Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Уголовное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК
Ш.М. ШУРПАЕВ
Хищения бюджетных средств, совершаемые с использованием своего служебного положения, и "откаты" <1> в сфере публичных закупок (далее - сфера закупок) - наиболее распространенные общественно опасные преступления коррупционной направленности в указанной сфере. По результатам проведенных прокурорами проверок исполнения законодательства в сфере закупок за первое полугодие 2022 г. возбуждено 529 уголовных дел <2>. Распространенность таких преступлений подтверждается результатами деятельности других правоохранительных органов <3> и контрольных (надзорных) органов <4>. По данным исследований, средний размер "отката" в сфере закупок составляет 22,5%; с необходимостью его уплаты сталкиваются более 70% участников закупок со стороны контрагентов, а суммарный объем взяток в 2020 г. оценивался в 6,6 трлн руб. <5> (при совокупном объеме государственных и муниципальных закупок за этот же период в 9,2 трлн руб. и "корпоративных" - 20,4 трлн руб. <6>).
--------------------------------
<1> Под "откатами" (взяточничество в сфере публичных закупок) в настоящей статье понимается совокупность уголовно наказуемых деяний, связанных с получением (дачей) взятки в виде определенного процента (доли) от цены контракта, заключению которого способствовали представители государственных (муниципальных) заказчиков - должностные лица и (или) лица, не обладающие признаками должностного лица.
<2> О работе прокуроров по надзору за исполнением законодательства в сфере закупок. Генеральная прокуратура Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news/archive?item=75960977 (дата обращения: 12.12.2022).
<3> СК РФ: за коррупцию в ОПК в 2022 году привлечены к ответственности 60 должностных лиц. Газета.ru. URL: https://www.gazeta.ru/social/news/2022/12/08/19217887.shtml (дата обращения: 16.12.2022).
<4> Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2021 году. Счетная палата Российской Федерации. URL: https://ach.gov.ru/reports/report_2021#audits (дата обращения: 16.12.2022).
<5> Эксперты оценили средний размер откатов при госзакупках. РБК. URL: https://www.rbc.ru/economics/20/12/2021/61bc5d059a794770833e7b51 (дата обращения: 18.12.2022).
<6> Статистика. Единая информационная система в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html#statAnchor (дата обращения: 18.12.2022).
Сложность правового регулирования рассматриваемой сферы во многом определяет многообразие схем преступного поведения участников контрактной системы в сфере закупок, что служит одной из причин проблем квалификации "откатов" и хищений государственных денежных средств.
Рекомендацией, сформулированной в п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях" от 09.07.2013 N 24 (далее - Постановление N 24), учитывается несколько возможных ситуаций в связи с квалификацией "откатов" и хищений в сфере закупок: "Если должностное лицо, выполняющее в государственном или муниципальном органе либо учреждении организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, заключило от имени соответствующего органа (учреждения) договор, на основании которого перечислило вверенные ему средства в размере, заведомо превышающем рыночную стоимость указанных в договоре товаров, работ или услуг, получив за это незаконное вознаграждение, то содеянное им следует квалифицировать по совокупности преступлений как растрату вверенного ему имущества (ст. 160 УК РФ) и как получение взятки (ст. 290 УК РФ). Если же при указанных обстоятельствах стоимость товаров, работ или услуг завышена не была, содеянное должно квалифицироваться как получение взятки".
Помимо оговоренных в названной рекомендации существуют и другие вопросы квалификации преступлений коррупционной направленности, требующие внимания. Наукой уголовного права названная проблема разрешена лишь в некоторой части <7>.
--------------------------------
<7> Борков В.Н. Получение взятки или предмета подкупа за счет похищенного имущества // Уголовное право. 2022. N 6(142); Есаков Г.А. Расширенная трактовка обмана как способа совершения мошенничества // Уголовное право. 2015. N 5; Карабанова Е.Н. Уголовно-правовое противодействие "откатам" в России // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2014. N 7; Корнилов А.В., Ульянова В.В. Квалификация "откатов" // Уголовное право. 2014. N 6; Степанов П.П., Губко В.А. Уголовно-правовая оценка действий должностного лица при "откатах" // Уголовное право. 2022. N 10(146); Яни П.С. Хищение вверенного имущества // Законность. 2016. N 7 и др.
Рассмотрим некоторые вопросы квалификации преступлений коррупционной направленности в сфере закупок.
1. Актуальной представляется проблема квалификации по признакам субъектов рассматриваемых преступлений. Для сферы закупок можно выделить следующие категории субъектов преступлений, правовой статус которых будет влиять на квалификацию анализируемых деяний:
а) должностные лица заказчика (руководители организации-заказчика, иные лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в сфере закупок);
б) работники заказчика, выполняющие управленческие функции, но не наделенные полномочиями должностного лица в сфере закупок (например, контрактные управляющие при выполнении ими профессиональных функций);
в) представители заказчика, не обладающие признаками должностного лица, выполняющие организационные, обеспечительные и технические функции при осуществлении закупок;
г) должностные лица организации-поставщика (подрядчика, исполнителя);
д) лица, выполняющие управленческие функции в организации поставщика (подрядчика, исполнителя);
е) лица, не обладающие признаками должностных или выполняющих управленческие функции в организации поставщика (подрядчика, исполнителя).
С учетом приведенной классификации можно конкретизировать проблему квалификации по признаку субъектов преступлений в сфере закупок для следующих случаев.
1.1. Участниками коррупционных схем в сфере закупок часто являются представители заказчика, не обладающие признаками должностного лица, использование функционала которых может стать предметом коррупционной договоренности. К таким субъектам относятся, например, контрактные управляющие, руководители контрактных служб, члены конкурсных комиссий, члены приемочных комиссий и другие представители заказчика, не наделенные должностными полномочиями, связанными с закупочной деятельностью (исполнители преступлений, предусмотренных ч. 4 - 6 ст. 200.5 УК РФ).
Анализ Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного Приказом Минфина России от 31.07.2020 N 158н (далее - Типовое положение), позволяет сделать вывод, что служба хотя и наделена полномочиями технического (обеспечительного) характера, но использование функций руководителя службы может стать обязательным звеном в реализации преступной коррупционной схемы в сфере закупок. Это может выразиться в осуществлении следующих полномочий организационного или обеспечительного характера:
определение и обоснование цены контракта, например создание условий для завышения стоимости закупаемой продукции за незаконное вознаграждение (п. 3.2.2.1 Типового положения);
определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по контрактам, например описание объекта закупки под конкретного контрагента за незаконное вознаграждение (п. 3.2.2.2, 3.2.2.3);
приемка поставленной продукции, например создание условий для приемки заведомо непоставленных товаров (невыполненных работ, неоказанных услуг) и др. (п. 3.4.3).
Например, К. осужден за получение взятки в значительном размере за совершение незаконных действий в пользу юридического лица. К. занимал должность заместителя начальника колонии - начальника центра ФКУ ИК-N УФСИН России по Республике Мордовия. Приказом врио начальника ФКУ ИК-N УФСИН России по Республике Мордовия от 15.10.2015 N 218 "О контрактной службе" К. назначен руководителем контрактной службы ФКУ ИК-N УФСИН России по Республике Мордовия. Незаконные действия К. выразились в создании условий для заключения государственных контрактов на поставку продукции с единственным поставщиком по завышенной стоимости: 1) К. вступил в преступный сговор с директором коммерческой организации, указав последней о необходимости изготовления ложных коммерческих предложений от других фирм в целях создания видимости конкуренции, в которые сторона коррупционной договоренности от коммерческой организации впоследствии включила сведения о существенно завышенной стоимости поставляемой продукции и отправила их государственному заказчику - ФКУ ИК-N УФСИН России по Республике Мордовия; 2) К., являясь руководителем контрактной службы, подготовил отчет обоснования закупки у единственного поставщика в соответствии с положениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок, придав законность заключения контракта; 3) по итогам рассмотрения коммерческих предложений между ФКУ ИК-N УФСИН России по Республике Мордовия и ООО заключен государственный контракт на поставку продукции как с единственным поставщиком; 4) по указанной схеме, используя ложные коммерческие предложения с завышенной стоимостью продукции, К. обеспечил условия для заключения девяти аналогичных государственных контрактов на поставку ниток, тканей и полотен <8>.
--------------------------------
<8> Приговор Зубово-Полянского районного суда Республики Мордовия от 27.06.2019 N 1-76/2019. URL: http://zubovo-polyansky.mor.sudrf.ru (дата обращения: 02.01.2023).
Суд признал К. должностным лицом Федеральной службы исполнения наказаний, осуществляющим функции представителя власти, а также организационно-распорядительные функции в государственном учреждении. Хотя К. по общему правилу как руководитель юридического лица (начальник центра ФКУ) действует без доверенности от его имени и обладает правом заключения контрактов <9>, из приговора в части перечисления обязанностей виновного как начальника центра ФКУ не следует вывод о наличии у К. организационно-распорядительных полномочий в сфере закупок. Например, даже приведенная в приговоре обязанность "обеспечение осуществления закупок, в том числе заключения контрактов" является по своей сути организационной. Обеспечение заключения контрактов (т.е. техническая, организационная деятельность) не является полномочием, реализация которого влечет определенные юридические последствия в смысле п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий". К. не мог являться должностным лицом и как руководитель контрактной службы ФКУ.
--------------------------------
<9> В приведенном судебном решении отсутствуют ссылки на конкретные положения учредительного документа данного юридического лица, которые подтверждали бы наличие у виновного соответствующих должностных полномочий.
Анализируя уголовно-правовой статус К., можно прийти к выводу, что он как руководитель юридического лица и руководитель государственного заказчика обладал должностными полномочиями, однако суд не обосновал это должным образом, ограничившись перечислением полномочий лица как руководителя контрактной службы. В приведенном примере имело место создание условий для завышения стоимости закупаемой продукции с дальнейшим "откатом" части стоимости в пользу представителя заказчика. Как представляется, содеянное должностным лицом заказчика содержит признаки хищения и в зависимости от статуса бюджетных средств (были вверены должностному лицу заказчика или нет), момента возникновения умысла на хищение и цели обмана может быть квалифицировано как растрата или мошенничество.
При условии, если исполнителем содеянного является руководитель контрактной службы или контрактный управляющий (при этом одновременно не наделенный должностными полномочиями в связи с исполнением обязанностей по иной управленческой должности в юридическом лице - заказчике, т.е. не совмещающий осуществление организационных "закупочных" полномочий с должностными), обладающий также статусом государственного служащего, принимая во внимание рекомендации п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 N 48 "О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате", п. 7 Постановления N 24, а также учитывая, что преступные действия виновных выразились в сознательном представлении заведомо ложных, не соответствующих действительности сведений (искусственное завышение стоимости контрактов путем изготовления ложных коммерческих предложений и представления их государственному заказчику, подготовка ложного отчета-обоснования), и при условии наличия иных признаков хищения такие деяния должны квалифицироваться по ч. 3 ст. 159 УК РФ: руководителя контрактной службы как исполнителя мошенничества с использованием своего служебного положения, а директора коммерческой организации как пособника в данном преступлении.
Названный вопрос лишь отчасти рассмотрен в науке - отдельные рекомендации по квалификации коррупционных деяний представителей заказчика, не обладающих признаками должностных лиц в смысле ст. 200.5 УК РФ, даются в исследованиях В.Н. Боркова <10>.
--------------------------------
<10> Борков В.Н. Квалификация подписания акта приемки в случае невыполнения обязательств поставщиком // Вестн. Сибир. юрид. ин-та МВД России. 2022. N 2(47). С. 14 - 15; Его же. Получение взятки или предмета подкупа за счет похищенного имущества. С. 23.
1.2. Из буквального смысла разъяснений, данных в п. 25 Постановления N 24, следует, что они распространяются на должностных лиц заказчиков, выполняющих соответствующие функции в государственных органах (1), государственных учреждениях (2), муниципальных органах (3), муниципальных учреждениях (4). Принимая во внимание действующую редакцию примечания 1 к ст. 285 УК РФ, анализируемое правило квалификации "откатов" и хищений целесообразно распространить и на преступные деяния должностных лиц коммерческих организаций государственного сектора экономики: государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций, государственных компаний, хозяйственных обществ с преобладающей государственной или муниципальной ролью в структуре управления (более 50% голосов). По данным Единой информационной системы в сфере закупок, в 2021 г. предприятиями государственного сектора экономики заключено договоров на сумму 22,9 трлн руб. (закупочная деятельность, регламентируемая положениями Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"). Это обусловливает распространенность "откатов" и хищений и в сфере "корпоративных" закупок <11>.
--------------------------------
<11> См., напр.: приговоры Володарского районного суда г. Брянска от 30.07.2020 N 1-176/2020; Тогульского районного суда Алтайского края от 23.01.2020 N 1-2/2020 1-59/2019; Центрального районного суда г. Хабаровска от 21.02.2020 N 1-184/2019 1-20/2020; Славгородского городского суда Алтайского края от 02.12.2019 N 1-202/2019; Тальменского районного суда Алтайского края от 16.12.2019 N 1-131/2019 и др.
Полагаем, такой интерпретационный пробел связан не только с рассинхронизацией законотворческого и праворазъяснительного процессов (Постановление N 24 принято в 2013 г. и не редактировалось в анализируемой части, а изменения в п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ внесены в 2015 и 2021 гг.), но и с необоснованным перекосом в пользу противодействия коррупционным преступлениям в основном в секторе государственных и муниципальных закупок. Сектор "корпоративных" закупок также нуждается в повышенном внимании, поскольку охрана прав и законных интересов предприятий государственного сектора экономики не менее значима, чем обеспечение защиты бюджетных средств. Тем более что, например, в практике надзорной деятельности по направлению противодействия противоправным проявлениям в сфере закупок данные направления в последние годы рассматриваются как одинаково значимые <12>.
--------------------------------
<12> Приказ Генерального прокурора РФ от 14.01.2021 N 6 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок".
1.3. Дополнительного внимания требует и вопрос квалификации действий другой стороны коррупционных отношений - представителей контрагентов (поставщиков, подрядчиков, исполнителей) по государственным (муниципальным) контрактам. Этот вопрос рассматривается и в других исследованиях <13>. В зависимости от обстоятельств содеянного и характера конкретной преступной схемы действия представителей контрагентов могут быть квалифицированы как дача взятки или соучастие в хищении.
--------------------------------
<13> Иногамова-Хегай Л. Сложные вопросы квалификации служебных преступлений, требующие разрешения в постановлении Пленума Верховного Суда // Уголовное право. 2013. N 5. С. 75.
2. Вопросы квалификации по отдельным объективным признакам рассматриваемых преступлений также нуждаются в дополнительном рассмотрении.
2.1. Одна из проблем теоретического и практического значения состоит в том, что предмет хищения как разница между завышенной и действительной стоимостью контракта не может быть одновременно предметом взятки. Являясь исполнителем хищения бюджетных средств, должностное лицо заказчика не может одновременно быть их взяткополучателем <14>. Возможность квалификации по совокупности хищения бюджетных средств и получения "отката" зависит от источника средств, используемых в качестве незаконного вознаграждения взяткодателем (собственные или похищенные), момента получения взятки, а также особенностей комбинации этих обстоятельств. В исследованиях также предлагается учитывать уголовно-правовой статус субъекта "отката", особенности способа хищения <15>, содержание полномочий должностного лица заказчика <16>.
--------------------------------
<14> Корнилов А.В., Ульянова В.В. Указ. соч. С. 31.
<15> Борков В.Н. Получение взятки или предмета подкупа за счет похищенного имущества.
<16> Степанов П.П., Губко В.А. Уголовно-правовая оценка действий должностного лица при "откатах" // Уголовное право. 2022. N 10(146). С. 33 - 34.
2.2. При квалификации рассматриваемых деяний следует учитывать специфику течения во времени закупочного процесса и характера возможных действий сторон контрактных отношений, обусловленных коррупционной договоренностью, что влияет и на вопросы квалификации коррупционных деяний в сфере закупок. В этом плане для правильного определения окончания момента хищения бюджетных средств необходимо учитывать содержание полномочий субъектов контрактных отношений на обобщенных этапах закупочной деятельности:
а) этап до заключения контракта, на котором осуществляются планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) и другие функции;
б) этап заключения контракта (строго говоря, временной промежуток между заключением контракта включительно и его исполнением исключительно);
в) этап исполнения контракта: приемка и оплата контрагенту поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг).
Хищение бюджетных средств в сфере закупок следует считать оконченным с момента перечисления контрагенту денежных средств и поступления их на счет виновного или другого лица, когда появляется реальная возможность распорядиться такими средствами по своему усмотрению. Из этого вытекает, что даже при условии заведомого завышения рыночной стоимости продукции должностным лицом заказчика незаконное вознаграждение как встречное действие контрагента образует состав получения взятки на всех этапах до перечисления контрагенту бюджетных средств, поскольку получается им из средств последнего. При этом не исключена квалификация действий соучастников как неоконченного хищения.
Другой вопрос, лежащий в данной плоскости, связан со случаями авансирования, предусмотренными условиями контрактов, заключенных по заведомо завышенной стоимости. Спектр возможных вариантов квалификации для таких случаев широк, но в этом случае "откат", как правило, полностью или частично выплачивается из объема похищенного, а квалификация содеянного будет определяться соотношением размера "отката" и размера похищенного. Если оговоренный сторонами размер "отката" превышает сумму похищенного (а такое вполне возможно при предоплате по контрактам), разницу взяткодатель "компенсирует" должностному лицу из собственных средств - тогда требуется квалификация по совокупности получения взятки и хищения. В случае же если размер похищенного больше или равен размеру "отката", то действия должностного лица заказчика квалифицируются только как хищение.
2.3. Рекомендация п. 25 Постановления N 24 распространяется на вверенное должностным лицам заказчика имущество - бюджетные средства. Тогда как в практике закупочной деятельности в существенно большей мере распространены случаи, когда бюджетные средства не обладают статусом вверенного имущества.
Так, М. обвинялся в совершении преступлений, предусмотренных ч. 6 ст. 290, ч. 4 ст. 160 УК РФ. Для реализации умысла на получение взятки в виде денег в размере 35% от суммы контракта на поставку высокоточного медицинского оборудования он обеспечил заключение контракта между ГБУ "Д." и ЗАО "С." с заведомо завышенной стоимостью оборудования, подлежащего поставке. М. был оправдан по обвинению в совершении растраты с использованием своего служебного положения в особо крупном размере ввиду отсутствия в его деянии состава преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 160 УК РФ. М. как директору ГБУ денежные средства, предназначенные для оплаты медицинского оборудования, поставляемого в рамках контракта, не вверялись, в связи с чем распорядиться ими он не мог <17>.
--------------------------------
<17> Приговор Калининского районного суда г. Тюмени от 17.05.2017. URL: http://kalininsky.tum.sudrf.ru/modules.php?name=information (дата обращения: 09.01.2023).
Как представляется, отсутствие состава растраты в приведенном примере не исключает наличия состава хищения, совершенного путем обмана, с использованием своего служебного положения, в особо крупном размере.
2.4. Нуждаются в конкретизации используемые в п. 25 Постановления N 24 понятия "завышенная стоимость", "стоимость, заведомо превышающая рыночную". В этом смысле актуальны дополнительные научные исследования с целью формулирования критериев - юридического и экономического, позволяющих с достаточной степенью обоснованности судить о завышении стоимости продукции относительно рыночной и минимизировать недостатки применения данной категории как оценочной.
2.5. Рекомендация п. 25 Постановления N 24 учитывает только случаи завышения стоимости заказчиком поставленной продукции. При этом квалификация распространенных случаев получения "откатов" за встречные действия, состоящие в перечислении бюджетных средств при фактическом неисполнении (полном или частичном) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в части поставки товаров (оказания услуг, выполнения работ), особо не оговаривается. Это схожие по своей природе и направленности, но разные по содержанию деяния, что требуется учитывать при их квалификации.
Подводя итог, можно отметить, что к числу проблемных вопросов квалификации преступлений коррупционной направленности в сфере закупок относятся вопросы оценки деяний по признакам субъектов преступлений коррупционной направленности в сфере закупок, в том числе требующие учета правового статуса лиц, совершивших такие преступления. Также рекомендуется принимать во внимание особенности течения во времени закупочного процесса и характер возможных действий сторон контрактных отношений, обусловленных коррупционной договоренностью. Нуждаются в конкретизации понятия "завышенная стоимость", "стоимость, заведомо превышающая рыночную", что требует проведения дополнительных научных исследований.
Библиографический список
1. Борков В.Н. Квалификация подписания акта приемки в случае невыполнения обязательств поставщиком // Вестн. Сибир. юрид. ин-та МВД России. 2022. N 2(47).
2. Борков В.Н. Получение взятки или предмета подкупа за счет похищенного имущества // Уголовное право. 2022. N 6(142).
3. Есаков Г.А. Расширенная трактовка обмана как способа совершения мошенничества // Уголовное право. 2015. N 5.
4. Иногамова-Хегай Л. Сложные вопросы квалификации служебных преступлений, требующие разрешения в постановлении Пленума Верховного Суда // Уголовное право. 2013. N 5.
5. Карабанова Е.Н. Уголовно-правовое противодействие "откатам" в России // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2014. N 7.
6. Корнилов А.В., Ульянова В.В. Квалификация "откатов" // Уголовное право. 2014. N 6.
7. Степанов П.П., Губко В.А. Уголовно-правовая оценка действий должностного лица при "откатах" // Уголовное право. 2022. N 10(146).
8. Яни П.С. Хищение вверенного имущества // Законность. 2016. N 7.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Уголовное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.