Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Трудовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ СОДЕЙСТВИЯ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ БЕЗРАБОТНЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.С. ГУСЕВА, Ю.И. КЛЕПАЛОВА
Подходы к пониманию эффективности в юридической науке. Понятие эффективности в юридической науке используется применительно к норме права <1>, праву <2>, закону (правовому акту) <3>, законодательству <4>, механизму правового регулирования <5> и др. И.П. Кожокарь называет это неконтролируемым применением термина "эффективность" и отмечает, что сложности правового понимания эффективности обусловлены использованием юристами значения этого термина в общенаучном философском понимании и смежных науках, в частности в экономике <6>. В философии под эффективностью понимается способность действующей причины произвести определенный эффект. В экономике эффективность (лат. effectus - исполнение, действие) рассматривается как способность выполнять работу и достигать необходимого или желаемого результата с наименьшей затратой времени и усилий.
--------------------------------
<1> См.: Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977.
<2> См.: Жинкин С.А. Проблемы обеспечения эффективности права и норм законодательства: монография. Краснодар, 2008; Боботов С.В., Казимирчук В.П. Эффективность права как формы социального контроля // Эффективность применения уголовного закона / под ред. Н.Ф. Кузнецовой, И.Б. Михайловской. М., 1973. С. 11 - 26.
<3> См.: Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 3 - 9; Системность и эффективность правовых актов в современной России: монография / под ред. А.В. Малько, Р.В. Пузикова. Тамбов, 2011.
<4> См.: Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М., 2015; Залепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
<5> См.: Малько А. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. N 6. С. 61 - 67; Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: монография. Барнаул, 2005; Варламова Н.В. Эффективность правового регулирования: переосмысление концепции // Правоведение. 2009. N 1. С. 212 - 232.
<6> См.: Кожокарь И.П. Эффективность права в категориальном аппарате теории права // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. Вып. 48. С. 196 - 225. DOI: 10.17072/1995-4190-2020-48-196-225.
Исследователи справедливо отмечают, что основные проблемы в современном правоведении имеют корни в предшествующем периоде, а предлагаемые ныне решения являются развитием положений, разрабатываемых в предыдущие годы <7>. Разработка проблематики эффективности в юриспруденции восходит к советскому периоду. В этот период эффективность права трактуется с позиций юридического позитивизма (нормативизма), который сводил роль юридической науки к изучению норм, издаваемых государством. В советской юридической науке был сформулирован подход, в рамках которого эффективность рассматривалась как достижение тех целей, которые ставились перед принятием нормативных актов, как соответствие между целями законодателя и фактически достигнутым результатом <8>.
--------------------------------
<7> См.: Петров К.В. Источники и формы права в советском правоведении // Ленинградский юридический журнал. 2009. N 2. С. 23.
<8> См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 22 - 23; Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 24.
Однако некоторые исследователи полагали, что "ни результаты действия правовой нормы, ни их отношение к цели не могут входить в понятие эффективности, ибо и цель, и результат объективно - явления, не охватываемые непосредственно самим содержанием права. Они не становятся внутренними свойствами правовых норм" <9>. Представители данного подхода понимали под эффективностью права его внутренние свойства: обоснованность, разумность, оптимальность <10>.
--------------------------------
<9> Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Указ. соч. С. 26.
<10> Там же. С. 21 - 27.
Не ограничиваясь исследованием внутренних свойств права, В.А. Козлов различал социальную и юридическую эффективность правовых норм. Под юридической эффективностью он понимал способность нормы права оказывать такое мотивационное воздействие на психику людей, которое обеспечивает определенный вариант их поведения, предусмотренный правовым предписанием, а социальную эффективность рассматривал как понятие, характеризующее социальную полезность результатов правового регулирования в рамках конкретной системы общественных отношений, объективным критерием которой является соответствие потребности прогрессивного развития общества <11>. К сожалению, развитие социального аспекта эффективности правовых норм в этот период сдерживается идеологическими установками: право рассматривается как инструмент реализации воли господствующего класса. Однако не стоит умалять значение научных исследований эффективности права в советский период, ведь именно в это время были детально разработаны методология и методика изучения эффективности правовых норм <12>.
--------------------------------
<11> См.: Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник Ленинградского университета. 1972. Вып. 1. С. 112 - 113.
<12> Монография Ф.Н. Фаткуллина и Л.Д. Чулюкина "Социальная ценность и эффективность правовой нормы" содержит гл. 3, посвященную методологии и методике изучения эффективности норм социалистического права. В коллективной монографии "Эффективность правовых норм", изданной в 1980 г., практически половина объема работы (раздел второй) отведена методическим основам изучения эффективности правовых норм.
Идея социальной эффективности права получает активное развитие в постсоветский период. Она базируется на естественно-правовой концепции правопонимания, которая рассматривает право как меру свободы личности. В.В. Лапаева отмечает, что в условиях постсоветского общества "право должно стать фактором достижения общественного согласия и снижения уровня социальных конфликтов во всех сферах жизни общества" <13>, и, основываясь на идее социальной обусловленности права, предлагает оценивать эффективность действия законодательства с использованием такого показателя, как степень конфликтности урегулированных нормой права общественных отношений. При этом оптимальная степень конфликтности означает, что существующее правовое регулирование обеспечивает необходимую и достаточную меру свободы в реализации правомерных интересов субъектов <14>. Сторонником этого подхода является и Н.В. Варламова, которая полагает, что "правовое регулирование эффективно, если оно обеспечивает согласование социальных интересов на базе правообразующего интереса" <15>.
--------------------------------
<13> Лапаева В.В. Социология права: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2020. С. 162 - 163.
<14> Там же. С. 243.
<15> Варламова Н.В. Эффективность правового регулирования: переосмысление концепции... С. 219.
Сторонник социологического подхода к исследованию эффективности права С.И. Пунченко отмечает, что, по сути, разграничение юридической и социальной эффективности норм права снимает противоречие между пониманием эффективности как соотношения цели и результата и трактовкой эффективности как меры сбалансированности социальных интересов и обеспечения максимально возможной меры свободы, поскольку соответствие результатов целям правотворческого органа будет характеризовать юридическую (инструментальную) эффективность, а обеспечение баланса социальных интересов, снижение уровня правового принуждения в обществе - социальную эффективность норм <16>. Вместе с тем исследователи, в частности М.И. Байтин, справедливо отмечают, что неоправданно противопоставлять естественный и позитивистский взгляды на право <17>.
--------------------------------
<16> См.: Пунченко С.И. Социальная эффективность права в современной России (теоретический аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2016. С. 34 - 35.
<17> См.: Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 55.
Существует еще так называемый психологический подход к проблематике эффективности права - С.А. Жинкин полагает, что "психологическое признание норм права является важнейшим фактором их эффективности. Никакое формальное качество норм, их обеспеченность материальными и организационными ресурсами не сделают нормы объективного права эффективными, если они не соответствуют основополагающим психическим установкам, правовым идеалам и ожиданиям людей" <18>.
--------------------------------
<18> Жинкин С.А. О влиянии психологических факторов на эффективность норм права // Юристъ-Правоведъ. 2007. N 6(25). С. 75.
В.П. Реутов, рассуждая о типах правопонимания применительно к источникам и формам права, выделяет три типа правопонимания: этатистский (его часто именуют позитивистским или нормативистским), социологический и психологический. Правовед отмечает, что их наличие определяется тремя формами реального бытия права - законом, практикой и сознанием. "Причем гиперболизация, постановка во главу угла одной из них и определяют существование каждой. Признание главной формой бытия права законодательства связано с существованием этатистского типа правопонимания. Упор на практику ведет неизбежно исследователя в стан сторонников социологического типа правопонимания. Выбор в качестве основы для понимания права и правовых явлений сознания, психики человека приводит к признанию правильности именно психологического типа правопонимания" <19>.
--------------------------------
<19> Реутов В.П. Типы правопонимания и проблема источников и форм права // Вестник Пермского университета. 2010. Вып. 2 (8). С. 57 - 58.
В целом соглашаясь с приведенной точкой зрения, уточним ее применительно к проблематике эффективности. В настоящее время в юридической науке не сформирован единообразный подход к пониманию эффективности права, и связано это с отсутствием единого типа правопонимания. Возможны ли интеграция типов правопонимания и достижение консенсуса сторонниками различных подходов? Исследователи отмечают, что для создания единого типа правопонимания пока отсутствуют объективные условия. А до тех пор, пока не сняты острые межгосударственные и внутригосударственные социальные, политические и экономические противоречия, не урегулированы конфликты, фактическая реализация основных прав граждан затруднена.
Как в сегодняшних условиях проводить в юридических науках исследование проблемы эффективности? Полагаем, не стоит противопоставлять имеющиеся подходы, на данном этапе каждый из подходов, основанный на определенном типе правопонимания, имеет определенную ценность для исследования проблемы эффективности права. Этатистский (нормативный) подход позволяет оценить эффективность конкретной нормативной базы, в том числе посредством достижения целей, для которых она введена. Социологический подход представляет особую ценность, ведь он позволяет оценить социальную направленность целей законодательства, согласовать и учесть интересы разных групп субъектов в правотворчестве, снизить конфликтность и таким образом повысить исполнимость норм права в процессе правоприменения. Что касается психологического подхода к эффективности, то, на наш взгляд, проблема мотивации людей к исполнению правовых предписаний решается сама собой при учете их интересов в праве. Такого же подхода придерживается Н.В. Варламова, которая доказывает, что только этатистский и социологический подходы (автор именует их позитивистскими) способны давать однозначные ответы на практические вопросы правового регулирования <20>.
--------------------------------
<20> См.: Варламова Н.В. Непозитивистская концепция юридической догматики: постановка проблемы // Российское правосудие. 2007. N 10.
Таким образом, оценка эффективности правового регулирования предполагает определение социально значимой цели, которая может как фиксироваться в законодательстве, так и законодательно не устанавливаться, и результата, достигнутого или не достигнутого в результате правоприменения. Именно юридическая наука призвана помочь законодателю и правоприменителям в установлении цели правового регулирования, что, в свою очередь, облегчит понимание, толкование и применение правовых норм, моделировании результата достижения цели и его социального эффекта.
Эффективность была предметом исследования не только в теории права, но и в отраслевых науках, в частности в трудовом праве, однако работ, посвященных эффективности правового регулирования занятости населения, не проводилось. Вместе с тем это представляется достаточно актуальным, поскольку решение проблем обеспечения занятости населения является важной задачей государственной социально-экономической политики, а ситуация на рынке труда остается напряженной.
В июне 2021 г., по данным Федеральной службы государственной статистики, численность безработных граждан (в соответствии с методологией Международной организации труда) составила 3,6 млн человек, уровень безработицы - 4,8%. На конец июня 2021 г. численность зарегистрированных безработных составила 1,2 млн человек, уровень регистрируемой безработицы - 1,6% <21>. Регистрируемая безработица не охватывает явления неполной и неформальной занятости, однако эти явления приобретают все большие масштабы, оказывают негативное влияние на экономику государств и не могут быть незамеченными <22>.
--------------------------------
<21> Исследователи утверждают, что устойчивый разрыв между общей и регистрируемой безработицей - характерная черта российского рынка труда (см.: Капелюшников Р.И. Общая и регистрируемая безработица: в чем причины разрыва? М., 2002).
<22> Подробнее см.: Guseva T., Klepalova J. Harnessing the Power of Labour Law and Social Security Law to Achieve the Goal of Formalizing Labour Markets in the BRICS Countries // BRICS Law Journal. 2022. Vol. 9. No. 2. P. 94 - 120. DOI: 10.21684/2412-2343-2022-9-2-94-120.
Цели законодательства о занятости населения как критерий оценки его эффективности. Правоведы справедливо отмечают, что социально значимые цели и задачи - наиболее сложная для выявления материя. "Во-первых, они редко формулируются в качестве таковых, во-вторых, для их достижения потенциала одного нормативного акта явно недостаточно. Для определения социальных последствий закона важно учитывать экономические предпосылки и динамику экономических преобразований после принятия акта, социальную структуру в момент принятия закона и социальную динамику после принятия закона, политические факторы и т.п." <23>. Для отношений о занятости это имеет принципиальное значение, ведь базовый акт - Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости) - был принят более 30 лет назад и свыше 50 раз подвергался изменениям. При такой динамике довольно сложно сохранить единую концепцию развития отношений и непротиворечивость.
--------------------------------
<23> Эффективность законодательства... / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. С. 92.
Согласно преамбуле Закон о занятости определяет основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы. Гарантируя реализацию права граждан на труд, государство проводит активную политику, направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости с целью обеспечить работой всех, кто ищет работу и готов приступить к ней. Не менее значимой целью законодательства о занятости выступает социальная защита от безработицы, ведь, потеряв работу, человек утрачивает заработок и остается без средств к существованию. Право каждого на защиту от безработицы гарантировано ч. 3 ст. 37 Конституции РФ. Раскрыть содержание такого целевого ориентира, как защита от безработицы, позволяет Конвенция МОТ N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы", государство должно стремиться обеспечить, чтобы его система защиты от безработицы и, в частности, методы предоставления пособий по безработице содействовали занятости и имели бы такой характер, чтобы предприниматели были заинтересованы предлагать трудящимся продуктивную занятость, а трудящиеся - искать такую занятость.
Однако даже точное определение цели не позволяет судить об эффективности правового регулирования, пока не будут установлены его результаты. В связи с этим достаточно интересным видится наличие в законодательстве о занятости норм, которые в качестве цели устанавливают ожидаемый результат регулирования. В последние годы стратегические направления политики государства в сфере занятости определяются в правовых актах программного характера. Так, Государственная программа РФ "Содействие занятости населения" <24> долгосрочным приоритетом государственной политики в сфере содействия занятости определяет создание правовых, экономических и институциональных условий, способствующих развитию гибкого, эффективно функционирующего рынка труда, повышению качества рабочей силы и мотивации к труду. Одним из ожидаемых результатов в рамках этого приоритетного направления, который назван в Госпрограмме целью, заявлено непревышение к 2030 г. значения уровня регистрируемой безработицы более 1%. Можно ли достижение этого целевого ориентира считать результатом правового регулирования отношений занятости населения? Позволяет ли он судить о его эффективности? Полагаем, что нет. Во-первых, регистрируемая безработица охватывает не всех лиц, нуждающихся в трудоустройстве, а только тех, кто в поисках работы обращается в органы занятости и признается безработным. Во-вторых, добиться уменьшения количества зарегистрированных безработных можно не только за счет качественной работы органов занятости по содействию трудоустройству или организации предпринимательской деятельности граждан, но и путем ужесточения требований к признанию безработным, низкой эффективности мер социальной поддержки безработных, что снизит мотивацию к обращению в соответствующие органы, и т.д., однако в этом вряд ли можно усмотреть положительный эффект, скорее это отрицательная эффективность. В качестве второй цели Госпрограммы "Содействие занятости населения" обозначено создание условий для формирования культуры безопасного труда и повышение эффективности мер, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Не умаляя значение института охраны труда, отметим, что если эта цель и влияет на содействие занятости населения, то косвенно или незначительно. Других целевых ориентиров Программа не содержит.
--------------------------------
<24> Утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 298.
Таким образом, показатели результативности Федеральной программы в сфере занятости не информативны, нуждаются в корректировке с учетом основных целей правового регулирования занятости - содействие реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость и социальная защита от безработицы. Безусловно, данные стратегические цели являются социально значимыми, и цель настоящего исследования - установить, достигаются ли они в рамках существующих механизмов правового регулирования.
Достижение баланса интересов участников рынка труда - ключевое условие эффективного правового регулирования содействия занятости граждан. Отношения по содействию трудоустройству предшествуют трудовым и направлены на их возникновение, поэтому принципиально важным и предопределяющим эффективность трудоустройства безработных граждан является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов потенциальных сторон трудовых отношений (безработных и работодателей) и государства. Отметим, что содержание как трудовых, так и предшествующих им отношений существенно изменилось с тех пор, когда государство, являясь собственником средств производства, выступало единственным работодателем. Как следствие, конфликта интересов государства и работодателей в сфере содействия занятости не возникало. В условиях смены экономической парадигмы и многообразия форм собственности государство и работодатели не всегда имеют совпадающие интересы в сфере занятости населения. Работодатель в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения, и заключение трудового договора с конкретным лицом, ищущим работу, является правом, а не обязанностью работодателя <25>.
--------------------------------
<25> См. Постановление Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации".
Рассмотрим, как учитываются интересы участников рынка труда на примере правового регулирования содействия занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы, в частности молодежи и несовершеннолетних. Исследователями неоднократно отмечалось, что молодежь в возрасте от 16 до 29 лет относится к наименее защищенной категории граждан в сфере занятости и составляет в среднем 20 - 25% от числа всех безработных <26>. Причинами являются отсутствие опыта работы и необходимых компетенций, в связи с чем кандидат получает обоснованный отказ в приеме на работу; фактическое несовпадение вакансий и специалистов с определенным образованием: при получении образования отсутствует ориентация на реальную ситуацию на рынке труда, на то, в каких специалистах имеется потребность <27>.
--------------------------------
<26> См.: Михайловская Г.Н., Занин А.Н. Выпускник вуза и проблемы трудоустройства // Территория науки. 2012. N 1; Айдарова И.А. Проблемы трудоустройства молодежи на рынке труда // Гуманитарные научные исследования. 2014. N 6.
<27> См.: Андреева Н.С. Проблема трудоустройства молодежи // Вестник молодежной науки. 2017. N 3. С. 1 - 7.
Полномочие по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан в возрасте от 18 до 25 лет, имеющих среднее профессиональное образование или высшее образование и ищущих работу в течение года с даты выдачи им документа об образовании и о квалификации, передано органам власти субъектов РФ <28>. Механизм квотирования рабочих мест, используемый для решения проблемы трудоустройства молодежи, не нов, ведь еще ст. 181 КЗоТ РСФСР предусматривала, что на всех предприятиях и в организациях устанавливается броня приема на работу молодежи, окончившей общеобразовательные школы, профессионально-технические и технические училища, а также для других лиц моложе 18 лет. Вместе с тем новые социально-экономические реалии предопределяют его адаптацию при использовании, и задача права - подстроить этот механизм под актуальные потребности субъектов рынка труда.
--------------------------------
<28> См. ст. 7.1-1 Закона о занятости.
Квотирование рабочих мест для несовершеннолетних и молодежи имеет свои особенности в различных субъектах РФ. При установлении единых возрастных границ этой группы населения на федеральном уровне наблюдается его снижение в отдельных регионах. Так, в Новосибирской области квотирование рабочих мест предусмотрено только для несовершеннолетних <29>, а для молодежи не осуществляется. Полагаем, что объяснить эти различия можно региональными особенностями, в частности отсутствием в конкретном субъекте РФ молодежи определенного возраста, испытывающей трудности при трудоустройстве, в остальных случаях такой подход не отражает потребности этой социально-демографической группы и снижает гарантии прав граждан в зависимости от региона проживания. Устранение этой диспропорции - зона ответственности государства, несмотря на децентрализацию полномочий.
--------------------------------
<29> См. Постановление Правительства Новосибирской области от 20 сентября 2016 г. N 291-п "О размере квоты рабочих мест для детей, ищущих работу, и порядке ее установления".
Различается в зависимости от региона и размер квоты. Работодателям, осуществляющим деятельность на территории Санкт-Петербурга, среднесписочная численность работников которых составляет более 100 человек, устанавливается квота для трудоустройства лиц в размере 2% от среднесписочной численности работников. В Новосибирской области квота составляет 1% для работодателей с численностью работников более 250 человек. Работодателям города Москвы, у которых среднесписочная численность работников составляет более 100 человек, устанавливается квота в размере 4% от среднесписочной численности работников: 2% - для трудоустройства инвалидов и 2% - для трудоустройства категорий молодежи, причем, если количество инвалидов, принятых на квотируемые рабочие места, составляет более 2% от среднесписочной численности работников, количество квотируемых рабочих мест в отношении категорий молодежи уменьшается на соответствующую величину. С одной стороны, установление незначительного количества квотируемых рабочих мест не может в полной мере покрыть потребность молодежи в трудоустройстве, с другой - повышение квот может повлечь существенное ограничение права работодателя на самостоятельный подбор персонала и, как следствие, препятствовать эффективному ведению бизнеса.
Работодателям важно не только выделить рабочие места, но и фактически трудоустроить на них соответствующие категории граждан (как правило, выполнением обязанности по квотированию рабочих мест считается заключение трудовых договоров). Однако как действенно обеспечить выполнение этих обязанностей работодателями? Обеспечивая баланс интересов, законодатель использует механизм сочетания мер ответственности и стимулирования <30>, вводит более "гибкие" нормы, позволяющие выбрать бизнесу подходящий вариант поведения. Так, в Москве работодателям предоставлено право выбора из категорий лиц, испытывающих трудности в трудоустройстве, а также выбора между реальным трудоустройством молодежи и уплатой ежемесячно в бюджет города компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения на день ее уплаты <31>. Введение платы за нетрудоустроенных в счет квоты граждан позволяет создать равные условия для работодателей, которые не имели объективной возможности для приема на работу указанных категорий граждан (например, осуществляющих деятельность во вредных и (или) опасных условиях труда), а вносимая ими плата должна использоваться для создания рабочих мест в других организациях. Заметим, что в целях соблюдения баланса интересов федеральный законодатель предлагает еще один возможный подход к решению данного вопроса. В частности, п. 6 ст. 13.2 Закона о занятости работодателям предоставлена возможность трудоустройства инвалидов в счет установленной квоты на любое рабочее место, в том числе созданное в другой организации, посредством заключения об этом соглашения с иной организацией или индивидуальным предпринимателем <32>. Этот опыт может быть воспринят регионами для организации трудоустройства молодежи.
--------------------------------
<30> Этот подход применен в Законе г. Москвы от 22 декабря 2004 г. N 90 "О квотировании рабочих мест", ст. 5 которого предусматривает административную ответственность работодателей за невыполнение обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест, а ст. 6 устанавливает меры экономической поддержки работодателей, выполняющих требования данного Закона.
<31> См. п. 3 ст. 2 Закона г. Москвы "О квотировании рабочих мест".
<32> См. Постановление Правительства РФ от 14 марта 2022 г. N 366 "Об утверждении Правил выполнения работодателем квоты для приема на работу инвалидов при оформлении трудовых отношений с инвалидом на любое рабочее место".
Необходимо различными средствами совершенствовать мотивацию работодателей по трудоустройству молодежи, не случайно это обозначено в качестве основы содействия занятости молодежи в Российской Федерации <33>. Поскольку основной причиной, по которой молодежь не востребована работодателями, является отсутствие опыта и стажа работы, важна ориентация системы образования на актуальные потребности экономики, с тем чтобы граждане получали необходимый уровень образования, в процессе обучения приобретали определенные компетенции и могли "нарабатывать" стаж. На решение этой проблемы направлена в том числе трудовая мобилизация студентов, позволяющая в процессе обучения приобрести необходимые компетенции <34>. В настоящее время отдельными крупными работодателями самостоятельно проводится политика, направленная на сотрудничество с образовательными учреждениями с целью подготовки кадров <35>. Предусматриваются мероприятия по содействию в переезде молодых граждан из трудоизбыточных регионов в трудодефицитные. Также работодателей мотивируют трудоустраивать молодежь в возрасте до 30 лет включительно путем предоставления субсидий, частично компенсирующих расходы на заработную плату <36>.
--------------------------------
<33> См. Долгосрочную программу содействия занятости молодежи на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 14 декабря 2021 г. N 3581-р.
<34> См.: Власти шести регионов России допустили "трудовую мобилизацию" студентов. URL: https://www.kommersant.ru/doc/5634346?ysclid=lbxi6f1jb5621121117 (дата обращения: 21.12.2022).
<35> Например, ЛУКОЙЛ и молодежь. URL: https://lukoil.ru/Sustainability/Ouremployees/LUKOILandYouth?ysclid=lbxid376r1594772111 (дата обращения: 21.12.2022).
<36> См. Постановление Правительства РФ от 13 марта 2021 г. N 362 "О государственной поддержке в 2023 году юридических лиц, включая некоммерческие организации, и индивидуальных предпринимателей в целях стимулирования занятости отдельных категорий граждан".
Полагаем, что правовое регулирование, обеспечивающее баланс интересов участников рынка труда, эффективнее, нежели слабо учитывающее потребности субъектов или игнорирующее их, достигает цели содействия полной, продуктивной и свободно избранной занятости.
Достижение цели социальной защиты безработных граждан: поиск эффективного правового регулирования. Основным инструментом социальной защиты безработных граждан является пособие по безработице. Международные акты относят обеспечение по безработице к одному из девяти базовых видов социального обеспечения, что указывает на его значение <37>. Правом на соответствующее пособие наделены граждане, имеющие статус безработных.
--------------------------------
<37> См. разд. IV Конвенции МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения".
Как эффективно организовать и урегулировать обеспечение пособием по безработице? Очевидно, что право в этом случае должно качественно и грамотно оформить выбор государством организационно-правовой формы социального обеспечения <38>, урегулировать условия предоставления и размеры пособия таким образом, чтобы предоставить безработным гражданам временный источник средств к существованию на период, необходимый для поиска подходящей работы, и стимулировать их к активному поиску работы.
--------------------------------
<38> Конвенция МОТ N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" предоставляет государству возможность определять методы организации защиты населения от безработицы посредством системы социального страхования, основанной на взносах, или системы, не основанной на взносах, или сочетания этих систем.
До 2001 г. это пособие по своей природе было страховым и ресурс для его выплаты формировался за счет страховых взносов работодателей в Государственный фонд занятости населения, сейчас пособие по безработице финансируется из средств федерального бюджета в системе государственного социального обеспечения. До настоящего времени в нормах Закона о занятости использован подход определения размера пособий по безработице из среднего заработка, характерный для страховых выплат. Это создает иллюзию возмещения в рамках пособия среднего заработка работника, но размеры пособия ограничены максимальной и минимальной величинами <39>, что фактически сводит на нет смысл норм об учете среднего заработка при исчислении размера пособия по безработице.
--------------------------------
<39> Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2022 г. N 2046 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2023 год" минимальная величина пособия по безработице установлена в размере 1,5 тыс. руб., максимальная величина пособия по безработице в размере 12 792 руб. - в первые три месяца периода выплаты пособия по безработице, 5 тыс. руб. - в следующие три месяца периода выплаты пособия по безработице.
Проведем ретроспективный анализ законодательства в части определения размеров пособий по безработице. В период с 1 июня 1992 г. до 2001 г. минимальный размер пособия по безработице устанавливался в размере МРОТ. С 1 января 2001 г. законодатель заменяет установленный федеральным законом МРОТ как минимальный стандарт пособия на 100 руб. в месяц <40>. С января 2005 г. законодательно вводится "потолок" - максимальная величина пособия по безработице. Длительный период (с 2009 по 2018 г.) минимум и максимум пособия не изменялись и составляли 850 руб. и 4 900 руб. соответственно. Правоведы отмечают, что результатом такого положения стало игнорирование основной массой безработных возможности обращения в государственную службу занятости за содействием в трудоустройстве, что создавало иллюзорное представление об официально низком уровне безработицы в России <41>. Серьезные корректировки условий обеспечения пособием по безработице произведены Федеральным законом от 3 октября 2018 г. N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий": наряду с введением особых условий получения пособия предпенсионерами вдвое сокращена продолжительность выплаты пособия по безработице (до шести месяцев - для граждан, уволенных не по виновным основаниям, если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, состояли в трудовых (служебных) отношениях не менее 26 недель, и до трех месяцев - для граждан, впервые ищущих работу, граждан, стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, граждан, уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия). Вслед за изменениями продолжительности выплаты пособия по безработице увеличиваются и его размеры <42>. Таким образом, государство не решило проблему по существу, а только сконцентрировало объем денежной помощи в первые месяцы безработицы, сократив срок получения пособия.
--------------------------------
<40> См.: Федеральный закон от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации".
<41> См.: Тучкова Э.Г. Конституционное право граждан на защиту от безработицы и юридические гарантии его реализации // Трудовое право в России и за рубежом. 2021. N 2.
<42> Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2018 г. N 1375 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2019 год" минимальная величина пособия по безработице установлена в размере 1,5 тыс. руб., а максимальная - в размере 8 тыс. руб.
Обратим внимание и на проблему отсутствия какой-либо методики исчисления максимальной и минимальной величин пособия по безработице, в основу которой положены объективные критерии определения этих величин, сейчас эти параметры не привязаны ни к минимальному размеру оплаты труда, ни к прожиточному минимуму. Эти величины не индексируются, их размер, "на глазок" определяемый Правительством РФ, год от года может оставаться неизменным, что негативно отражается на покупательной способности пособия, а в результате на уровне жизни безработных.
Привлекает внимание норма ст. 36 Закона о занятости, согласно которой по истечении периода выплаты пособия по безработице гражданину может оказываться материальная помощь <43>. Она может предоставляться на срок до шести месяцев в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента. Учитывая, что в размере минимальной величины пособие выплачивается безработным гражданам, впервые ищущим работу, в первые три месяца безработицы, а далее на тех же условиях и в тех же размерах законодатель предусматривает обеспечение безработного материальной помощью. Таким образом законодатель фактически признает, что эту выплату вряд ли можно считать пособием, это - символическая материальная помощь.
--------------------------------
<43> См. Приказ Минтруда России от 22 февраля 2019 г. N 116н.
Косвенным признаком недостаточности размера пособий по безработице выступают нормы о дополнительных выплатах к пособию, предусмотренных на региональном уровне (п. 2 ст. 31 Закона о занятости), ведь наличие доплаты к социальной выплате (пенсии и пособию) "сигнализирует" о ее недостаточности <44>. А учитывая неравномерность экономического развития субъектов РФ и ограниченность финансовых возможностей у большинства регионов, можно предположить, что доплаты будут установлены только в регионах-донорах. Так, доплата к пособию по безработице в размере 850 руб. установлена в г. Москве <45>.
--------------------------------
<44> Так, о низких размерах пенсии, не достигающих прожиточного минимума, свидетельствует наличие ст. 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", предусматривающей социальную доплату к пенсии.
<45> См. Постановление Правительства Москвы от 26 октября 2021 г. N 1668-ПП "Об установлении размеров отдельных социальных и иных выплат на 2022 год".
Как правило, причины неэффективной работы норм, недостижение целей, для которых они введены, обусловлены отсутствием согласованных интересов участников правоотношений. В отношениях по социальной защите (особенно с учетом того, что они формируются в плоскости государственного социального обеспечения, а не на страховых началах) достижение баланса интересов субъектов приобретает иной характер, чем в отношениях по содействию трудоустройству. Здесь два субъекта - гражданин, признанный безработным, и государство в лице уполномоченных органов, отношения имеют публичный характер, и принципиально важна ответственность государства за защиту от безработицы, ведь у него сосредоточены все рычаги влияния на социально-экономическую политику, распределение объема бюджетных средств на различные цели.
Сейчас назрела необходимость решения вопроса повышения эффективности социальной защиты безработных: результаты социологических опросов демонстрируют общественный запрос на повышение размера пособия <46>. Минтруд России готов к внесению в законодательство РФ изменений в части внедрения страховых принципов защиты от безработицы, но только если бизнес и профсоюзы договорятся о ключевых условиях <47>. Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР) поддерживает инициативу введения обязательного социального страхования на случай потери работы <48>, но бизнес не готов нести дополнительную страховую нагрузку. "Заложниками" в этой ситуации выступают безработные. Отсутствие баланса интересов, по сути, парализует осуществление этой инициативы. Вместе с тем полагаем недопустимым бездействие государства в сфере социальной защиты безработных граждан, положение которых можно характеризовать как бедственное, принимая во внимание высокий уровень инфляции и неизменность размера пособия в течение нескольких лет.
--------------------------------
<46> См.: Россияне назвали желаемый размер пособия по безработице. URL: https://www.rbc.ru/society/08/04/2021/606de0d59a7947cb18424b4a (дата обращения: 04.12.2022).
<47> См.: Нетрудные времена: чиновники готовы поддержать страхование от безработицы. URL: https://iz.ru/1015893/anna-ivushkina/netrudnye-vremena-chinovniki-gotovy-podderzhat-strakhovanie-ot-bezrabotitcy (дата обращения: 04.12.2022).
<48> См.: Профсоюзы предложили страховать от потери работы за счет НДФЛ. URL: https://www.rbc.ru/economics/20/08/2022/62ff74d19a7947292fd5a1a8 (дата обращения: 04.12.2022).
Резюмируя изложенное, отметим, что нормативистский тип правопонимания, положенный в основу исследования эффективности законодательства о занятости населения, позволил выявить основные цели правового регулирования занятости - содействие реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость и социальная защита от безработицы, а оценка результатов правового регулирования - установление, достигаются ли указанные цели. Выявлено, что причины неэффективной работы правовых норм, недостижение целей, для которых они введены, обусловлены отсутствием баланса интересов участников рынка труда. И если согласование их интересов в правовом регулировании отношений по содействию занятости уже демонстрирует положительный эффект, то в отношениях по социальной защите безработных должно стать одной из ключевых задач совершенствования законодательства.
Список литературы
1. Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977.
2. Жинкин С.А. Проблемы обеспечения эффективности права и норм законодательства: монография. Краснодар, 2008.
3. Боботов С.В., Казимирчук В.П. Эффективность права как формы социального контроля // Эффективность применения уголовного закона / под ред. Н.Ф. Кузнецовой, И.Б. Михайловской. М., 1973.
4. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4.
5. Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М., 2015.
6. Залепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
7. Малько А. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. N 6.
8. Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: монография. Барнаул, 2005.
9. Варламова Н.В. Эффективность правового регулирования: переосмысление концепции // Правоведение. 2009. N 1.
10. Кожокарь И.П. Эффективность права в категориальном аппарате теории права // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. Вып. 48. DOI: 10.17072/1995-4190-2020-48-196-225.
11. Петров К.В. Источники и формы права в советском правоведении // Ленинградский юридический журнал. 2009. N 2.
12. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.
13. Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971.
14. См.: Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник Ленинградского университета. 1972. Вып. 1.
15. Лапаева В.В. Социология права: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2020.
16. Пунченко С.И. Социальная эффективность права в современной России (теоретический аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2016.
17. Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005.
18. Жинкин С.А. О влиянии психологических факторов на эффективность норм права // Юристъ-Правоведъ. 2007. N 6(25).
19. Реутов В.П. Типы правопонимания и проблема источников и форм права // Вестник Пермского университета. 2010. Вып. 2 (8).
20. Варламова Н.В. Непозитивистская концепция юридической догматики: постановка проблемы // Российское правосудие. 2007. N 10.
21. Капелюшников Р.И. Общая и регистрируемая безработица: в чем причины разрыва? М., 2002.
22. Guseva T., Klepalova J. Harnessing the Power of Labour Law and Social Security Law to Achieve the Goal of Formalizing Labour Markets in the BRICS Countries // BRICS Law Journal. 2022. Vol. 9. No. 2. DOI: 10.21684/2412-2343-2022-9-2-94-120.
23. Михайловская Г.Н., Занин А.Н. Выпускник вуза и проблемы трудоустройства // Территория науки. 2012. N 1.
24. Айдарова И.А. Проблемы трудоустройства молодежи на рынке труда // Гуманитарные научные исследования. 2014. N 6.
25. Андреева Н.С. Проблема трудоустройства молодежи // Вестник молодежной науки. 2017. N 3.
26. Тучкова Э.Г. Конституционное право граждан на защиту от безработицы и юридические гарантии его реализации // Трудовое право в России и за рубежом. 2021. N 2.
27. Системность и эффективность правовых актов в современной России: монография / под ред. А.В. Малько, Р.В. Пузикова. Тамбов, 2011.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Трудовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.