Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ВЛИЯНИИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ НА ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В.Г. ТРЕПЕЛЬ, М.А. ШИШОВ, Е.В. ШУМИЛИНА
Как правило, к формально-юридическим источникам административного права, применительно к правовому полю Российской Федерации, относят: нормативно-правовой акт, нормативный договор, правовой обычай, что характерно для системы романо-германского права <1>. Наибольшие споры вызывает вопрос о допустимости рассмотрения в качестве источника административного права юридического прецедента <2>.
--------------------------------
<1> Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права России // Административное право и процесс. 2006. N 3.
<2> Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права // Административное право и процесс. 2010. N 2.
Характерной чертой административного права является наличие значительного количества его источников: законов и подзаконных актов. В связи с тем, что лицензирование является разновидностью исполнительно-распорядительной деятельности государства, посредством соответствующих государственных (лицензирующих) органов, нормативные акты, регулирующие лицензирование отдельных видов деятельности, можно отнести к источникам административного права. К сожалению, отдельные положения действующего законодательства в сфере лицензирования допускают неоднозначное толкование, что создает определенные трудности для правоприменения. Вместе с тем решение, принятое лицензирующим органом в отношении соискателя лицензии или лицензиата, может быть оспорено в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, а кроме того, в силу требований ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 - 4 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований и условий), также рассматривают судьи арбитражных судов. В контексте вышеизложенного правоприменительная практика арбитражных судов в части пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, особенно пересмотра в порядке надзора, приобретает функцию интерпретационной нормы.
Одним из примеров являются принятые Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации решения по вопросу необходимости наличия специального разрешения (лицензии) на право осуществления фармацевтической деятельности для реализации аптечек первой помощи (автомобильных).
Согласно разъяснениям, указанным в письме Минздрава РФ от 05.08.1997 N 2510/5911-97-31 "Об аптечках первой помощи автомобильных в торговой сети", реализацией аптечек имеет право заниматься любое юридическое и физическое лицо, имеющее лицензию Минздрава РФ на реализацию аптечек. В соответствии с утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 30.12.1993 N 301 Общероссийским классификатором продукции ОК 005-93 аптечки автомобильные являются изделиями медицинского назначения. Аналогичное положение содержится и в п. 72 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19.01.1998 N 55. Вместе с тем со вступлением в действие редакции от 02.07.2005 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" реализация изделий медицинского назначения, в том числе аптечек автомобильных, не отнесена к перечню лицензируемых видов, на что указывалось в письме Росздравнадзора от 23.03.2005 N 01И-130/05 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (письмом Росздравнадзора от 28.12.2005 N 01И-805/05 признано утратившим силу). О том, что лицензия на розничную торговлю автомобильными аптечками не требуется, было указано в Постановлениях Федеральных арбитражных судов Волго-Вятского округа от 14.08.2006 по делу N А28-3535/2006-157/8, Дальневосточного округа от 22.11.2006 N Ф03-А80/06-2/4263, Западно-Сибирского округа от 19.12.2006 N Ф04-8423/2006(29435-А03-23), Поволжского округа от 13.03.2007 по делу N А72-9097/06, Северо-Западного округа от 13.02.2007 по делу N А26-3697/2006, Центрального округа от 22.03.2007 по делу N А68-7563/06-119/8.
Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) в Постановлениях от 10.07.2007 N 3208/07, 3611/07, 3682/07, 3744/07, 4985/07, 5080/07 не согласился с приведенной выше позицией <3>. В частности, ВАС РФ указал, что Приказом Минздравмедпрома РФ от 20.08.1996 N 325 "Об утверждении аптечки первой помощи (автомобильной)" в состав аптечки включены лекарственные средства, а согласно Положению о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2006 N 416, к фармацевтической деятельности относится деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере обращения предназначенных для медицинского применения лекарственных средств, включающая оптовую, розничную торговлю лекарственными средствами и изготовление лекарственных средств, следовательно, реализация аптечек первой помощи (автомобильных) без специального разрешения (лицензии) на фармацевтическую деятельность образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Иными словами, данные Постановления ВАС РФ разъяснили, что если в состав изделия медицинского назначения (аптечки автомобильной) входят лекарственные средства, то для реализации требуется наличие лицензии на осуществление фармацевтической деятельности, в противном случае наступает административная ответственность по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Таким образом, в данных судебных актах ВАС РФ можно установить наличие гипотезы, диспозиции и санкции, что характерно для структуры нормативного акта (источника права). После принятия указанных Постановлений ВАС РФ деятельность по реализации аптечек автомобильных как лицензирующими органами, так и судьями арбитражных судов рассматривалась только как деятельность, требующая наличия лицензии на осуществление фармацевтической деятельности. В последующем Приказом Минздравсоцразвития РФ от 08.09.2009 N 697н лекарственные средства были исключены из состава аптечки первой помощи (автомобильной).
--------------------------------
<3> Вестник ВАС РФ. 2007. N 9.
Отдельно необходимо остановиться и на тех случаях, когда правоприменительная практика позволяет разрешить противоречия нормативно-правовых актов.
Например, ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ (27.07.2010) "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержит следующие нормы-дефиниции: лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю; лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Анализ данных определений приводит к противоречию относительно условий, при которых соблюдение лицензионных требований обязательно. Так, в соответствии с определением понятия "лицензия" соблюдение лицензионных требований и условий обязательно при одном условии - наличии лицензии. Согласно определению понятия "лицензионные требования и условия" соблюдение лицензионных требований и условий обязательно уже при двух условиях - при наличии лицензии и осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Решение данного противоречия крайне важно для административного органа, так как от него зависит правомерность возбуждения дела об административном правонарушении. Современная правоприменительная практика (Постановление ФАС Московского округа от 01.06.2009 N КА-А40/4732-09 по делу N А40-94970/08-21-725) указывает на то, что наличие лицензии предполагает соблюдение ряда правил и требований, независимо от того, осуществляется деятельность по данной лицензии или нет.
Противоречия возникают и при решении вопроса о допустимости осуществления лицензируемого вида деятельности по адресу, не указанному в документе, подтверждающем наличие лицензии. В силу требований ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной, власти может осуществляться на всей территории Российской Федерации, а деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем в соответствии с требованиями п. 1 ст. 9, п. 1 ст. 10, ст. 14 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующий орган обязан провести до предоставления лицензии проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, а также указать в решении о предоставлении лицензии, в документе, подтверждающем наличие лицензии, а также реестре лицензий адрес места осуществления лицензируемого вида деятельности, что косвенно говорит о том, что лицензиату разрешено осуществление лицензируемого вида деятельности только по адресу, указанному в бланке лицензии.
Разрешая данное противоречие, ФАС Центрального округа в Постановлении от 28.05.2007 по делу N А62-3922/06 указывает на то, что, исходя из положения абзаца 3 п. 1 ст. 10 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", осуществление лицензируемого вида деятельности по адресу, не указанному в решении о предоставлении лицензии, и в документе, подтверждающем наличие лицензии, свидетельствует о том, что объект не прошел установленный законодательством порядок лицензирования и, соответственно, не может использоваться лицензиатом для осуществления лицензируемой деятельности. Сходная позиция указана и в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 17.12.2009 по делу N А53-6101/2009, согласно которой анализ положений ст. 10, 14 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в их совокупности и взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что для осуществления деятельности по новому адресу лицензиат должен представить в лицензирующий орган, соответствующий пакет документов, подтверждающих возможность осуществления лицензируемого вида деятельности по данному адресу. Кроме того, в соответствии с Постановлениями ФАС Дальневосточного округа от 14.02.2008 N Ф03-А73/07-2/6434 по делу N А73-5579/2007-11АП, ФАС Северо-Кавказского округа от 17.12.2009 по делу N А53-6101/2009 и от 18.05.2010 по делу N А20-3482/2009 осуществление лицензируемой деятельности по адресу, не указанному в лицензии или в приложении к ней, свидетельствует о нарушении условий, предусмотренных лицензией, за которое предусмотрена ответственность ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
Нельзя не отметить и случаи, когда правоприменительная практика неоднозначно трактует действующее законодательство, что влечет затруднения применения отдельных правовых норм.
Например, в силу требований ст. 8 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Однако ст. 11 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливающая порядок переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, не содержит положений о сроке, в течение которого лицензиат должен подать заявление для продления лицензии. Согласно правовой позиции ФАС Уральского округа, изложенной в Постановлении от 27.10.2008 N Ф09-7834/08-С1 по делу N А07-9461/08, по смыслу ст. 11 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" для продления лицензии необходимо не позднее чем через пятнадцать дней после истечения срока лицензии подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии. Вместе с тем в соответствии с позицией ФАС Дальневосточного округа, изложенной в Постановлении от 23.01.2008 N Ф03-А51/07-2/5705 по делу N А51-6590/2007-25-124, своевременным является подача заявления до момента истечения срока действия лицензии, в противном случае продление срока действия лицензии будет невозможным, поскольку сама лицензия уже будет отсутствовать. Сходная позиция изложена и в Постановлении ФАС Московского округа от 13.03.2009 N КА-А40/590-08 по делу N А40-39913/08-119-175.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что правоприменительная практика апелляционной, кассационной и особенно надзорной инстанции, не являясь формально-юридическим источником административного права, тем не менее в ряде случаев исполняет функцию интерпретационных норм. Таким образом, нельзя не отметить влияние правоприменительной практики на источники административного права в части унификации их толкования и порядка применения.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.