Формирование вертикали власти в системе органов предварительного следствия. Статьи по предмету Уголовный процесс

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Уголовный процесс. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ФОРМИРОВАНИЕ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

И.И. КОЛТАКОВА

Реальным инструментом активного воздействия на преступность, проявляющуюся в том числе в организационных формах, безусловно, можно считать стратегию создания в Российской Федерации единого (вневедомственного) следственного комитета, а также укрепления системы управления в следственных органах путем усиления роли их руководителей.
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" внесли существенные изменения в порядок расследования по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно. Если кратко, они могут быть выражены следующим образом.
Произошла передача процессуальных полномочий по контролю за предварительным следствием от прокуроров к руководителям следственных органов. Тем самым следователей избавили от двойного процессуального контроля как со стороны начальников следственных отделов, так и со стороны надзирающих прокуроров.
Кроме того, указанные изменения и дополнения повысили процессуальный статус и самостоятельность следователей путем усовершенствования (упрощения) процедур получения рассматриваемым должностным лицом согласия на производство отдельных следственных действий и принятие процессуальных решений, требующих согласия прокурора или судебного решения.
Таких ограничений по УПК РФ, до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. соответствующих изменений, насчитывалось около 40.
Указанные поправки фактически направлены на создание в Российской Федерации (изначально в рамках Генеральной прокуратуры) независимой от иных федеральных органов власти структуры органов предварительного следствия, которая, по замыслу разработчиков, должна стать прообразом единой Федеральной службы расследования в Российской Федерации.
Первый блок изменений затронул реорганизацию структуры предварительного следствия в органах прокуратуры. Существовавший на протяжении многих десятилетий порядок их построения порождал зависимость следователей от надзирающих прокуроров, в первую очередь как от административных начальников, осуществлявших одновременно процессуальную функцию по надзору за следствием. Кроме нее у прокуроров были и другие многочисленные обязанности, начиная с общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной и общественной жизни страны вплоть до поддержания обвинения в суде и прокурорского реагирования в случаях вынесения судами незаконных, необоснованных или несправедливых судебных решений.
В силу указанных причин на ежедневный процессуальный контроль за осуществлением следователями функции предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к подследственности органов прокуратуры, у надзирающих прокуроров просто "не доходили руки".
Именно этим в значительной степени и было обусловлено то обстоятельство, что показатели законности и качества предварительного следствия по уголовным делам, расследованным следователями прокуратуры, были лучше, чем у следователей ОВД, что неоднократно отмечалось в публикациях как ученых, так и практических работников правоохранительных органов.
Внесенными в УПК РФ Федеральным законом N 87-ФЗ изменениями была установлена строгая вертикаль процессуальной подчиненности следователей не прокурорам соответствующего уровня и их заместителям, а исключительно руководителям следственных органов, в штате которых они непосредственно состояли, и руководителям вышестоящих следственных органов.
О централизации следственного аппарата и его выстроенной вертикали может свидетельствовать анализ полномочий председателя Следственного комитета, которому предоставлено право утверждать структуру и штатное расписание следственных органов в системе прокуратуры и определять их полномочия, а также устанавливать порядок назначения работников Следственного комитета. В составе Следственного комитета образуется коллегия, что ставит его на уровень федерального органа.
В системе МВД, ФСБ России и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков структура органов предварительного следствия изменений не претерпела.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. на принципиально новой основе перераспределены полномочия между надзирающим прокурором и начальником следственного отдела (ст. ст. 37 и 39 УПК РФ).
Суть внесенных изменений, как представляется, заключается в том, что вневедомственный прокурорский надзор был заменен на ведомственный контроль за следователем со стороны руководителя следственного органа. А приоритетной задачей прокурора стала его надзорная функция за дознанием.

Непосредственно эти изменения проявились в следующем:
- во-первых, процессуальные полномочия прокурора в полном объеме сохранены лишь при производстве предварительного расследования в форме дознания, включая его право давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, согласие на возбуждение дознавателем перед судом ходатайства о принятии процессуальных решений и проведении следственных действий, допускаемых на основании судебного решения; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя; разрешать отводы, заявленные дознавателю; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования; утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. п. 4, 5, 6, 9, 10, 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
- во-вторых, сохранены отдельные полномочия прокурора при производстве предварительного следствия: право участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении судом вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения; изымать уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому; утверждать обвинительное заключение, а также возвращать уголовное дело следователю при направлении его прокурору для утверждения обвинительного заключения и направления уголовного дела в суд со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения (п. п. 8, 11, 12, 14, 16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
- в-третьих, сохранены так называемые общие полномочия прокурора за исполнением закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлении, а также его право требовать устранения нарушений законодательства в ходе предварительного следствия и дознания. Вместо принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор может лишь вынести мотивированное постановление о направлении материалов в орган расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
- в-четвертых, внесенные изменения не затронули полномочий прокурора по поддержанию от имени государства обвинения в суде (ч. 4 ст. 37 УПК РФ), а также принципиального положения УПК в части того, что предусмотренные указанной статьей полномочия прокурора осуществляются прокурорами района, города, их заместителями и вышестоящими прокурорами (ч. 5 ст. 37 УПК РФ), несмотря на неоднократные попытки представителей прокуратуры и ряда ученых возложить полномочия прокурора в полном объеме контроля за предварительным следствием и дознанием на помощников прокуроров.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ в ст. 38 УПК РФ внесены существенные изменения, направленные на повышение процессуального статуса следователя.
Их суть заключается в том, что из УПК РФ исключено положение о необходимости получения согласия прокурора на возбуждение следователем и соответственно органом дознания или дознавателем уголовного дела (ч. 1 ст. 146 УПК РФ), являвшееся на протяжении пяти лет действия УПК РФ "тормозом" в своевременном возбуждении основной массы уголовных дел о так называемых общеуголовных преступлениях.
Негативные последствия реализации данной правовой нормы в практической деятельности правоохранительных органов заключались в невозможности зачастую своевременного возбуждения уголовного дела и соответственно задержания лица, обоснованно заподозренного в совершении преступления, а также проведения неотложных следственных действий по закреплению следов преступления. Невозможен был до получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела и допрос потерпевшего.
Прямым негативным последствием действия данного процессуального института явилось увеличение в 2,5 раза (с 881 тыс. в 2001 г. до 2 млн. 32 тыс. в 2006 г.) количества преступлений, по которым виновные в их совершении не были установлены. За этими цифрами стоят 2 млн. пострадавших, фактически оставленных государством в нарушение ст. 2 Конституции РФ без защиты.
На необходимости принципиального изменения данной нормы настаивали еще до введения УПК РФ такие известные российские ученые, как С.В. Бажанов, В.М. Быков, С.Е. Вицин, С.И. Гирько, Б.Я. Гаврилов, Ю.В. Дерышев, Э.Ф. Куцова, Ю.А. Ляхов, И.Л. Петрухин, А.И. Трусов, и абсолютное большинство практических работников, в том числе органов прокуратуры: В.В. Гордиенко, А.П. Коротков и др. Как известно, этот институт был упразднен в 2007 г., но наряду с этим прокурор потерял и ряд других полномочий, которые были необходимы для осуществления руководства уголовным преследованием.

В российском уголовном процессе появился "внутренний прокурор" в лице руководителя следственного органа.
Сущность аргументов за отмену института согласия прокурора при обращении следователя в суд с ходатайством о получении судебного решения в предусмотренных ч. 2 ст. 29 УПК РФ случаях, по мнению ряда ученых, заключалась в следующем:
- подобные обращения следователя рассматриваются судом с участием прокурора, которому предоставлено право высказывать свое мнение по существу, поэтому предварительное, по сути, получение согласия прокурора на обращение следователя в суд являлось абсолютно излишним;
- в качестве аргументов за отмену данного процессуального института высказывались и те обстоятельства, что УПК РСФСР предусматривал процедуру обращения следователя в суд за получением разрешения на прослушивание телефонных переговоров без какого-либо предварительного согласия на это прокурора (ст. 174.1).
В этой связи важно отметить, что Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" в редакции 1995 г. предоставляет право обращения в суд за получением судебного решения на прослушивание телефонных переговоров, осмотр и изъятие почтово-телеграфной корреспонденции, проникновение в жилище сотрудникам органов, которым предоставлено право осуществления ОРД, без получения согласия прокурора.
Принятые законодателем меры по изъятию из УПК РФ правила о получении согласия прокурора как в указанных выше случаях, так и при продлении сроков проверки сообщения о преступлении до 30 суток, при соединении и выделении уголовных дел (ст. ст. 144, 154, 155 УПК РФ), а также в ряде других случаев обосновывались тем, что они позволяют, во-первых, в большей степени обеспечить процессуальную самостоятельность следователей, что предусмотрено Концепцией судебной реформы в Российской Федерации, одобренной Верховным Советом РСФСР еще 24 октября 1991 г.; во-вторых, значительно упростить производство отдельных следственных действий и принятие следователем процессуальных решений по расследуемому уголовному делу.
Законодателем были внесены изменения непосредственно в ст. 37 УПК РФ в части обжалования следователем действий (бездействия) и решений прокурора по уголовному делу:
- во-первых, поскольку абсолютное большинство полномочий прокурора перешло к руководителю следственного органа, в том числе дача обязательных для исполнения указаний и принятие процессуальных решений по уголовному делу, постольку соответственно законодатель исключил из ч. 3 ст. 38 УПК РФ права следователя в части обжалования письменных указаний прокурора и принятых им по уголовному делу процессуальных решений;
- во-вторых, одновременно в связи с предоставлением прокурору права требовать от органов дознания и следственных органов устранения выявленных в ходе дознания и предварительного следствия нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) законодатель в ч. 3 ст. 38 УПК РФ установил процедуру фактического обжалования следователем требований прокурора об устранении выявленных последним нарушений уголовного и уголовно-процессуального законодательства, допущенных следователем в процессе расследования уголовного дела. Согласно данной норме следователь в этом случае вправе представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который о своем решении по существу требования прокурора информирует последнего.
Вместе с тем Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ были принципиально изменены процессуальный статус начальника следственного отдела и его полномочия по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам. До внесения указанных изменений процессуальный статус начальника следственного отдела в различных правоохранительных органах существенно отличался один от другого.
Так, в органах прокуратуры начальник следственного отдела как процессуальная и должностная фигура отсутствовал в звене районных и городских, военных и специализированных прокуратур, где его полностью подменял непосредственно прокурор района, города и приравненный к нему прокурор специализированной, военной прокуратуры или его заместитель. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, как правило, была должность начальника следственного управления (следственного отдела), совмещенная с должностью заместителя прокурора по надзору за органами предварительного следствия и дознания.
В силу совмещения в одном лице полномочий начальника следственного отдела и прокурора в прокуратурах субъектов Российской Федерации и отсутствия процессуальной фигуры начальника следственного отдела в звене городских, районных прокуратур реальный процессуальный контроль за расследованием следователями прокуратуры уголовных дел нередко отсутствовал.
Отсюда результаты работы следователей прокуратуры по соблюдению законности и качеству расследования на протяжении многих лет были значительно выше, чем аналогичные данные у следователей ОВД.
На практике начальник следственного отдела подчас параллельно с прокурором осуществлял весь комплекс полномочий, предоставленных последнему в силу закона, по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам.
Из УПК РФ были исключены процессуальные нормы о необходимости получения следователем согласия прокурора на принятие процессуальных решений и производство следственных действий, требующих в силу ч. 2 ст. 29 УПК РФ (до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. изменений) судебного решения.
Должность руководителя следственного органа - руководителя следственного отдела была введена в СССР в декабре 1965 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР". Объем его полномочий, как отмечал Н.А. Колоколов <1>, был невелик, так как функция процессуального руководства следователями возлагалась преимущественно на надзирающего прокурора. В рамках советской модели государственного устройства сосредоточение большой процессуальной власти в руках одного должностного лица в тот период подвергалось обоснованной критике, поэтому вполне обоснованно выглядело разделение функций надзора и руководства органами предварительного следствия.
--------------------------------
<1> См.: Колоколов Н.А. Баланс обвинительной власти (новеллы УПК РФ) // Уголовный процесс. 2009. N 3. С. 3.

Однако на современном этапе данная проблема в рамках разумного баланса не решается.
Изменения и дополнения, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. N 226-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 271-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 321-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму", свидетельствуют о том, что поиск этого баланса продолжается.
Их изучение позволяет говорить о том, что в настоящее время российские следственные органы - единая централизованная система, в основе которой лежит беспрекословное подчинение нижестоящих сотрудников вышестоящим <2>. Проводя аналогию с прокурорским надзором, отдельные ученые считают, что расследование в Российской Федерации теперь будут осуществлять высшие руководители следственных органов и подчиненные им следователи <3>.
--------------------------------
<2> См., например: п. 1 Приказа заместителя Генерального прокурора - председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 18 декабря 2007 г. N 43 "Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей органов (следственных подразделений) системы СК при прокуратуре РФ".
<3> См.: Колоколов Н.А. Указ. соч. С. 3.

В соответствии с изменениями и дополнениями к УПК РФ от 2 декабря 2008 г. N 226-ФЗ, руководитель следственного органа теперь получил право лично:
- проверять не только уголовные дела у подчиненных ему следователей, но и материалы проверок сообщений о преступлениях (п. 2 ч. 1 ст. 39);
- рассматривать сообщения о преступлениях, участвовать в проверке таких сообщений (п. 3 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 144);
- возбуждать уголовные дела, принимать их к своему производству, производить предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы (ч. 4 ст. 39, п. 1 ч. 1 ст. 145, ч. 1 ст. 146);
- отказывать в возбуждении уголовных дел (ч. 4 ст. 39, п. 2 ч. 1 ст. 145, ч. 1 ст. 148);
- передавать сообщения о преступлениях по подведомственности (ч. 4 ст. 39, ч. 3 ст. 145).
Требования руководителей следственных органов, если они заявлены в пределах их компетенции, обязательны для всех учреждений, предприятий, организаций и граждан (п. 4 ст. 21 УПК РФ).
Среди полномочий, которыми ранее законодатель наделил руководителей следственных органов, по мнению Б.Я. Гаврилова, можно выделить следующие:
- право отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа, возвращать уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования, а также его право давать следователю согласие на обжалование решения прокурора в случае возвращения им уголовного дела следователю с момента утверждения обвинительного заключения (п. п. 7, 10, 11 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);
- право рассматривать требования прокурора об устранении допущенных следователем нарушений федерального законодательства при расследовании уголовного дела, по результатам которого он дает следователю письменные указания об исполнении требований прокурора либо информирует прокурора о несогласии с требованиями последнего (ч. 4 ст. 39 УПК РФ).
В соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК РФ полномочия руководителя следственного органа исполняют: на федеральном уровне - председатель Следственного комитета и руководитель Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и руководители следственных органов федеральных органов исполнительной власти (ФСБ России и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков) или при федеральных органах (МВД России); на уровне субъектов Российской Федерации - руководители следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и руководители следственных органов в системе МВД, ФСБ и ФСКН России по субъектам Российской Федерации; на муниципальном уровне - руководители следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и руководители следственных органов в системе органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности и наркоконтроля в городах, районах или межрайонных следственных отделов. Полномочиями руководителя следственного органа пользуются в полном объеме их заместители и приравненные к ним иные руководители следственных органов (законом перечень иных руководителей вновь не определен).
Однако необходимо отметить то обстоятельство, что уровень доверия руководителей следственных органов поставлен под сомнение имеющими место уголовными процессами <4>.
--------------------------------
<4> Так, 15 апреля 2009 г. в Московском городском суде состоялось первое слушание в отношении бывшего руководителя Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ Д. Довгия, который обвинялся в получении взятки в сумме 750 тыс. евро. Второй фигурант этого дела - А. Сагура, которому было предъявлено обвинение в пособничестве в получении взятки. Д. Довгий вел несколько резонансных уголовных дел. В частности, он курировал дело полицейского генерала А. Бульбова, арестованного в октябре 2007 г. по обвинению в незаконном прослушивании телефонных переговоров, а также уголовное дело замминистра финансов Сторчака и петербургского предпринимателя В. Барсукова (Кумарина) (Российская газета. 2009. 16 апр.).

Таким образом, принятые в 2007 - 2008 гг. изменения и дополнения к УПК РФ свидетельствуют о том, что наметился реальный стратегический подход в отношении реформирования предварительного следствия путем укрепления вертикали в лице руководителей следственных органов и некоторого сужения полномочий надзорного свойства.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Уголовный процесс, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ