Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Надзор за исполнением законов на финансовом рынке. Статьи по предмету Финансовое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ

С.Г. ХУСЯЙНОВА, А.А. ВОРОНЦОВ

Финансовый рынок играет важнейшую роль в современных экономических отношениях как в национальном, так и в глобальном масштабе. Последние десятилетия показали, как велико влияние внутренних проблем, возникающих на финансовом рынке одного государства, на национальные финансовые рынки других государств.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере финансового рынка представляется возможным определять исходя из положений ст. 21 Закона о прокуратуре, понимая под ним соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих деятельность на финансовом рынке, объектами надзора, соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Необходимо отметить, что на законодательном уровне нет определения финансового рынка, вместе с тем в Основных направлениях развития финансового рынка на период 2019 - 2021 годов, разработанных Центральным банком РФ в 2019 г., финансовый рынок определен как система экономических и правовых отношений, связанных с использованием денег в качестве средства накопления и платежа, обращением финансовых инструментов, а также как культурно-деловая среда, в которой действуют участники финансового рынка. Общественной функцией финансового рынка является эффективное распределение денежных ресурсов и рисков, установление справедливых цен на финансовые активы.
Сделаем акцент на рассмотрении основных, на наш взгляд, направлений прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих деятельность на финансовом рынке, которыми являются сферы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в кредитно-банковской деятельности, в области страхования и на рынке ценных бумаг.
Законодательство, регулирующее отношения в рассматриваемой сфере, многоотраслевое, что требует от прокуроров изучения значительного объема правовой базы. Основу правового регулирования в кредитно-банковской сфере составляют Гражданский кодекс РФ, а также Федеральные законы: от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", от 19 июля 2007 г. N 196-ФЗ "О ломбардах", от 2 июля 2010 г. N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе", от 21 декабря 2013 г. N 353-ФЗ "О потребительском кредите (займе)" и др.

В сфере страхования прокурор осуществляет надзор за исполнением требований Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон об организации страхового дела), Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", Федеральных законов от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (далее - Закон об ОСАГО) и др.
К специальному "предметному" закону, регулирующему отношения на рынке ценных бумаг, относится Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон N 39-ФЗ), а также следующие Федеральные законы: от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.
Таким образом, законодательство Российской Федерации о финансовом рынке представляет собой довольно развитую систему, охватывающую практически все стороны этого института. Оно развивается, постоянно адаптируется к изменяющимся социально-экономическим условиям и еще далеко от совершенства. Вместе с тем, по мнению экспертов, "обилие правовых документов, принятых по одному и тому же предмету регулирования, делает законодательство громоздким, осложняет поиск и восприятие правовых предписаний, создает трудности в их практическом применении" <1>. Изложенное подтверждается и результатами анкетирования прокурорских работников, большинство из которых считает, что одним из существенных препятствий осуществления эффективного прокурорского надзора за исполнением законов, регулирующих деятельность на финансовом рынке (в сфере страхования, микрокредитования, на рынке ценных бумаг), является сложность и несовершенство законодательства в этой сфере.
--------------------------------
<1> Рахманина Т.Н., Иванюк О.А. Техника систематизации нормативных правовых актов // Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. проф. Н.А. Власенко. М.: Юриспруденция, 2010. С. 282.

Так, одним из факторов, в наибольшей степени способствующих нарушениям законов на рынке ценных бумаг, 49,8% опрошенных сотрудников прокуратуры считают несовершенство законодательства, основными недостатками которого являются: недостаточность полномочий органов контроля (надзора) - об этом заявили 43,9% опрошенных; несовершенство уголовного законодательства по противодействию преступлениям на рынке ценных бумаг - 41,9%; низкий размер штрафа за административные правонарушения в сфере рынка ценных бумаг - 27,8%.
Регулирование и надзор на финансовом рынке относительно недавно стали прерогативой Центрального банка РФ на основании Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков". Вместе с тем, по мнению экспертов, отсутствие законодательной регламентации взаимодействия между Банком России и Правительством РФ по разработке и реализации политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка создает риски несогласованности их действий и недостижения целей, установленных документами стратегического планирования в этой сфере <2>.
--------------------------------
<2> http://www.ach.gov.ru/checks/9603 (дата обращения: 28.04.2020).

Первостепенным же условием формирования доверия на финансовом рынке является устойчивость финансовых организаций, защищенность средств кредиторов и вкладчиков. В связи с этим необходимо отметить, что при сложной ситуации на финансовом рынке Банком России и его территориальными органами должным образом не реализуются полномочия при осуществлении надзора за кредитными и некредитными организациями, в том числе в сфере потребительского кредитования <3>. Несмотря на массовое нарушение прав потребителей, такие нарушения выявляются органами Банка России в единичных случаях, эта сфера надзора в качестве приоритетной не определена. В большинстве случаев вопросы потребительского кредитования органами Банка России в ходе проверок вообще не оцениваются.
--------------------------------
<3> См. более подробно: Бут Н.Д. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан в кредитно-банковской сфере // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 2. С. 30 - 35.

Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере страхования осуществляется в отношении органов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями в сфере страхования, в том числе территориальных органов Банка России (так как именно на него возложена функция по регулированию, контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы в субъектах Федерации, территориальных органов Роспотребнадзора. Объектами прокурорского надзора за исполнением законов в сфере страхования также являются страховые организации, общества взаимного страхования, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации для осуществления деятельности по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию и получившие лицензии на осуществление соответствующего вида страховой деятельности в установленном Законом об организации страхового дела порядке.
Анализ докладных прокуратур субъектов Федерации по вопросу исполнения законов в сфере страхования позволил сделать вывод о том, что в настоящее время особую актуальность имеет надзор за исполнением Закона об ОСАГО.
Этот анализ также позволил выявить типичные нарушения законов в рассматриваемой сфере, к которым относятся: навязывание дополнительных услуг при заключении договора ОСАГО, незаконные отказы в заключении договора, а также необоснованные отказы в компенсации уплаченной страховой премии по договору ОСАГО и др.
Одним из основных, реальных и действенных средств усиления контрольно-надзорных функций государства на рынке ценных бумаг "могут с полным основанием рассматриваться совершенствование и усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг" <4>.
--------------------------------
<4> Звягинцев Д.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства РФ о рынке ценных бумаг: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. с. 4.

Необходимость усиления работы на этом направлении надзора вызвана тем обстоятельством, что одним из активных субъектов деятельности на рынке ценных бумаг является государство. Оно не только выступает в роли правоустанавливающего и контролирующего субъекта в лице различных органов государственной власти и управления, но и является зачастую равноправным участником отношений, возникающих в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бумаг, наряду с негосударственными хозяйствующими субъектами. В последнем случае государство выступает в лице как специальных органов федерального правительства (например, Минфина), органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих выпуск и размещение государственных долговых обязательств (в основном различного рода облигаций), так и юридических лиц со стопроцентным участием государства, являющихся субъектами гражданско-правовых сделок на рынке ценных бумаг.
Необходимо также отметить следующие нарушения прав акционеров на рынке ценных бумаг: непредставление либо представление неполной, недостоверной информации эмитентом, акционерным обществом акционеру (инвестору), в том числе обязательной для раскрытия; нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг, уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг; воспрепятствование акционерным обществом (эмитентом) осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом; нарушение порядка эмиссии ценных бумаг, публичное размещение, рекламу или предложение акционерным обществом (эмитентом) под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом ценными бумагами, и др.
Профессиональные участники рынка ценных бумаг - брокеры, дилеры, доверительные управляющие, депозитарии, клиринговые организации, организаторы торговли на рынке ценных бумаг - допускают следующие нарушения законов: осуществление деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований; обман инвесторов относительно инвестиционных качеств ценной бумаги; нарушение законов о рекламе; нарушение прав инвесторов на получение необходимой и достоверной информации об эмитенте; нарушение порядка раскрытия обязательной информации о себе как о профессиональном участнике рынка ценных бумаг и др.
С целью повышения эффективности прокурорского надзора и улучшения состояния законности на финансовом рынке предлагается скорректировать нормативную правовую базу, регулирующую общественные отношения в этой области. В частности, необходимо проработать вопрос о совершенствовании действующего законодательства в части определения понятия "финансовый рынок", установления целей и инструментов политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка, конкретизации функций Банка России как участника системы стратегического планирования на федеральном уровне, регламентации порядка взаимодействия Банка России и Правительства РФ при разработке и проведении политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации.
Рассматривая систему организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в сфере противодействия преступлениям на финансовом рынке, необходимо выделить приоритетные направления надзора, к которым следует отнести: надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия, а также надзор за исполнением законов в ходе расследования уголовных дел этой категории, в том числе на рынке ценных бумаг, при оказании услуг страхования, в банковском секторе и т.п.
Необходимо отметить, что сложность этого направления прокурорского надзора обусловлена низкой раскрываемостью преступлений, совершаемых на финансовом рынке, чему во многом способствует невысокий профессионализм сотрудников оперативных подразделений правоохранительных органов.
Выявление преступлений на финансовом рынке требует наличия специальных знаний, налаженной системы взаимодействия и обмена информацией с контрольно-надзорными органами, а также существенных временных затрат.
Прокурорско-надзорная практика свидетельствует о повсеместных нарушениях с целью сокрытия от учета сообщений и материалов, незаконно растянутых сроках доследственной проверки <5>.
--------------------------------
<5> См.: Ткачев И.В. О необходимости расширения полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета // Российская юстиция. 2014. N 9.

В ходе осуществления надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях на финансовом рынке в органах дознания и предварительного следствия прокурор сталкивается с типичными нарушениями законов, свойственными любым подразделениям правоохранительных органов. Однако "мотив манипуляций" по сокрытию преступлений рассматриваемой категории несколько иной. Так, если при разрешении сообщений об общеуголовных преступлениях целью сокрытия является улучшение статистических показателей, то при выявлении преступлений на финансовом рынке - желание избавиться от уголовного дела, расследование которого потребует привлечения значительных сил и средств.
Уловки используются стандартные: от прямого отказа в принятии (регистрации) сообщения о преступлении до самого распространенного - перенаправления материала в другие оперативные подразделения, нередко и вышестоящие, а зачастую и в другой регион.
Например, заявление регистрируется в качестве входящей корреспонденции, и только после проведения в полном объеме проверки и готовности материала к возбуждению уголовного дела происходит регистрация в книге учета сообщений о преступлениях, с момента которой начинают исчисляться процессуальные сроки.
Единственный способ пресечь манипуляции - вынесение по фактам укрытия преступлений от учета, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, мотивированных постановлений о направлении в органы предварительного расследования материалов для решения вопроса об уголовном преследовании.
Распространена практика вынесения незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Причиной признания таких постановлений необоснованными, как правило, служит неустановление обстоятельств, имевших существенное значение для правильной правовой оценки содеянного.
При этом основной причиной вынесения незаконных постановлений является длительность проверок. В частности, для проведения финансово-бухгалтерских исследований необходимо истребовать значительный объем документации и найти эксперта или экспертное учреждение, встать в очередь на их проведение и получить множество согласований на оплату исследования.
Кроме того, специфика процессуальных проверок сообщений о преступлениях в сфере финансового рынка обусловлена наличием института банковской тайны. Следователи структурных подразделений СК России и следственного департамента МВД России, равно как и оперативные сотрудники правоохранительных органов, фактически лишены возможности своевременно истребовать из банков необходимые им сведения. Складывающаяся в настоящий момент практика не позволяет также своевременно получать необходимые сведения от Росфинмониторинга, что приводит к существенному затягиванию сроков процессуальных проверок.
При организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в сфере противодействия преступлениям на финансовом рынке, основная задача прокуроров - обеспечение соблюдения следователями норм УПК при производстве наиболее типичных следственных (процессуальных) действий.
В практике расследования преступлений на финансовом рынке встречается необоснованное приостановление производства по уголовным делам, несмотря на неполное выполнение следственных действий.
Допускаются факты несоблюдения закона также и при прекращении уголовного преследования (дела). Как свидетельствует практика, основной причиной признания постановлений о прекращении производства по уголовным делам указанной категории незаконными является неполнота проведенного предварительного расследования.
Укажем на типичные ошибки, выявляемые прокурорами при изучении уголовных дел этой категории перед направлением их в суд и служащие основаниями для возвращения дел в порядке ст. ст. 221 и 226 УПК:
- неверную квалификацию следователями и дознавателями действий обвиняемых;
- недостаточность собранных доказательств;
- ошибки, допущенные при составлении обвинительного заключения.
При организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в сфере противодействия преступлениям на финансовом рынке, следует обратить внимание на ненадлежащий уровень взаимодействия между следственными, оперативно-розыскными и контролирующими органами при наличии множества соглашений, заключенных между указанными органами по обмену информацией и оказанием помощи в расследовании уголовных дел.
Необходимо отметить, что в целях улучшения качества доследственных проверок и активизации предварительного расследования и дознания прокурорам целесообразно практиковать заслушивание материалов доследственных проверок и уголовных дел о преступлениях на финансовом рынке, в рамках которых руководители следственных и оперативных подразделений будут докладывать прокурору, как координатору работы по борьбе с преступностью, о результатах проведенных следственных действий и оперативно-разыскных мероприятий по уголовным делам, вырабатывать планы совместных мероприятий, создавать следственно-оперативные группы из наиболее подготовленных сотрудников, специализирующихся на выявлении, раскрытии и расследовании преступлений указанной категории.

Пристатейный библиографический список

1. Бут Н.Д. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан в кредитно-банковской сфере // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 2.
2. Звягинцев Д.А. Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства РФ о рынке ценных бумаг: дис. ... канд. юрид. наук. М. 2002.
3. Рахманина Т.Н., Иванюк О.А. Техника систематизации нормативных правовых актов // Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. проф. Н.А. Власенко. М.: Юриспруденция, 2010.
4. Ткачев И.В. О необходимости расширения полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета // Российская юстиция. 2014. N 9.
5. Шмонин А.В. Некоторые проблемы расследования преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и пути их решения // Российский следователь. 2013. N 21.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.