Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Семейное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РФ (НА ПРИМЕРЕ НЕКОТОРЫХ СУБЪЕКТОВ СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
О.В. ФЕДОРОВА
Институт Уполномоченного по правам ребенка активно развивается в нашей стране, нарабатывается практика правозащитной деятельности данного института. Во всех субъектах Российской Федерации функционирует данный институт, при этом в регионах используются различные модели учреждения и деятельности детских омбудсменов:
1) парламентская модель, при которой Уполномоченный утверждается законодательным органом субъекта РФ на основании специального закона и является самостоятельным, независимым органом;
2) модель, при которой детский омбудсмен назначается органом исполнительной власти субъекта РФ и действует в его структуре, зачастую ему подотчетен;
3) модель, при которой Уполномоченный по правам ребенка назначается главой субъекта РФ и действует непосредственно в его аппарате;
4) модель, при которой омбудсмен назначается Уполномоченным по правам человека в субъекте РФ и осуществляет деятельность в его аппарате.
Общепринятым считается мнение, что парламентская модель и парламентский статус детского омбудсмена в большей степени соответствуют его правовой природе, поскольку предполагают независимость и неподотчетность рассматриваемого должностного лица.
Так, например, С.Е. Акульшина высказывала мнение, что встроенность должности Уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивают действия Уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте РФ. Предпочтительным представляется вариант, при котором должность Уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, полномочия, порядок назначения, а сам Уполномоченный назначается законодательным (представительным) органом власти либо с согласия последнего, при этом он получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института <1>.
--------------------------------
<1> Акульшина С.Е. Институт Уполномоченных по правам человека как один из способов внесудебной защиты прав человека // Вестник Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина. 2010. N 28. С. 97 - 105.
Несмотря на сложившееся представление в научной среде о большей независимости и самостоятельности парламентского омбудсмена, в некоторых субъектах РФ рассматриваемое должностное лицо действует от исполнительной власти. Целесообразно разобраться, насколько это противоречит правовой природе института детского омбудсмена, если противоречит вообще, создает ли препятствия для реализации Уполномоченным своих правозащитных функций.
В рамках данной статьи будут рассмотрены полномочия, а также результаты правозащитной деятельности Уполномоченных по правам ребенка в Республике Хакасия и Иркутской области (парламентские детские омбудсмены действуют на основании законов субъекта РФ <2>), Омской области и Республике Бурятия (детские омбудсмены, действующие от исполнительной власти на основании иных нормативных актов субъекта РФ <3>).
--------------------------------
<2> Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Хакасия: Закон Республики Хакасия от 08.11.2011 N 90-ЗРХ // Вестник Хакасии. 2011. N 97. 10 ноября; Об Уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области: Закон Иркутской области от 23.06.2010 N 71-ОЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. N 22 (том 1). 22 июля.
<3> Официальный сайт Уполномоченного при губернаторе Омской области по правам ребенка // Об Уполномоченном при губернаторе Омской области по правам ребенка: Указ губернатора Омской области от 05.02.2010 N 7 [Электронный ресурс]. URL: http://www.deti.omskportal.ru; Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Бурятия: Указ Президента Республики Бурятия от 29.10.2010 N 123 // Бурятия. 2010. N 203. 3 ноября. Официальный вестник N 119.
Полномочия детских омбудсменов в названных субъектах достаточно традиционные, свойственные данному правозащитному институту. К ним относятся: рассмотрение обращений граждан на решения или действия должностных лиц, осуществление приема граждан, направление заключений рекомендательного характера в органы власти, нарушающие права ребенка, просветительские функции, участие в правотворческом процессе.
Однако каждый из названных субъектов РФ закрепил в нормативном акте, посвященном институту Уполномоченного по правам ребенка, его специфические полномочия. Так, например, Уполномоченный по правам ребенка Республики Хакасия, в случае грубого или массового нарушения прав ребенка в Республике, вправе обратиться в Верховный Совет с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию обстоятельств, повлекших нарушение прав ребенка, или предложить проведение парламентских слушаний по фактам нарушения прав ребенка.
В Иркутской области детский омбудсмен обладает правом назначать своих представителей в муниципальных образованиях Иркутской области. Данное право позволяет ему реализовывать свою правозащитную политику на местах посредством издания различных распоряжений для своих представителей.
В Омской области Уполномоченный по правам ребенка обладает полномочием по обследованию условий жизнеобеспечения детей в государственных учреждениях Омской области; может требовать от органов государственного контроля (надзора) проведения внеплановых проверок организаций, деятельность которых причиняет вред жизни, здоровью ребенка.
В Республике Бурятия Уполномоченный по правам ребенка доводит до сведения главы Республики оперативную информацию о состоянии соблюдения прав и защиты интересов ребенка и выполняет его поручения; участвует в совещаниях, заседаниях и иных мероприятиях в соответствии с поручением главы Республики Бурятия.
Таким образом, при схожести полномочий детских омбудсменов в указанных субъектах РФ наблюдаются некоторые особенности реализуемых функций. Так, Уполномоченные по правам ребенка, учрежденные исполнительной властью, в меньшей степени самостоятельны, и осуществляемая ими работа не всегда соответствует правовой природе рассматриваемого института. Так, выполнение поручений главы субъекта РФ, участие в правозащитных мероприятиях по его указанию противоречит независимости Уполномоченного по правам ребенка: он должен представлять собой объективного арбитра, выступающего с защитой прав ребенка от незаконных действий органов власти. В данной же ситуации можно предположить смещение акцентов в осуществляемой деятельности Уполномоченного по правам ребенка с независимой, беспристрастной защиты прав несовершеннолетних к ответственному выполнению распоряжений руководителя, которые не всегда могут отвечать интересам детей. Чтобы подтвердить этот факт или опровергнуть, целесообразно оценить некоторые данные докладов об осуществленной правозащитной деятельности Уполномоченных по правам ребенка в названных субъектах Сибирского федерального округа.
В "Докладе Уполномоченного по правам ребенка в Республике Хакасия о проведенных мероприятиях и экспертно-аналитической работе в 2012 году" <4> освещены следующие правозащитные мероприятия детского омбудсмена.
--------------------------------
<4> Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Республике Хакасия о проведенных мероприятиях и экспертно-аналитической работе в 2012 году // Портал исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия [Электронный ресурс]. URL: http://www.r-19.ru/mainpage/29640/29667/29669/66733.html.
Рассмотрение обращений граждан. В 2012 г. к Уполномоченному по правам ребенка поступило 334 обращения и по каждому были проведены проверки. Из них было рассмотрено письменных обращений - 35,9% от общего числа поступивших; устных - 64,1%. Из рассмотренных 120 письменных обращений 8 жалоб отклонено, по 112 обращениям даны письменные ответы. Из общего количества рассмотренных письменных и устных обращений в 11 случаях после вмешательства Уполномоченного по правам ребенка права детей полностью восстановлены.
Правотворческая деятельность. Данная работа имела как положительный, так и отрицательный результат. Так, с целью совершенствования механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов детей Уполномоченным по правам ребенка в 2012 г. было подготовлено в Правительство Республики и направлено в Верховный Совет Республики Хакасия предложение об изменении регионального законодательства, однако оно было отклонено. В другом же случае разработанный аппаратом Уполномоченного по правам ребенка в Республике Хакасия проект нормативного акта, а именно региональная Стратегия (программа) действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, был взят за основу проекта Стратегии действий в интересах детей в Республике Хакасия на 2012 - 2017 годы, утвержденной Постановлением Правительства Республики Хакасия от 09.10.2012 N 674.
Правовое просвещение. В сфере правового просвещения граждан по вопросам обеспечения прав детей, было сделано следующее: созданы интернет-страницы - на "Портале исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия"; на сайте Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Неоднократно детский омбудсмен Республики давал интервью СМИ по вопросам обеспечения прав детей.
Проанализировав данный доклад, можно сделать вывод, что правозащитная деятельность Уполномоченного по правам ребенка в Республике Хакасия находится на этапе становления: нельзя сказать об активности граждан в направлении обращений к детскому омбудсмену. В то же время просветительская работа ведется на должном уровне, положительным моментом является участие Уполномоченного по правам ребенка Республики Хакасия в правотворческой деятельности.
В Докладе Уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области за 2012 г. <5> содержатся сведения о следующих направлениях деятельности.
--------------------------------
<5> Семенова С.Н. Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области по вопросам соблюдения прав ребенка в Иркутской области в 2012 году. Иркутск: Изд-во "Весь Иркутск", 2013. 96 с.
Сотрудничество с органами власти. Уполномоченным заключены соглашения о взаимодействии с Управлением Роспотребнадзора по Иркутской области, Управлением Роскомнадзора по Иркутской области, Управлением Минюста по Иркутской области.
Рассмотрение обращений граждан. В течение года к Уполномоченному по правам ребенка в Иркутской области поступило 1112 обращений граждан по вопросам защиты прав и законных интересов ребенка. В поступивших обращениях содержались более 2000 вопросов на различные темы в сфере защиты несовершеннолетних.
Правотворческая деятельность. Уполномоченный по правам ребенка в Иркутской области участвовал в рабочей группе по разработке проекта региональной Стратегии (программы) действий в интересах детей в рамках реализации Указа Президента РФ "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг."; в межведомственной рабочей группе по разработке Концепции постинтернатной адаптации и сопровождения выпускников детских учреждений.
Итак, правозащитная деятельность Уполномоченным по правам ребенка в Иркутской области ведется, граждане более активно направляют свои обращения, в отличие от обращений к Уполномоченному в Республике Хакасия, что может говорить о доверии общества данному должностному лицу, а также о хорошей просвещенности населения относительно данного института. Также плюсом в деятельности Уполномоченного в данном субъекте РФ является заключение соглашений о сотрудничестве с органами государственной власти.
Доклад Уполномоченного при губернаторе Омской области по правам ребенка "О соблюдении прав и интересов ребенка в 2012 г." <6> содержит Приложение N 2, в котором проанализированы обращения к детскому омбудсмену. Так, указано, что за 2012 г. в адрес Уполномоченного поступило 534 обращения. По результатам рассмотрения обращений Уполномоченным направлено более 300 запросов в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, обратившимся гражданам даны разъяснения.
--------------------------------
<6> Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Омской области "О соблюдении прав и интересов ребенка на территории Омской области в 2012 г." // Информационно-аналитический обзор. Омск, 2013.
В 2012 г. аппаратом Уполномоченного по правам ребенка в Омской области проводились мероприятия по оценке качества и безопасности детских игровых площадок. Результаты проверки данных площадок детский омбудсмен отразил в специфическом документе - справке в мэрию города Омска с целью устранения выявленных нарушений. Однако из текста доклада не ясно, была ли данная справка рассмотрена мэром, принимались ли какие-либо решения на ее основании. Подобную справку Уполномоченный направлял и в Департамент образования администрации г. Омска с целью усиления мер по соблюдению безопасности в дошкольных образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы дошкольного образования. Результат рассмотрения данного документа также не указан.
Таким образом, анализ деятельности Уполномоченного при губернаторе Омской области по правам ребенка, отраженной в докладе, показал, что определенные действия детским омбудсменом в защиту прав несовершеннолетних предпринимались, но сказать однозначно об их эффективности сложно. Детский омбудсмен не участвовал в правотворческой деятельности, не выступал с предложениями принять какие-либо нормативно-правовые акты по вопросам обеспечения прав ребенка; взаимодействие с органами государственной власти в целях защиты детей было недостаточно налажено.
В докладе "О состоянии соблюдения прав и защиты интересов ребенка на территории Республики Бурятия в 2012 г." <7> отражены различные направления деятельности детского омбудсмена в сфере защиты прав несовершеннолетних.
--------------------------------
<7> О состоянии соблюдения прав и защиты интересов ребенка на территории Республики Бурятия в 2012 г.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Республике Бурятия. Улан-Удэ, 2013.
Правовое просвещение. В рамках просветительской работы аппаратом Уполномоченного Республики Бурятия инициировались совещания, круглые столы по обсуждению сохранения здоровья несовершеннолетних. Так, 23 ноября 2012 г. состоялось межведомственное совещание по вопросу психического здоровья детей-сирот с участием представителей Министерства здравоохранения Бурятии, Министерства социальной защиты населения Республики. Были выработаны рекомендации по повышению эффективности работы в данном направлении, главой Республики даны соответствующие поручения, исполнение которых стоит на контроле Уполномоченного.
Прием граждан, рассмотрение обращений. Уполномоченный по правам ребенка в Бурятии наладил диалог с несовершеннолетними: он ведет ежеквартальный прием несовершеннолетних, имеющих конфликт с законом. Уполномоченным по правам ребенка в Бурятии осуществляется рассмотрение обращений, всего за 2012 г. было принято 649 обращений.
При рассмотрении обращений граждан Уполномоченный по правам ребенка Бурятии в целях восстановления прав несовершеннолетних направляет письменные требования органам государственной власти и их должностным лицам, с установлением сроков их исполнения. Так, например, Министерству образования и науки Республики Бурятия были даны распоряжения: в отношении несовершеннолетнего П. - рассмотреть вопрос об устройстве в общежитие ПУ-12; в отношении несовершеннолетнего В. - рассмотреть вопрос о переводе в вечернюю школу. Направляемые требования исполняются органами государственной власти, что говорит о высоком авторитете детского омбудсмена в Республике.
Правотворческая деятельность. Уполномоченный по правам ребенка в Бурятии активно участвует и в правотворческой деятельности. Так, на основании обращений приемных родителей города Улан-Удэ Уполномоченным Республики был инициирован вопрос о внеочередном предоставлении мест в дошкольных учреждениях приемным детям. 12 января 2012 г. проведено совещание с Министерством образования и науки Республики, Республиканским агентством по делам семьи и детей, даны рекомендации по разработке соответствующего нормативного акта. В итоге был принят Закон Бурятии N 2897-IV "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Бурятия", где в п. 3 ч. 3 ст. 7 внесена строка о внеочередном выделении мест в дошкольных учреждениях.
Итак, оценив деятельность Уполномоченного по правам ребенка в Республике Бурятия, можно сделать вывод, что она отвечает правовой природе рассматриваемого института, несмотря на то, что данная должность в Бурятии учреждена при главе Республики. Наблюдается ситуация, когда менее приемлемая в современных условиях и устоявшихся представлениях о рассматриваемой правозащитной должности модель деятельности специализированного омбудсмена показала себя как достаточно эффективная. Несмотря на то, что должность учреждена не законом, а иным нормативно-правовым актом, она является легитимной: органы государственной власти и гражданское общество признают авторитет детского омбудсмена, выполняют его требования и активно с ним сотрудничают.
Такой положительный опыт работы Уполномоченного при главе Республики Бурятия по правам ребенка дает основание полагать, что способ учреждения данной правозащитной должности на основании закона, хоть и по общепризнанным представлениям, является наиболее приемлемым, он не всегда является определяющим результативность работы омбудсмена. Главным условием эффективной работы Уполномоченного является высокий уровень правовой культуры человека, занимающего данную должность, понимание значимости прав несовершеннолетних, желание реально защищать и обеспечивать права ребенка.
Для того чтобы Уполномоченные по правам ребенка в Сибирском федеральном округе РФ более эффективно защищали и обеспечивали права и свободы, необходимо при выборе кандидата на рассматриваемую должность отдавать предпочтение не тому претенденту, у которого больший стаж работы на государственной службе, как это происходит чаще всего, а тому, который имеет длительный и продуктивный опыт работы с детьми, в сфере защиты и обеспечения их прав.
Кроме того, необходимо принять рамочный закон федерального уровня и закрепить в нем правовой статус Уполномоченного по правам ребенка, для того чтобы устранить разобщенность в правозащитной деятельности детских омбудсменов в субъектах РФ, закрепить обязательные полномочия рассматриваемого должностного лица, предусмотреть механизм реализации данного закона, ответственность детского омбудсмена за невыполнение своих правозащитных функций, что будет способствовать формированию единообразной практики, а это приведет к лучшей обеспеченности прав детей во всех субъектах РФ, независимо от того, на основании какой модели учрежден Уполномоченный.
Литература
1. Акульшина С.Е. Институт Уполномоченных по правам человека как один из способов внесудебной защиты прав человека // Вестник Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина. 2010. N 28. С. 97 - 105.
2. Семенова С.Н. Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области по вопросам соблюдения прав ребенка в Иркутской области в 2012 году. Иркутск: Изд-во "Весь Иркутск", 2013. 96 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Семейное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.