Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Управление золотовалютными резервами: к вопросу о понятии. Статьи по предмету Финансовое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

УПРАВЛЕНИЕ ЗОЛОТОВАЛЮТНЫМИ РЕЗЕРВАМИ: К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ

Л.Л. АРЗУМАНОВА, А.О. ЛОГВЕНЧЕВА

В настоящее время каждое государство обеспечивает свою деятельность публичными финансами, к числу которых относятся золотовалютные резервы. Учитывая их особую значимость, обусловленную многообразием выполняемых ими функций - финансирование дефицита федерального бюджета, средство для валютных интервенций и государственных внешних заимствований, средство для уравновешивания платежных балансов, использование в расчетах государства с Международным валютным фондом, в последнее время им уделяют повышенное внимание на государственном уровне. В течение нескольких лет Президент России в своем ежегодном послании Федеральному Собранию указывает на увеличение объема золотовалютных резервов <1>. Помимо этого, особое значение золотовалютных резервов отмечено и в доктрине финансового права <2>.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 // РГ. N 38. 21.02.2019; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // РГ. N 46. 02.03.2018; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 // Парламентская газета. N 45. 02-08.12.2016.
<2> См.: Арзуманова Л.Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 442; Артемов Н.М. Валютное регулирование в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 25; Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2014. С. 51.

В целях сохранения и пополнения золотовалютные резервы должны эффективно "управляться" <3>. Тем не менее до настоящего времени на уровне законодательного регулирования не определена такая категория, как "управление золотовалютными резервами". Указанная дефиниция используется исключительно в Федеральном законе от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <4> (далее - Закон о Банке России) при описании управления частью золотовалютных резервов РФ - международными резервами. Относительно другой части золотовалютных резервов - Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации (далее - Госфонд России) - следует подчеркнуть, что в Федеральном законе от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" <5> (далее - Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях) и в Постановлении Правительства РФ от 27.02.2003 N 127 "Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации" <6> (далее - Положение о Госфонде России) категория "управление" не используется.
--------------------------------
<3> Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 172.
<4> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
<5> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463.
<6> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 866.

Принимая во внимание отсутствие легального определения управления золотовалютными резервами, обратимся к юридической науке. Так, исторически категория "управление" применяется в словосочетании "государственное управление", которое является предметом отрасли административного права <7>. Анализ доктринальных определений государственного управления позволяет выделить несколько признаков и использовать их для определения управления золотовалютными резервами.
--------------------------------
<7> См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 19; Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2017. С. 5.

Во-первых, государственное управление - один из видов государственной деятельности <8>. Мнение о том, что государственное управление, в частности управление публичными финансами, является особым видом государственной деятельности, высказывал в начале XIX в. М.М. Сперанский <9>. Поскольку управление золотовалютными резервами относится к управлению публичными финансами, можно предположить, что оно является видом государственной деятельности.
--------------------------------
<8> См.: Административное право Российской Федерации. С. 9; Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2013. С. 23.
<9> План финансов М.М. Сперанского // Сборник Императорского русского исторического общества. СПб., 1885. Т. 45. С. 67.

Во-вторых, существенным признаком государственного управления является его осуществление специальными субъектами <10>. Ряд авторов конкретизируют это положение, утверждая, что государственное управление реализуется исключительно исполнительными органами государственной власти <11>. Однако очевидна неточность подобной позиции по отношению к управлению золотовалютными резервами ввиду специфики органов, его осуществляющих. Так, Госфондом России управляет Министерство финансов РФ, а органом управления международными резервами является Банк России. Рассмотрим подробнее полномочия этих структур.
--------------------------------
<10> См.: Административное право Российской Федерации. С. 12.
<11> См., например: Братановский С.Н. Указ. соч. С. 23.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ <12>. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <13> одной из основных функций любого министерства является выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в определенной сфере деятельности. Минфин России среди прочего осуществляет эту функцию в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
--------------------------------
<12> Указ Президента РФ от 15.05.2018 N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2018. N 21. Ст. 2981.
<13> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Согласно названному Указу Президента РФ министерство не вправе осуществлять управление государственным имуществом, если иное не установлено указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Следовательно, исходя из того, что ценности Госфонда России находятся в государственной собственности, по общему правилу Минфин России не может выполнять функцию по управлению ими.
Подчеркнем, что в нормативных правовых актах отсутствует полномочие по управлению Госфондом России. В соответствии с п. 4.1 ст. 6 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях к полномочиям Минфина России отнесена лишь организация учета, хранения и реставрации ценностей Госфонда России, а также осуществление иных операций с такими ценностями. Анализ Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" <14> позволяет также отметить отсутствие полномочия по управлению Госфондом России: в документе урегулирована организация формирования и использования ценностей Госфонда России. Аналогичная формулировка представлена и в Постановлении Правительства РФ от 07.04.2004 N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" <15>.
--------------------------------
<14> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
<15> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1478.

Примечательно, что в Законе о драгоценных металлах и драгоценных камнях и в Положении о Госфонде России также упомянуты иные органы - Правительство РФ и Президент РФ и их отдельные полномочия в отношении ценностей Госфонда России, однако наиболее обширными полномочиями обладает, безусловно, Минфин России, из чего следует, что именно данный орган осуществляет управление Госфондом России.
Перейдем к исследованию органа управления международными резервами - Банку России. В юридической науке до сих пор продолжаются дискуссии по вопросу правового статуса Центрального банка РФ, в частности его отнесения к органам государственной власти. По мнению Т.Э. Рождественской <16>, несмотря на то, что правовой статус Банка России основан на нормах Конституции РФ, исходя из ее положений, невозможно однозначно ответить на вопрос, является ли Банк России органом государственной власти.
--------------------------------
<16> Рождественская Т.Э. Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: особенности правового статуса // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 4. С. 57.

Следует поддержать точку зрения, согласно которой Банк России относится к органам государственной власти с особым статусом. В науке финансового права ряд авторов определяют Банк России как орган государственной власти, не входящий в систему разделения властей <17>. Аналогичной позиции придерживаются в конституционном праве <18>. Косвенное подтверждение того, что Банк России является органом государственной власти, представлено в Определении Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О <19>, в котором указывается на осуществление Банком России функций государственной власти и его особый - конституционный статус. Таким образом, Банк России - орган государственной власти, не относящийся ни к одной из ветвей власти и обладающий особым статусом. Именно этим обусловлено представленное выше утверждение, согласно которому для описания субъектов управления золотовалютными резервами необходимо пользоваться категорией "органы государственной власти".
--------------------------------
<17> См., например: Рождественская Т.Э. Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке... С. 58; Викулин А.Ю., Тосунян Г.А. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы / отв. ред. А.М. Экмалян. М., 2000. С. 28; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. М., 2015. С. 582.
<18> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2015. С. 400.
<19> Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.

Непосредственно функция Банка России по управлению международными резервами закреплена в п. 7 ст. 4 Закона о Банке России, которая конкретизирована в других статьях: в частности, в ст. 2 установлено, что Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению золотовалютными резервами; в ст. ст. 23 и 46 обозначено полномочие на осуществление операций и сделок с золотовалютными резервами, включая возможность совершения подобных сделок с международными организациями, иностранными центральными банками и иными иностранными юридическими лицами.
Рассуждая о Банке России как органе управления международными резервами, отметим, что из анализа международного акта - Руководства по платежному балансу и международной инвестиционной позиции <20> следует, что Банк России является органом денежно-кредитной политики. Данное положение имеет легальное подтверждение в российском законодательстве: согласно п. 1 ст. 4 Закона о Банке России этот орган разрабатывает и проводит совместно с Правительством РФ единую государственную денежно-кредитную политику. Помимо легального, существуют и доктринальные подтверждения того факта, что Банк России - орган денежно-кредитной политики <21>.
--------------------------------
<20> Руководство по платежному балансу и международной инвестиционной позиции (6-е изд.) // URL: https://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/bop/2007/bopman6r.pdf (дата обращения: 22.06.2019).
<21> См.: Рождественская Т.Э. Банковское право: учебное пособие. М., 2010. С. 43; Тесля П.Н., Плотникова И.В. Денежно-кредитная и финансовая политика государства: учебное пособие. М., 2013. С. 5.

С определенной долей условности утверждение об органах денежно-кредитной политики можно распространить и на орган управления Госфондом России - Минфин России: в Постановлении Правительства РФ "О Министерстве финансов Российской Федерации" полномочие по проведению денежно-кредитной политики прямо не обозначено, однако в Постановлении Правительства РФ "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации" закреплено, что министерство осуществляет координацию денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики. С данным положением согласны и в доктрине финансового права <22>.
--------------------------------
<22> См.: Арзуманова Л.Л. Указ. соч. С. 203; Кучеров И.И. Право денежного обращения: курс лекций. М., 2013. С. 62.

Проведя анализ статуса и полномочий органов управления золотовалютными резервами, обратим внимание на важную черту государственного управления - оно осуществляется посредством реализации последовательно сменяющих друг друга процедур <23>.
--------------------------------
<23> См.: Административное право Российской Федерации. С. 13.

По отношению к золотовалютным резервам в доктрине финансового права выделен один способ определения процедур в рамках управления - путем перечисления операций, которые могут быть произведены с золотовалютными резервами <24>. Однако подобная позиция подвергается обоснованной критике по следующим основаниям: во-первых, из-за многочисленности операций, из чего следует достаточная громоздкость такого определения; во-вторых, ввиду противоречия такого определения нормам федерального закона - анализ ст. 46 Закона о Банке России позволяет заключить, что управление золотовалютными резервами не ограничивается операциями и сделками с ними.
--------------------------------
<24> См.: Янкевич С.В. Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 108.

Представляется возможным выделить иной способ определения процедур в рамках управления золотовалютными резервами - при помощи последовательности сменяющих друг друга стадий.
Ни в Законе о Банке России, ни в Законе о драгоценных металлах и драгоценных камнях и Положении о Госфонде России прямо не перечислены стадии управления частями золотовалютных резервов. На основе исследования указанных актов можно представить следующие стадии:
1. Исходной стадией является формирование золотовалютных резервов, что для Госфонда России подтверждается частью II Положения о Госфонде России. В статье 25 Закона о Банке России упомянута стадия формирования резервов. Неоспоримость названной стадии очевидна, поскольку для выполнения всех последующих стадий управления золотовалютные резервы должны поступить в распоряжение того или иного органа.
2. Следующая стадия - хранение, не упомянутое в качестве отдельной стадии ни в Законе о Банке России, ни в Законе о драгоценных металлах и драгоценных камнях и Положении о Госфонде России. В указанных актах хранение рассматривается в качестве операции: в Законе о драгоценных металлах и драгоценных камнях оно является операцией с драгоценными металлами и драгоценными камнями; в Положении о Госфонде России хранение перечислено наравне с иными операциями. Говоря о международных резервах, подчеркнем, что в Законе о Банке России урегулировано полномочие Банка России хранить драгоценные металлы и валютные ценности, при этом хранение также отнесено к банковским операциям и сделкам. Несмотря на это и принимая во внимание важное значение хранения и достаточную продолжительность во времени, возможно рассмотрение хранения в более широком смысле и, следовательно, отнесение его к отдельной, центральной стадии по управлению золотовалютными резервами.
3. Заключительная стадия управления золотовалютными резервами имеет различные наименования в нормативных правовых актах: так, в Законе о драгоценных металлах и драгоценных камнях используются две категории - "отпуск ценностей" и "реализация ценностей", а в Положении о Госфонде России отпуск ценностей из Госфонда России определен как их реализация на внутреннем или внешнем рынке. В то же время в ст. 25 Закона о Банке России закреплено использование резервов.
В рамках сравнения указанных категорий выделим ту, применение которой допустимо по отношению ко всем частям золотовалютных резервов.
Так, категории "отпуск" и "реализация" не представляется возможным применять ко всем золотовалютным резервам ввиду следующих обстоятельств. Во-первых, Госфонд России содержит в себе часть, не подлежащую отпуску и реализации, - Алмазный фонд РФ. Во-вторых, исходя из грамматического толкования, понятия "реализация" или "отпуск" не соотносятся со средствами в иностранной валюте, специальными правами заимствования и резервной позицией в МВФ. Отсюда возникает необходимость выбора более широкой категории, которой является "использование". Помимо того, что она названа в Законе о Банке России, еще одним фактом в поддержку является то, что она упомянута в п. п. 1, 3 ст. 9 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях по отношению к госфондам субъектов РФ. Возможно также применение этого понятия для резервных активов в иностранной валюте, специальных прав заимствования и резервной позиции в МВФ, а также для Алмазного фонда РФ (п. 2 ст. 7 Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях).
В заключение отметим отражение рассмотренных дефиниций в названии находящегося в Минфина России федерального казенного учреждения - Государственного учреждения по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации <25>. В названии учреждения присутствует категория "отпуск", которая, как указано ранее, должна быть включена в более широкое понятие "использование".
--------------------------------
<25> Приказ Минфина России от 30.05.2011 N 196 "Об утверждении Устава федерального казенного учреждения "Государственное учреждение по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Ни в экономической науке, ни в науке финансового права названные стадии управления золотовалютными резервами не выделены. Тем не менее большинство ученых определяют особую важность формирования <26>, хранения <27> и использования <28> золотовалютных резервов.
--------------------------------
<26> См., например: Арзуманова Л.Л. Указ. соч. С. 443; Кудлаев Д.В. Финансово-правовое регулирование обращения драгоценных металлов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 79; Янкевич С.В. Указ. соч. С. 99; Наркевич С.С. Золотовалютные резервы: история, определение, состав и современные функции // Вопросы экономики. 2015. N 4. С. 100.
<27> См., например: Кудлаев Д.В. Указ. соч. С. 25; Янкевич С.В. Указ. соч. С. 95.
<28> См., например: Кудлаев Д.В. Указ. соч. С. 64; Колесов Н.Д., Колесова О.Н. Роль Центрального банка в формировании и использовании золотовалютных резервов // Проблемы современной экономики. 2007. N 3 (23). С. 200.

Резюмируя, представляется возможным определить управление золотовалютными резервами как особый вид государственной деятельности по формированию, хранению и использованию золотовалютных резервов, осуществляемый Минфином России и Банком России.

Библиография

1. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2017. 568 с.
2. Арзуманова Л.Л. Право денежного обращения как подотрасль финансового права Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 521 с.
3. Артемов Н.М. Валютное регулирование в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. 54 с.
4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2015. 768 с.
5. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 14 - 21.
6. Братановский С.Н. Административное право: учебник. М., 2013. 921 с.
7. Викулин А.Ю., Тосунян Г.А. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы / отв. ред. А.М. Экмалян. М., 2000. 224 с.
8. Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. 494 с.
9. Колесов Н.Д., Колесова О.Н. Роль Центрального банка в формировании и использовании золотовалютных резервов // Проблемы современной экономики. 2007. N 3 (23). С. 200 - 204.
10. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. М., 2015. 624 с.
11. Кудлаев Д.В. Финансово-правовое регулирование обращения драгоценных металлов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 216 с.
12. Кучеров И.И. Право денежного обращения: курс лекций. М., 2013. 256 с.
13. Наркевич С.С. Золотовалютные резервы: история, определение, состав и современные функции // Вопросы экономики. 2015. N 4. С. 85 - 105.
14. План финансов М.М. Сперанского // Сборник Императорского русского исторического общества. СПб., 1885. Т. 45.
15. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2014. 382 с.
16. Рождественская Т.Э. Банковское право: учебное пособие. М., 2010. 420 с.
17. Рождественская Т.Э. Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: особенности правового статуса // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 4. С. 54 - 69.
18. Тесля П.Н., Плотникова И.В. Денежно-кредитная и финансовая политика государства: учебное пособие. М., 2013. 174 с.
19. Янкевич С.В. Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 198 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.