведения административной реформы. Надо было "вывести" государственные функции из сферы прямого использования их коммерческими структурами, уйти от олигархической модели взаимоотношений государства и бизнеса, добиться "равноудаления" крупных финансово-промышленных групп от государственной власти <4>.
--------------------------------
<4> Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г. // http:// artlibrary2007.narod.ru/ posl_prez/ poslanie_ prezidenta_ fs_ 2000.doc.
Новый подход к Концепции административной реформы был связан с посланиями Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию (2001 - 2002 гг.) и мероприятиями по их реализации. Послание 2000 г. не содержало термин "административная реформа", но уже в Послании 2001 г. Президент говорит о необходимости ее проведения. При этом он фактически провел линию между концепциями административных реформ до 1998 - 1999 гг. и после 2001 г. Попытки проведения структурных преобразований, - отметил он, - должны не заканчиваться одним лишь написанием концепций и программ. И Правительство, наконец, должно доказать, что такой практики больше не будет" <5>. "Мы должны начать подготовку к административной реформе, в первую очередь Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и, не столько их структуру и штаты, но и, главным образом функции органов власти" <6>.
--------------------------------
<5> Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, 2001 г. // http:// artlibrary2007.narod.ru/ posl_prez/ poslanie_ prezidenta_ fs_ 2001.doc.
<6> Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, 2002 г. // http:// artlibrary2007.narod.ru/ posl_prez/ poslanie_ prezidenta_ fs_2002.doc.
Речь шла, таким образом, о новой концепции административной реформы, а не о втором этапе реализации Концепции 1998 г.
В Послании 2002 г. было сказано: необходимость административной реформы очевидна. Надо, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Между тем прямая обязанность государства - создавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму. В-третьих, необходимо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые <7>. Намеченные направления административной реформы слишком широки, чтобы рассматривать их в качестве концептуальных идей. Откровенно говоря, за три года можно было бы потребовать от президентских "центров стратегических исследований" более конкретных разработок. Складывается впечатление, что госаппарат не желает никаких реформ, тем более административной.
--------------------------------
<7> Там же.
В Послании 2002 г. Президент отметил: необходимо "ускорить подготовку административной реформы". В числе ее основных направлений было обозначено "сокращение избыточных функций госаппарата".
И здесь была допущена, на наш взгляд, одна из основных концептуальных ошибок в выборе основных направлений реформы, которые привели к ее провалу в том виде, в каком она планировалась.
Государственная функция есть вид (элемент) деятельности. Другими элементами этой деятельности, наряду с государственной функцией, являются субъект и объект.
В сфере управления все три элемента неразрывно связаны в единое целое на основе общей системы права, где основные взаимодействия между элементами отрегулированы правовыми нормами и не могут развиваться в отрыве друг от друга. Признание функции избыточной на основе субъективных выводов или, что еще хуже, мнения "экспертов" со стороны, не понимающих назначения и сути самой функции, - прямой путь к неразберихе и хаосу. Но об этом еще будет сказано.
В основу пересмотра функций органов исполнительной власти была положена "типология" федеральных органов исполнительной власти, их сфер деятельности и задач. Авторы предложений полагали, что благодаря такому подходу можно будет увязать тип исполняемой функции (функции политические, регулятивные, контрольно-надзорные, управления государственным имуществом, обеспечивающие и др.) с типом органа исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство).
В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <8> были определены следующие приоритетные направления административной реформы на этот период: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
Цель реформы состояла в том, чтобы на более "веских основаниях" избавить государственный аппарат от "старых" функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание". Тем самым предполагалось, что удастся наконец-то "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать взаимодействие "трех определений" исполнительного аппарата: "функций, структуры, штатов" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.
Начали, разумеется, с самого легкого - с того, с чем можно было "выйти" и отчитаться: с выявления "избыточных" государственных функций.
В 1972 - 1974 гг. я работал заведующим отделом во Всесоюзном НИИ проблем организации и управления, участвовал в совершенствовании системы управления промышленностью, которая перестраивалась на основе генеральных схем управления. Чтобы внедрить рациональную схему управления, организовывались многочисленные группы в составе, прежде всего практиков из числа специалистов - работников соответствующих министерств, Госснаба, Госплана, Госкомтруда и др., которые выезжали непосредственно на предприятия и там изучали вопросы, какие функции являются объективно необходимыми для управления предприятиями. После этого определялись цели и задачи вышестоящих органов управления, какими полномочиями они должны обладать и, соответственно, с помощью каких конкретных функций они будут их реализовывать. На первом месте были стратегические, плановые, научно-технические функции, до этого считавшиеся "избыточными".
В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных нормативных актов. Критерии оценки функций были самыми разнообразными и настолько сложными, что в них запутывались даже приглашенные эксперты. В рамках данной работы Правительство РФ упразднило 22 функции министерств и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования <9>.
--------------------------------
<9> Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н. Чучелина, эксперты проекта "Административная реформа в Российской Федерации". Отчет N 5. ARCADIS BMB/GOPA/VNG International/ILPP.
Дальнейшую ревизию функций федеральных органов исполнительной власти организовывала правительственная комиссия по проведению административной реформы. Вдохновленная успешными результатами, Комиссия предприняла решительное наступление на "старые" функции с целью их упразднить, либо передать саморегулируемым организациям, либо изменить их содержание. Всего было проанализировано 5634 функции, из них 1468 были признаны избыточными, 263 - дублирующими, 868 - требующими изменения <10>.
--------------------------------
<10> Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Инфра-М, 2006.
Результаты не заставили себя ждать. Существенная часть функций по регулированию предпринимательской деятельности, особенно контрольно-надзорных, была признана избыточной. Одновременно прорабатывались вопросы замещения действующей системы лицензирования на аккредитацию. Избыточными были признаны функции мониторинга, ведения реестров и отраслевых балансов, экспертиз и внутриведомственного контроля, вневедомственного контроля и надзора, ведомственной сертификации, стандартизации, гарантийного и авторского надзора, сбора сведений от хозяйствующих субъектов, предоставления в статистические органы бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, методического руководства, разработки правил и методов измерений и испытаний. Функции по взиманию штрафов с предпринимателей за административные правонарушения было решено передать от ведомств в ведение судов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <11> объектом реформы стали не только федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Для них в качестве приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 гг. также были определены: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
--------------------------------
<11> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
Координация работы по реализации административной реформы была возложена на комиссию по проведению административной реформы при Правительстве России.
В 2004 г. был составлен проект Федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа". Предлагалось создать специальный орган по управлению реформой - дирекцию с широкими полномочиями. Однако Министерство финансов не одобрило дополнительных расходов.
Сэкономили копейки, зато сознательно провалили сложнейшую научную, методическую, оперативную работу по налаживанию системы подготовки и организации внедрения первых итогов административной реформы. Не нашлось средств и для создания небольших профессиональных структурных звеньев в институтах и учреждениях. Аппарат Правительства только согласовывал или отправлял на доработку предложения министров. Оставалось неясным, кто конкретно отвечал за реализацию реформы, посредством какой процедуры проводил эту работу. В аппаратах органов исполнительной власти в качестве "стратегов" выступали порой рядовые сотрудники департаментов министерств. Создавалось впечатление, что аппаратные работники не проявляли интереса к этому пугающему и непонятному явлению.
Своевременная подготовка нормативных актов, необходимых для организации функционирования хотя бы начальных этапов административной реформы, не проводилась. Нормативно-правовое ее обеспечение сводилось к "инвентаризации" нормативных правовых актов на предмет "их соответствия потребностям" административной реформы.
Неразрешенными, а во многом и непродуманными оставались административно-правовые проблемы реформы. Таким же кабинетным путем можно насчитать тысячи (а при желании - еще больше) избыточных функций. И сделать это, используя современную терминологию, "легко". Делюсь одним из своих секретов: в процессе подготовки проектов новых правовых актов, их изменения и отмены юридическими службами органов власти и управления в течение только одного года отменяются и изменяются в обязательном порядке сотни правовых актов. Ничего не стоит на основе перечней этих изменений, находящихся в самих же приложениях к актам, составить сколь угодно длинный перечень функций, ставших избыточными (дублирующими, измененными и т.д.), отчитаться о трудоемкой аналитической работе, имеющей только одну цель - прикрыть бесполезную трату денег и времени, показать себя активным сторонником весьма сомнительного действа.
26 июля 2004 г. был опубликован Указ Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления", в котором основные положения Указа от 23 июля 2003 г., имевшие временный характер (на период проведения административной реформы), становились постоянными функциями федеральных органов исполнительной власти.
Принципиальное отличие региональных административных преобразований от административной реформы на федеральном уровне состояло в том, что разделение функций выработки общей политики, предоставления государственных услуг и контроля (надзора), которое на федеральном уровне привело к появлению функционально обособленных министерств, агентств и служб, в большинстве регионов не было реализовано. "Глобальные" вопросы не были предметом анализа. Перед экспертными группами, созданными Правительственной комиссией по проведению административной реформы, стояли более конкретные, прикладные задачи - на уровне самих органов исполнительной власти исследовать государственные функции на предмет их отражения в нормативных актах. Если в этих актах ничего о функциях не говорилось, они становились "избыточными".
Экспертные группы выполняли основной объем работ по классификации функций органов исполнительной власти, уточнению форм их реализации, выявлению соответствия их целям и задачам государственного управления (с использованием критериев избыточности), вырабатывали консолидированную позицию и представляли свои рекомендации в рабочую группу. Рабочая группа принимала с учетом указанных рекомендаций решения по представленным к рассмотрению функциям и направляла эти решения в Правительственную комиссию, которая в свою очередь представляла итоги своей работы в Правительство РФ.
Суть методологического подхода к процессу выявления избыточных функций непосредственно на месте заключалась в том, чтобы составить перечень задач государственного управления на основе анализа нормативных актов, после чего надо было сверить с перечнем все выявленные в процессе инвентаризации функции, реализуемые в момент проверки. Те из них, которые соответствовали задачам из утвержденного перечня, признавались необходимыми, остальные - избыточными (своеобразное "просеивание" функций через задачи).
Другой подход. По распоряжению Комиссии каждая рабочая группа могла сформировать свой перечень из 10 приоритетных задач, стоящих перед государством в соответствующей сфере, обязав экспертные группы ориентироваться на них. Однако первые же попытки использовать составленные перечни в работе обнаружили концептуальные недостатки подобного подхода и указали на практическую невозможность выявлять таким образом избыточные функции (не говоря уже о дублирующих, внутренних и т.п.). Основная проблема заключалась в отсутствии четко обозначенного подхода к определению первоочередных задач, их масштаба, степени детальности.
Различные рабочие группы, работая автономно и по-разному, представляя, каким должен быть перечень и какого формата задачи туда должны войти, получили в результате и разнородные результаты. В процессе работы нередко возникали сомнения в возможности на основе таких перечней, предложенных в качестве критериев избыточности, последовательно и грамотно строить аналитическую работу. Экспертные группы сталкивались с необходимостью по ходу самой работы давать ответы на вопросы: осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день; как обосновать передачу функции на региональный или местный уровень власти или же, напротив, не передавать; возникнет ли конфликт от совмещения властных функций (правоустанавливающих и правоприменительных) с функциями хозяйствования; не является ли реализация функции избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов; может ли государственная функция выполняться эффективно после передачи ее хозяйствующим субъектам; и не возрастают ли совокупные издержки по осуществлению функции после ее передачи саморегулируемым организациям; не является ли функция вспомогательной для органа исполнительной власти, обеспечивающей его внутреннюю деятельность, или же функцией государственного управления; и др.
Функционализация государственного управления
и подрыв основ самого управления
Концептуальный недостаток в реализации административной реформы заключался и в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществлялся и координировался непосредственно государственным аппаратом. При этом создавалась ситуация, когда одной политической воли было недостаточно для проведения масштабных преобразований и достижения заявленного результата в силу часто возникающего конфликта интересов. Опыт взаимодействия внешних экспертов с аппаратными работниками свидетельствовал об отсутствии в отдельных случаях у последних желания сотрудничать в работе по упразднению избыточных функций, устранению дублирования, оптимизации структуры органа исполнительной власти.
В ряде случаев отсутствовал единый комплексный подход к проводимым преобразованиям, отмечалась слабая проработанность методологической базы, принципов и методов проведения реформы.
С подписанием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" первый этап реализации административной реформы перешел в завершающую стадию. В развитие Указа были приняты соответствующие постановления Правительства РФ, закрепляющие основные направления деятельности министерств, служб и агентств. Был проведен значительный объем работы по функциональному наполнению новой структуры, по подготовке и утверждению положений о федеральных органах исполнительной власти.
Однако обнаружился ряд отклонений от первоначально заявленных целей и задач, преднамеренных и непреднамеренных искажений основных идей, закладывавшихся при разработке основных подходов, методов и критериев.
Часть выявленных проблем обусловливалась несовершенством предложенной структуры федеральных органов исполнительной власти. В частности, недостаточно последовательно был реализован основополагающий принцип - переход от отраслевой структуры федеральных органов исполнительной власти к функциональной, что сделало крайне затруднительным устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными министерствами, службами и агентствами. Идея создания трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (министерство, служба, агентство) породила на практике также существенные недостатки, которые не исключают вывода о применимости такой системы вообще.
Размывание границ концепций и программ административной реформы как путем включения в нее новых направлений, выходящих за пределы реформы, так и за счет перенесения сроков ее окончания в будущее на неопределенную перспективу вносило неразбериху в уже утвержденные планы. Такая размытость и бессистемность постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, постоянная корректировка их содержания уводили нередко в сторону от заранее поставленных целей.
Имеет место и конкуренция, и борьба интересов за авторский контроль над проведением реформы. Во многом это связано с тем, что сами чиновники сопротивляются ей и блокируют предлагаемые изменения, не соответствующие их личным интересам. При этом само реформирование государственных органов происходит фактически "изнутри" самими чиновниками при отсутствии какого-либо внешнего контроля.
Возникает еще одна проблема: саморегулируемые организации имеют право оказывать платные услуги. Фактически происходит замена федеральных органов исполнительной власти, но взятки и коррупционные сборы при этом заменяются легальным перечислением в саморегулируемые организации вступительных, членских и целевых взносов, а также платой за услуги. Ситуация усугубляется тем, что в стране отсутствуют традиции самоорганизации бизнеса, нет никаких предпосылок для делегирования ряда государственных функций бизнес-сообществу и саморегулируемым организациям.
Есть еще она проблема: реформаторы, демонтировав старую систему и создав на ее месте новую, пока мало что сделали для того, чтобы наполнить ее адекватным содержанием. В новой системе чиновники продолжают работать по старым принципам. Аморфность структуры исполнительной власти, противоречия в нормативных актах, игнорирование одним ведомством нормативных актов, подготовленных в другом, приводят к отсутствию последовательности в налоговой и экономической политике, общей непредсказуемости ситуации, ухудшению инвестиционного климата.
Главным "клиентом" реформы выступает в настоящее время предпринимательская среда. При этом одной из составляющих реформы является установка на эффективную систему управления. Функциональная дифференциация федеральных органов исполнительной власти говорит об ориентации реформы на новые модели государственного управления, реализованные в других странах либеральными реформаторами.
В силу нерешенности названных проблем административная реформа не дала должных результатов. Принимаемые за последние годы, и особенно в период первой половины 2004 г., меры в рамках административной реформы по сокращению управленческих структур, ликвидации дублирующих функций, сокращению на этой основе численности государственных служащих и более эффективное использование их возможностей дали положительный результат от проводимой реформы государственного аппарата. Но смогут ли в перспективе эти результаты дать значимый социальный и экономический эффект?
В то же время в исполнительской вертикали власти существует немалая неразбериха, что приводит к задержкам в выдачах лицензий и всякого рода разрешений. Бизнес утверждает, что сейчас никто в органах власти не рискует брать на себя ответственность за значимые решения, да и в целом политической воли у Правительства не наблюдается. Остаются нерешенными проблемы разграничения предметов ведения по вертикали исполнительной власти: между Правительством РФ, федеральными министерствами и федеральными службами и агентствами, а также разграничения полномочий по горизонтали власти.
Следует законодательно закрепить типологию органов и учреждений исполнительной власти. При этом типы структур исполнительной власти можно разделить на две группы: федеральные органы исполнительной власти и государственные учреждения исполнительной власти. Это вызвано необходимостью разграничения в рамках исполнительной власти собственно функций управления и функций предоставления услуг. В настоящее время такого четкого разграничения пока нет.
Следует решить задачу по достижению согласованности деятельности министерств, служб и агентств с достижением конкретных целевых показателей и бюджетными возможностями. В этом случае финансовые механизмы будут выполнять определяющую роль в оценке функционирования исполнительных органов власти. Важно добиваться того, чтобы каждая структура федеральной исполнительной власти имела свой абсолютно четкий и понятный правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций и полномочий.
К сожалению, реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти часто осуществляется под влиянием политической заинтересованности, а не соображений повышения эффективности работы.
Основного внимания требовали не безграмотное, нигде не применяющееся "разделение" управления между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, искусственно созданное путем разрушения отлаженной на протяжении веков министерской модели, а укрепление центральных вертикальных связей в политической, социальной, культурной и других сферах жизни общества. В результате такого варианта реформы система управления на федеральном уровне окончательно запуталась, часть функциональных министерств превратилась в опору президентской власти, часть - в разработчиков "государственной политики" при Президенте и Правительстве РФ.
В перечне направлений были обозначены следующие: проведение административной реформы всей системы государственного управления; оптимизация форм государственного регулирования экономики; повышение эффективности управления государственной собственностью; формирование региональной социально-экономической политики; реформа межбюджетных отношений; развитие местного самоуправления.
Цель реформы - снижение затрат предпринимателей на
преодоление "барьеров" с пяти до трех процентов от их общих
доходов, но в результате - рост беззащитности населения
Статья 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" к основной функции его деятельности относит организацию исполнения законов в интересах всего населения. Но административная реформа идет по другому пути: Правительство РФ реализует функции по установлению перечней услуг, тарифов, ставок, квот и т.д., посвящая основную часть своего времени обслуживанию запросов крупных и средних предпринимательских структур, а не удовлетворению интересов населения.
При этом ни слова не говорится о том, что за всей этой работой четко просматриваются частные интересы собственников. И в основном - крупных владельцев частной собственности. Понятно поэтому перераспределение, ликвидация, изъятие соответствующих управленческих функций. Вся эта работа носит четко выраженную социальную направленность.
Анализ мероприятий по реформированию, которые были запланированы и отчасти реализованы, позволяет сделать несколько выводов. Главным "клиентом" реформы выступает в настоящее время предпринимательская среда. При этом одной из составляющих реформы является установка на эффективную систему обслуживания этой среды. Функциональная дифференциация федеральных органов исполнительной власти говорит об ориентации реформы на так называемые "новые модели" государственного управления, уже реализованные в других странах либеральными реформаторами. Переход к новому государственному управлению происходит в условиях, которые в России отсутствуют или находятся в зачаточном состоянии. Поэтому проведение административной реформы идет противоречиво, затягивается.
Просматриваются две стратегии в ее проведении. Первая стратегия опирается на либеральную концепцию приоритета гражданского общества над государством, рассматривает администрацию как чисто служебный инструмент общества, видит основную цель реформы в превращении административной службы в прозрачный и эффективный институт. Технология проведения реформ включает поэтому использование институтов социального контроля и необходимость широкой общественной дискуссии.
Другая стратегия отдает очевидный приоритет предпринимательству, видя в нем единственную объединяющую силу в условиях радикальных социальных изменений. Цель реформы усматривается в оптимизации административного контроля над обществом, выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу в интересах капитала. Это модель направляемой демократии, исходящей из представления о том, что общество не может само выражать свои интересы, определять приоритеты и следовать им, и в этом ему должны помочь административные структуры. Соответственно, технология проведения реформы возрождает старую абсолютистскую модель, реализация которой в интересах господствующей элиты предполагает только один вид инициативы (указы сверху) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу).
Все попытки направить развитие административной реформы к решению социальных вопросов, пересмотру системы учреждений, структуры и функций государственной службы, к вопросам борьбы с лоббизмом, с коррупцией и (в последнее время) увеличения зарплаты чиновникам есть паллиатив, не только не приводящий к решению проблемы по существу, но и уводящий от целей, рекламируемых в программах.
Средствами разрешения данного конфликта в административной сфере следует признать, во-первых, четкое (и непротиворечивое) законодательное регулирование административных институтов (ограничение надзорных функций по сравнению с функциями управления); во-вторых, увеличение прозрачности государственного аппарата (прежде всего доступности действия с другими ведомствами). Вероятность ошибок и принятия неверных решений, что может отрицательно отразиться на экономическом развитии, очевидна, так как решение указанных проблем под силу только Правительству РФ в целом. Пока ни одна из процедур, которая могла бы выстроить систему согласований между министерствами, законодательно не прописана. А отсутствие такой процедуры закономерно влечет за собой значительное усиление аппарата Правительства РФ, что также входит в серьезное противоречие с логикой реформы. Это ведет к тому, что аппарат Правительства РФ, руководители структурных подразделений аппарата, по сути, приобретают функции вице-премьеров. В реальности министры претендуют на роль фактических вице-премьеров и авторитарных кураторов всех структур, находящихся в их ведении. Для реального повышения ответственности министров требуется резкое сокращение полномочий аппарата Правительства РФ, упразднение его отраслевых подразделений и превращение его в канцелярию премьера.
В последний год принципы, заложенные в основу административной реформы, все жестче вступают в противоречие с политикой, проводимой руководством страны на практике. Это касается и отказа от лишних государственных функций, и ослабления давления государственной власти на бизнес и общество. Создание государственной энергетической мегакорпорации, утверждение крупных приватизационных сделок непосредственно в Кремле, заявления о неясных пока перспективах государственно-частного партнерства, построение всеобъемлющей вертикали власти - все это, наоборот, требует расширения функций и полномочий госаппарата, усиления его непрозрачности и всевластия. Пока это противоречие не очевидно, поскольку вся новая административная конструкция полностью не сформирована и довольно подвижна. Но рано или поздно это проявится.
На развитие административной реформы негативно сказывалось отсутствие в Конституции РФ принципов правового регулирования единой системы исполнительной власти, в частности, правовых основ создания государственной территориальной организации, территориальной структуры федеральных органов исполнительной власти. В Концепции административной реформы 1998 г. были названы основные недостатки существовавшей системы органов исполнительной власти, намечались ключевые направления ее реформирования. На заключительной стадии обсуждения Концепции возникла и получила развитие идея создания трехуровневой системы органов исполнительной власти с закреплением за каждым типом органов (министерство, служба, агентство) определенного круга однородных полномочий. В условиях закрытого обсуждения проекта Концепции административной реформы эта идея, пришедшая с Запада и некритически осмысленная Центром стратегических разработок, в котором было засилье либералов-западников, стала причиной, на наш взгляд, построения порочной в своей основе функциональной схемы построения федеральных органов исполнительной власти в России.
В это время было подготовлено несколько вариантов Концепции административной реформы. В качестве основных обозначались следующие проблемы: гражданин и власть; исполнительная власть: новые функции; проблемы государственной службы; коррупция в системе управления; установление правовых норм; реализация решений.
Комиссия по проведению административной реформы при Правительстве России четко выражает и реализует интересы бизнеса. Она не затрагивает порядок налогового, валютного, бюджетного, страхового, банковского, биржевого и иных новых видов контроля рыночных отношений. Новации не коснулись также таможенного и иммиграционного законодательства. На "новые" рыночные аспекты администрирования не распространялись также и нормы лицензионного законодательства, а именно: лицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, биржевой, аудиторской, страховой, нотариальной и внешнеэкономической деятельности, использования результатов интеллектуальной собственности.
Реформе подверглись такие традиционные сферы государственного регулирования, осуществлявшиеся через выдачу лицензий, как строительство, разработка проектной документации, государственный энергетический надзор, подходы к финансированию Госстандарта России (с учетом законодательства о техническом регулировании), административные ограничения при осуществлении государственного пожарного надзора, функции Минсельхоза России, в том числе по ветеринарному, фитосанитарному, племенному, семенному и иным видам надзора.
В Концепции административной реформы в 2006 - 2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-Р, слова "в 2006 - 2008 годах" были заменены словами "в 2006 - 2010 годах", а разделы I и II были дополнены абзацами "б" - "г", меняющими по существу концептуальные основы административной реформы.
Проявлением непрофессионального подхода является презумпция избыточности государственных функций. Критерий избыточности определяется с позиции оценки объективной необходимости функции, определяемой, в свою очередь, потребностью в реализации определенных целей. Без такой оценки можно с субъективных позиций доказывать все, что угодно, при определении избыточности или полезности функции.
Правительство РФ одобрило Концепцию административной реформы в 2006 - 2010 гг. (с изм. от 28 марта 2008 г.). В ней содержится обширная информация о кипучей деятельности Правительства по реализации административной реформы в 2003 - 2010 гг., отчеты о выполнении Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ за период 2005 - 2010 годов. Такая своеобразная форма и содержание документа позволила Правительству не отчитываться по этапам проведения административной реформы (2004 - 2005, 2006 - 2008, 2008 - 2010 гг., сгладить тем самым принципиальные различия в целях и задачах административной реформы в 2006 - 2008 и 2008 - 2010 гг.), прикрыть провалы в выполнении планов мероприятий по проведению административной реформы. Концепция ее в 2008 - 2010 гг. практически была новой по сравнению с Концепцией 2006 - 2008 гг.
Административная реформа начнется с
восстановления ее Концепции 1998 г.
В результате постоянных и беспорядочных изменений формировался довольно эклектичный документ, включающий весь набор основных направлений административной реформы: информатизация и дебюрократизация, новый государственный менеджмент, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг); введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм и др.
Внимание обращается на сам процесс: проводятся мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствуется порядок их реализации, создаются "необходимые предпосылки" для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.
В России административные реформы направлены, прежде всего, на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения традиционных государственных функций. Попытки забежать вперед и приступить к созданию новых технологических систем управления преждевременны.
В условиях нашей страны необходимо ориентировать российских реформаторов прежде всего на укрепление классических принципов государственного управления. Без прочного, оправдавшего себя на протяжении десятилетий фундамента невозможно проводить современные устойчивые, эффективные преобразования. Поэтому принципы модных теорий менеджмента на нынешнем этапе административной реформы в России можно использовать с большой осторожностью. Более того, главные цели административной реформы состоят в укреплении основ исторически сложившихся систем государственного управления. Элементы менеджмента и инновационных технологий можно вводить постепенно в качестве пилотных проектов. Продуктивнее ориентироваться на медленный эволюционный путь реформ, сохраняя российскую специфику институтов государственной гражданской службы.
В 1997 г. была сделана попытка усиления роли государства, что отразилось в принятии Программы государственного строительства, составной частью которой и была административная реформа. Основными задачами концепции системы исполнительной власти являлись усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего прогнозирования; принятие стратегических решений; выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти. Сама реформа "понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих постепенно внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и экономических проблем" <12>.
--------------------------------
<12> Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. N 10.
Когда читаешь в 2011 г. многостраничный перечень направлений деятельности, которые должны были быть выполнены в рамках административной реформы в 2008 - 2010 гг., удивляешься безответственности чиновников, сочиняющих пустозвонные программы и планы о применении организационных и нормативно-правовых процедур управления, стандартов государственных услуг, административных регламентов, внедрения систем информационного обеспечения органов исполнительной власти, системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, внедрения системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей, и прочие экзотические мероприятия.
Анализ работы Комиссии при Правительстве России показал: в основу ее работы положен отказ от "старой" бюрократической модели государственного управления и переход к новой, рациональной, эффективной, электронной, воплощающей в себе все светлые мечты современных реформаторов. Наконец-то будет создано устройство, свободное от вмешательства в сферу бизнеса и становящееся избыточным. И всего-то нужно для этого подорвать вертикальные связи, устранить отношения власти-подчинения в управлении экономикой.
Но практика 1990-х гг. свидетельствует, что пришедшие к власти либералы не имели ни опыта, ни знаний, ни умения по налаживанию тонкой и сложной системы, регулирующей государственные механизмы в сфере экономики, без чего не обходится ни одно рыночное хозяйство. Необходимо было постепенно и последовательно отлаживать взаимодействие государства и бизнеса, унифицировать систему и структуру органов исполнительной власти, создать не только нормативно-правовую базу регулирования экономических и правовых отношений в целом, но и обеспечить осуществление оперативно-хозяйственных и контрольных функций в управлении крупными народнохозяйственными комплексами и сложнейшими социальными, правовыми и политическими сферами жизнедеятельности общества.
Цели и задачи административной реформы 2006 - 2008 гг. "подкорректированы" в редакции распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г., продлившего срок ее выполнения с 2008 по 2010 г. Но время течет быстро, и вот уже прошел и этот срок. Что делать дальше?
Случайно ли подводились итоги реализации не административной реформы, а выполнения плана мероприятий по совершенствованию государственного управления? Думается, что нет. На таком уровне ничего не делается случайно.
24 марта 2011 г. на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы с докладом об итогах выполнения плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009 - 2010 гг. выступила министр Минэкономразвития России Э. Набиуллина. Текст доклада по сайтам Интернета обнаружить не удалось. Возникает вопрос: какова судьба самой Концепции административной реформы 2000 - 2010 гг.? И будут ли продолжены поиски очередной концепции административной реформы? Или же будут продлены сами сроки (2006 - 2008, 2008 - 2010, 2010 - 2012 и т.д.)? Возможен и другой вариант: не упоминать больше саму административную реформу, изрядно надоевшую и запутанную. И не проще ли будет что-то сделать с Правительственной комиссией по проведению административной реформы при Правительстве, реорганизовав ее, передав ее функции как избыточные Комиссии по проведению реформы государственного управления при Президенте РФ?
Думается, последний вариант заслуживает внимания. Административная реформа логично впишется в планы работы президентской комиссии и под руководством единого центра все встанет на свои места. Начнет выполняться Концепция административной реформы 1998 г.
Итог. Административная реформа остается незавершенной, находится все еще на стадии разработки концепции, и одна из причин этого - постоянные изменения в самой Концепции в связи с тем, что главы государства ставят разные цели, задачи и направления развития административной реформы. Сами цели страдают непоследовательностью и нечеткостью. Отсутствует устойчивая концептуальная база. Либералы-экономисты, занимающие до сих пор ключевые позиции в разного рода комиссиях, центрах, институтах и школах, ориентируются в основном на западный опыт, пропагандируют его и стремятся внедрить его в российских условиях то методом шоковой терапии, то прямого заимствования, то невосприимчивости ко всему положительному, что имеется в российской теории и практике реформирования систем управления экономикой.
Отсутствует механизм обратной связи, что не позволяет объективно оценивать результаты административной реформы и своевременно вносить изменения в стратегию и тактику ее проведения.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.