Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Уголовное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ЭВОЛЮЦИЯ (ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ) РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ СЛУЖАЩИМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Е.П. КИМ, А.В. БЫКОВ
Важной и наиболее острой проблемой, стоящей перед российским обществом, является предупреждение преступлений. В связи с этим многие сложные вопросы борьбы с преступностью, с которыми сегодня сталкиваются органы государственной и муниципальной власти, заставляют обращаться к историческому опыту, в частности к эволюции российского законодательства, регламентирующего предупреждение совершаемых преступлений. По выражению выдающегося ученого-юриста в области уголовного права Н.С. Таганцева: "Если мы желаем изучить какой-нибудь юридический институт, существующий в данное время, то для правильного его уяснения себе мы должны проследить историческую судьбу его, то есть те поводы, в силу которых появилось данное учреждение, и те видоизменения, которым подверглось оно в своем историческом развитии" <1>. Эти мысли в полной мере относятся к проведению историко-правового анализа развития некоторых составляющих местного самоуправления в России с целью определить основные особенности уголовно-правовой ответственности за преступления, совершенные служащими органов местного самоуправления в рамках осуществления служебных полномочий.
--------------------------------
<1> Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Т. 1. Тула, 2001. С. 21.
Институт местного самоуправления в России имеет глубокие корни. В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории <2>.
--------------------------------
<2> Китайкин А.Р. Дефиниция "местное самоуправление" история и современность // Вестник ДВЮИ МВД РФ. 2003. N 2 (5). С. 21.
Издревле представителем княжеской власти на Руси был наместник или кормленщик, назначавшийся князем. Русская Правда, появившаяся в период организационного оформления структур и учреждений публичной власти (IX - XI вв.), не содержала норм, описывающих должностные преступления. Вместе с тем Русской Правдой закреплялась ответственность для представителей общинной и княжеской власти - вирников <3> (ст. 42), мечников, емцов (ст. 41), мостников (ст. ст. 43, 97). Наместнику, как и князю, запрещалось принимать "тайные посулы" и насильственным образом изымать чужое имущество. Вместе с тем согласно ст. ст. 4 и 47 Псковской ссудной грамоты <4> за это устанавливалось символическое наказание: "...Бог буди им судиа на втором пришествии Христове" <5>. Двинская уставная грамота Василия I (1397 г.) в ст. 6 запрещала наместнику отпускать преступника за взятку. Белозерская уставная грамота (1488 г.) в ст. 20 устанавливала запрет на использование служебного положения тиунами и "наместничьим людем" являться в качестве незваных гостей на пиры местных жителей, подкрепленное угрозой казни <6>. Уголовное законодательство того периода не содержало специальных норм, регулирующих ответственность за злоупотребления, допускаемые старостами, управлявшими низшей административной единицей средневековой Руси - волостью.
--------------------------------
<3> Здесь и далее: Русская Правда в краткой редакции. Российское законодательство X - XX вв. Т. 1. С. 63, 118.
<4> Российское законодательство X - XX веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М.: Юрид. лит., 1984. С. 332.
<5> См. также: Проценко Ю.Л. Государство и право Руси в период феодальной раздробленности (XII - XIV вв.). Волгоград: Издательство Волгоградского государственного университета, 2001. С. 36 - 37.
<6> Российское законодательство X - XX веков. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М.: Юрид. лит., 1984.
Своеобразным этапом развития местной власти в России стала Губная реформа 1539 года. В ходе этой реформы были созданы новые органы местной власти - губные и земские избы во главе с губными и земскими старостами. В ходе этой реформы уголовные дела о "разбоях" и "лихих людях" перешли под юрисдикцию губных и земских старост. Такие дела рассматривались с участием судных мужей, выделяемых из населения. Примечательно, что Судебник 1550 года предусматривал ответственность таких судных мужей за получение взятки.
Петр I издал Указ, "О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное" <7>, датируемый 24 декабря 1714 г., закреплявший запрет "...всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купецких, художественных и прочих... требовать никаких посулов, казенных и с народа собираемых денег брать..." <8>.
--------------------------------
<7> См. также: Беляев И.Д. История русского законодательства: Учеб. для студентов вузов, обучающихся по юрид. спец. / МВД России. С.-Петерб. ун-т. СПб.: Лань, 1999. С. 489.
<8> Полное собрание законов Российской империи. Т. 5. 1713 - 1719 гг. СПб.: Тип. 2-го отд. Собственной канцелярии Его императорского величества, 1830. С. 354.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. явилось новым шагом в развитии отечественного уголовного законодательства, регламентирующего ответственность чинов местной власти. Так, в разделе "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной" предусматривалась уголовная ответственность не только за мздоимство, но и за превышение власти, попустительство, хищения вверенного должностному лицу имущества, подлогах по службе, нарушении порядка в отношении к подчиненным, а также другие преступления <9>. В эту пору в России появился первый законодательный акт о предупреждении должностной и всякой иной преступности. Так, в Своде уставов о предупреждении и пресечении преступлений в ст. 1 закреплялась обязанность для "вообще все места и лица, имеющие начальство по части гражданской или военной" всеми зависящими от них средствами предупреждать и пресекать всякие действия, нарушающие общественное спокойствие, порядок, благочиние <10>.
--------------------------------
<9> Издание 1885 г. Свод законов Российской империи. Издание неофициальное. Книга Пятая. Т. 15. С.-Петербург: Русское книжное товарищество "Деятель", 1912. С. 40.
<10> Издание 1890 г. Свод законов Российской Империи. Издание неофициальное. Книга Пятая. Т. 14. С.-Петербург: Русское книжное товарищество "Деятель", 1912. С. 97.
Преобразования Великой Октябрьской революции 1917 г. создали такую систему публичной власти в республике, в соответствии с которой все представительные органы власти входили в единую централизованную систему государственной власти <11>. Вместо ранее существовавших земств по всей стране были образованы советы рабочих и крестьянских депутатов, а Земский союз был распущен Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 декабря 1917 г. Последним штрихом в упразднении местного самоуправления стала ликвидация 20 марта 1918 г. Наркомата по местному самоуправлению. Таким образом, Местные советы постепенно вытесняли земства, а вопросы местного значения, которыми традиционно ведали земские учреждения, становились подведомственными коммунам и коммунот-делам. Таким образом, с 1918 г. местные советы в Советском Союзе представляли собой, по существу, органы государственной власти <12>.
--------------------------------
<11> История отечественного государства и права: Учебник. Часть 2 / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юристъ, 2002. С. 26.
<12> См. также: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 40.
Следующая веха в развитии органов местного самоуправления в России открылась в связи с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <13>, впервые установившего, что местная власть могла осуществляться посредством местных референдумов, собраний, сходов граждан <14>, после чего последовало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15>, установившего систему местного самоуправления, похожую на современную. Между тем это законодательство не сыграло существенной роли в предупреждении преступлений в сфере местного самоуправления.
--------------------------------
<13> Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 267.
<14> См. также: Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. С.: Форум, 2009. С. 43.
<15> Российская газета. 01.09.1995. N 170.
Только с момента принятия Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <16> для служащих органов местного самоуправления были предусмотрены ряд ограничений, имеющих превентивный характер. Подобные ограничения были введены и местным законодательством <17>.
--------------------------------
<16> Российская газета. 16.01.1998. N 8.
<17> См. также ст. 30 Закона Хабаровского края от 30 июля 1997 г. N 34. Сборник нормативных актов Хабаровской краевой Думы. N 7 (ч. 1). 15 сентября 1997 г.
В настоящее время правовыми актами, регламентирующими вопросы по предупреждению преступлений, совершаемых служащими органов местного самоуправления, являются: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации" <18>, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <19>, Национальный план противодействия коррупции <20>, утвержденный Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568. Нормы, закрепленные в указанных правовых актах, устанавливают запреты и ограничения для служащих органов местного самоуправления, что играет важную роль в предупреждении преступлений.
--------------------------------
<18> Российская газета. 07.03.2007. N 47.
<19> Российская газета. 30.12.2008. N 266.
<20> Российская газета. 30.12.2008. N 266.
Со времени появления органов местного самоуправления соответствующая уголовная ответственность для их должностных лиц предусматривалась действовавшим на тот момент Уголовным кодексом РСФСР <21>. Так в главе седьмой УК РСФСР была предусмотрена ответственность за злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взятки, должностной подлог. Примечание к ст. 170 не включало в себя термин "муниципальный", а давало определение должностного лица как лица, постоянно или временно осуществляющего функции представителя власти, а также занимающего постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию. Между тем служебные преступления, совершенные работниками органов местного самоуправления, карались именно по статьям главы седьмой УК РСФСР. Все это сыграло положительную роль в предупреждении преступлений, совершаемых служащими органов местного самоуправления.
--------------------------------
<21> Далее - УК РСФСР. Свод законов РСФСР. 1988. Т. 8. С. 497.
Принятый в 1996 г. Уголовный кодекс Российской Федерации <22> содержит главу 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", в соответствии с которой уголовную ответственность за преступления по службе наравне с чиновниками, занимавшими государственные должности, несут служащие органов местного самоуправления. Таким образом, как в старое время, князь и его наместник отвечали за "братие посулов" по единой статье закона, так и сейчас лицо, занимающее государственную должность министра, отвечает за получение взятки наравне с главою органа местного самоуправления. Вместе с тем объем полномочий лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, несравним с полномочиями того же главы сельского поселения. Несомненно, что лица, действующие от имени государства и реализующие государственную власть, обладают гораздо более широкими полномочиями, чем служащие органов местного самоуправления, осуществляющие негосударственную власть. К тому же возможности по реализации власти у государственных чиновников шире, что в совокупности обусловливает более высокую общественную опасность противоправного использования таких служебных возможностей. На наш взгляд, привлечение должностных лиц государственного и муниципального уровня к уголовной ответственности по единой норме УК РФ влечет нарушение принципа справедливости уголовного закона, закрепленного в ч. 1 ст. 6 УК РФ, устанавливающего, что наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного.
--------------------------------
<22> Далее - УК РФ. Уголовный кодекс Российской Федерации. М.: Издательство "Омега-Л", 2010.
Помимо этого, необходимо учитывать, что публичную власть на местах осуществляют не только представительные органы местного самоуправления и муниципальные служащие. Действующим российским законодательством предусмотрена такая форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как сход граждан.
Предположим, что на территории двух муниципальных образований - сельского поселения, численностью жителей до 100 человек, и городского округа одновременно решается вопрос об установлении арендной платы за пользование каким-то имуществом. Данный вопрос решался сходом граждан в одном муниципальном образовании и на заседании городского совета депутатов - в другом. Как и решения городского совета депутатов, решения схода граждан, в соответствии со ст. 25 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <23>, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования, то есть носят императивный характер. Вместе с этим до настоящего времени не установлена специальная юридическая ответственность для участников схода, злоупотребивших своими правами. Так, например, участник схода граждан за денежное вознаграждение голосовал и агитировал остальных участников схода голосовать за решение, вредное поселению, но выгодное интересам третьего лица. Если бы в такой ситуации речь шла о депутате представительного органа местного самоуправления, то такие действия депутата могли быть квалифицированы как взятка - по ст. 290 УК РФ. В случае с участником схода законом уголовная ответственность не предусмотрена. Между тем в обоих случаях налицо общественно опасные последствия в виде причинения вреда интересам соответствующих муниципальных образований.
--------------------------------
<23> Российская газета. 08.10.2003. N 202.
Таким образом, эволюция российского законодательства по предупреждению преступлений, совершаемых служащими органов местного самоуправления, с учетом складывающейся в России ситуации обусловила необходимость внесения в уголовный закон дополнительных норм в главу 30 УК РФ об ответственности служащих органов местного самоуправления и участников прямого осуществления местного самоуправления населением муниципального образования. Принятие таких норм привело бы, с одной стороны, к улучшению криминогенной обстановки в сфере муниципального управления, а с другой стороны, позволило бы устранить еще один пробел в российском законодательстве, что особенно важно, принимая во внимание недопустимость в ней применения уголовного права по аналогии.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Уголовное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.