Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР В РОССИИ
А.В. МАРТЫНОВ
Одним из немаловажных факторов, обусловливающих эффективность осуществления административного надзора в России, является установление административно-правового статуса субъектов административного надзора. Среди элементов этого статуса центральное место занимает ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
Следует отметить, что при исследовании вопросов построения системы контрольной власти в России и осуществления в ее рамках административного надзора административно-правовой наукой не уделяется должного внимания вопросам ответственности должностных лиц, реализующих административно-надзорные процедуры.
Однако такая тенденция сохранилась с советского периода времени, когда ответственность крайне редко рассматривалась как обязательный или необходимый элемент государственного управления.
Необходимо согласиться с мнением И.Л. Бачило, указывающей, что "ответственность как правовой институт представляет собой совокупность материальных и процессуальных норм различных отраслей права, обеспечивающих соблюдение законности и дисциплины в государственном управлении" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бачило И.Л. Теоретические проблемы ответственности в управлении // Правовые основы ответственности в управлении в СССР и ГДР. М., 1981. С. 13.
Особенно это имеет значение при осуществлении эффективного контроля и надзора в государственном управлении как противопоставление избыточному, необоснованному, ненужному контролю и надзору. Практике известно немало случаев увлечения контрольных органов "штрафоманией", однако количество нарушений от этого не снижается. А равно можно встретить случаи с противоположным явлением: неиспользованием контрольно-надзорными органами предоставленных полномочий, неоправданной мягкостью в отношении нарушителей государственной законности и дисциплины <2>. В современном государственном управлении подобные случаи получили еще более негативную направленность, связанную с коррупционной составляющей проводимых необоснованных проверок, направленных на рейдерские захваты средних и крупных предприятий, а также в связи с повсеместным взяточничеством чиновников, ненадлежащим и слабым контролем и надзором в различных отраслях государственного управления.
--------------------------------
<2> См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 210, 215.
В результате, как отмечают М.В. Костенников и А.В. Куракин, "государство в настоящий момент признало наличие общественно опасной угрозы коррупции, а также признало ее широкое и системное распространение в различных органах государственной власти управления и в системе государственной и муниципальной службы" <3>.
--------------------------------
<3> Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы: Учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010. С. 7.
Тем самым в теории административного права необходимо закрепление положений относительно гарантий обеспечения контрольно-надзорной деятельности. В частности, к числу общих гарантий контрольно-надзорной деятельности некоторые ученые в области административного права относят "установление юридической ответственности за ненадлежащее осуществление контрольной деятельности" <4>. "Ответственность может наступить как за неиспользование предоставленных прав, то есть непроведение, несвоевременное или недоброкачественное проведение контроля, так и за их неправильное использование, злоупотребление ими, за допущенные в процессе осуществления контроля правонарушения" <5>.
--------------------------------
<4> См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 112; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 217 - 219.
<5> Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 217.
С этой точки зрения речь здесь может идти о процессуальной ответственности должностных лиц, осуществляющих административный надзор, т.е. о нарушении установленной законом административной процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий. Тем самым административно-процессуальным нарушением процедур административного надзора будет являться нарушение норм административного законодательства, регламентирующего совершение административно-надзорных действий, совершенное уполномоченным должностным лицом органов административного надзора, влекущее меры восстановления нарушенного порядка управления, ретроспективную юридическую ответственность и применение негативных юридических санкций. Эти санкции можно подразделить на административные, дисциплинарные, гражданско-правовые, уголовно-правовые и административно-процессуальные <6>.
--------------------------------
<6> Возможность установления процессуальных санкций за процессуальные нарушения указывается в различных теоретических и отраслевых научных работах (см.: Ефремов А.Ф. Принципы и гарантии законности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11 - 12; Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л., 1976. С. 95; Коркунов В.М. Меры процессуального принуждения в уголовном судопроизводстве. Саратов, 1978. С. 8 - 17; Столкманов А.И. Понятие правонарушения по советскому уголовно-процессуальному праву // Правоведение. 1980. N 11. С. 71 - 76 и др.).
С практической точки зрения реализация ответственности должностных лиц, осуществляющих административный надзор, имеет существенные проблемы. При наличии необходимой законодательной базы отсутствуют четкие правовые механизмы привлечения виновных лиц к юридической ответственности за нарушения закона при осуществлении административного надзора.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к числу основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относится принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля <7>.
--------------------------------
<7> П. 7 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Российская газета. N 4823. 30 декабря 2008 г.), в ред. Федерального закона от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в статьи 1 и 27 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (Российская газета. N 4900. 30 апреля 2009 г.).
Согласно ст. 19 данного Федерального закона орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответствующих функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, из содержания статьи вытекает, что ответственность наступает в трех установленных случаях: 1) ненадлежащее исполнение функций по контролю и надзору; 2) ненадлежащее исполнение служебных обязанностей; 3) совершение противоправных действий (бездействия) при проведении проверки. Рассмотрим подробно все три процессуальных основания наступления ответственности должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
1. Правовое регулирование порядка реализации функций по контролю и надзору осуществляется с помощью административных регламентов <8>. При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе путем фиксирования ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.
--------------------------------
<8> См.: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р; Постановления Правительства РФ от 28.03.2008 N 221) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; СЗ РФ. 2008. N 7. Ст. 633; СЗ РФ. 2008. N 14. Ст. 1413; Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Тем самым каждый административный регламент по исполнению функций по контролю и надзору должен содержать пять разделов: а) общие положения; б) требования к порядку исполнения государственной функции; в) административные процедуры; г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции; д) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции.
При этом раздел, касающийся порядка и формы контроля за исполнением государственной функции, включает наряду с другими подразделами подраздел с названием "Ответственность государственных служащих федерального органа исполнительной власти и иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции".
При изучении этой проблемы нами было проанализировано более 100 действующих административных регламентов (в том числе на уровне субъектов Российской Федерации), устанавливающих порядок осуществления функции по контролю и надзору, однако ни в одном из них не описывается ответственность, которой подлежат должностные лица, а главное за какие нарушения при проведении государственного контроля или административного надзора может привлекаться должностное лицо. Во всех случаях федеральные органы исполнительной власти ограничиваются ничего не значащей бланкетной формулировкой о том, что должностные лица несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации либо несут ответственность на основании Закона о государственной гражданской службе, трудовым законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
Следовательно, абсолютно не ясно, что же должны нарушить должностные лица для того, чтобы они могли быть привлечены к юридической ответственности. При этом следует констатировать, что такой пробел выгоден прежде всего самим контролирующим и надзирающим должностным лицам.
2. Служебные обязанности представляют собой нормативные установления, в соответствии с которыми должностное лицо (а фактически всегда - это государственный служащий) осуществляет свою профессиональную деятельность по исполнению возложенных на него функций и полномочий. Служебные обязанности обычно закрепляются в двух правовых актах: должностном регламенте и служебном контракте. При этом должностной регламент является неотъемлемой частью служебного контракта, так как нормативно закрепляет круг полномочий по конкретной должности.
В соответствии с ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа <9>. В должностной регламент включаются, в частности, должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы.
--------------------------------
<9> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Как установлено в ч. 1 ст. 23 указанного Закона, под служебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Тем самым, как отмечается некоторыми учеными, "правовая (юридическая) ответственность гражданского служащего представляет собой сложное многоаспектное явление и наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и несоблюдение служебной дисциплины, за нарушение законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и по иным установленным законодательством основаниям" <10>.
--------------------------------
<10> Служебное право (государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц; Рук. авт. кол. В.Г. Игнатов. М.: ИКЦ "МарТ", 2007. С. 328.
Здесь обнаруживается ряд существенных проблем. Во-первых, должностные регламенты и служебные контракты не находятся в открытом доступе. Поэтому действиям лиц, в отношении которых осуществляются контрольно-надзорные мероприятия, не могут в полной мере дать правовую оценку, а это означает невозможность эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Во-вторых, за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей должностное лицо может быть привлечено к дисциплинарной ответственности лишь вышестоящим должностным лицом, т.е. существует возможность укрывательства незаконных и неправомерных действий и принимаемых решений со стороны руководства государственных контрольно-надзорных органов. В-третьих, должностные регламенты могут не состыковаться с административными регламентами, устанавливающими порядок осуществления функций по контролю и надзору. Данное противоречие может быть использовано для чрезмерного административного усмотрения в контрольно-надзорной деятельности.
3. Совершение противоправных действий (бездействия) при проведении проверки подразумевает наличие умысла у должностного лица, осуществляющего контрольно-надзорные мероприятия. В этом случае, в зависимости от последствий, должностное лицо может быть привлечено либо к административной, либо к уголовной ответственности.
Вместе с тем противоправность действий (бездействия) опять же устанавливается из несоблюдения должностным лицом административных регламентов и должностных регламентов, что возвращает нас к проблемам, отмеченным в первых двух основаниях наступления юридической ответственности. Поэтому значительной проблемой является доказывание по административным и уголовным делам наличия властных полномочий у должностного лица в рамках административно-надзорного производства.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.