Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНСТИТУЦИОННАЯ ДОКТРИНА О СТАТУСЕ, СТРУКТУРЕ И ФУНКЦИЯХ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
К.И. АМИРБЕКОВ
Конституционная доктрина об институте власти служит средством обеспечения сбалансированной конструкции фундаментальных правовых норм о статусе, структуре и назначении учреждаемых конституцией государственных органов, что становится важным условием эффективности осуществления их деятельности и функционирования правовой системы в целом.
Не является исключением и конституционная доктрина о статусе, структуре и функциях института прокуратуры Российской Федерации применительно к современным условиям развития российской государственности.
После распада СССР и до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. (далее - Конституция) прокуратура сохраняла свой конституционный статус и конституционные основы ее независимой и централизованной организационной структуры, закрепленные в ст. 179 Конституции РСФСР 1978 г.
В новую Конституцию после острых дискуссий о целесообразности сохранения конституционного статуса прокуратуры была включена ст. 129 в главе "Судебная власть", содержащая норму о прокуратуре как о единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору Российской Федерации, но без указания на назначение прокуратуры. Это логически наводило на мысль о том, что конституционное назначение прокуратуры должно быть связано именно с деятельностью судебной власти. Несмотря на это, в реальной жизни прокуратура осуществляла деятельность не только в сфере правосудия, но и вне ее.
В 2014 г. Законом о внесении поправки в Конституцию ее глава 7 была переименована и стала называться "Судебная власть и прокуратура", что в какой-то степени усиливало конституционный статус и значимость прокуратуры в правовой системе страны. Однако этой же поправкой из Конституции было исключено определение организационной структуры прокуратуры на принципах единой централизованной системы, что наводило на мысль о снижении конституционной значимости этих принципов.
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования вопросов организации и функционирования публичной власти" от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ, вступивший в силу с 4 июля 2020 г. (далее - Закон N 1-ФКЗ), вновь ввел в ст. 129 Конституции норму о централизме организационной структуры системы органов прокуратуры Российской Федерации с формулировкой "прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов...".
Указанные правовые неопределенности, а также произошедшие и могущие произойти в будущем конституционные метаморфозы по поводу прокуратуры объясняются, на наш взгляд, не только характером расстановки в высших эшелонах государственной власти политических сил, по-разному оценивающих правовую природу института прокуратуры, но и во многом отсутствием конституционной доктрины <1>, основанной на глубоких конституционно-правовых научных разработках о социальной обусловленности существования в современной российской политической системе института прокуратуры, о его статусе, структуре и назначении.
--------------------------------
<1> Романов Е.Б. Конституционная доктрина как один из видов источников науки конституционного права // Вестник Томского государственного университета. 2010. N 330. С. 109 - 111.
Эта доктрина, как и любая другая правовая доктрина, должна быть общепризнанной в научной, правотворческой и правоприменительной среде, авторитетной, логически стройной и юридически выдержанной системой руководящих принципов, концепций и теорий <2>. Хотя она не является источником права, она имеет концептуальное значение для научно обоснованного и правильного определения в самой Конституции места прокуратуры в системе государственных органов, для конструирования юридически и логически безупречных конституционных норм, служащих правовым фундаментом формирования организационной структуры прокуратуры и выполняемых ею государственных функций в современных условиях.
--------------------------------
<2> Магомедов М.А. Доктринальная модель правового статуса прокуратуры Российской Федерации и ее функции // Социально-политические науки. 2017. N 6. С. 95 - 101.
Актуальность разработки такой доктрины объясняется еще и тем, что в современный период насчитывается большое количество принимаемых и изменяемых законов, обращенных к прокуратуре и прокурорской деятельности, конституционность которых без специального рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) определить сложно <3>.
--------------------------------
<3> Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 10 - 14.
При разработке конституционной доктрины о статусе и организационной структуре прокуратуры в первую очередь, на наш взгляд, следует учесть основополагающую роль судопроизводства в государственном юридическом механизме по реализации предусмотренной ст. 2 Конституции обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (верховенства права) и характер участия прокуратуры в судопроизводстве.
Суть такой основополагающей роли судопроизводства состоит в том, что именно суд в правовом государстве принимает обладающие высшей юридической силой решения, обеспечивающие верховенство права, по поводу конфликтных юридических ситуаций (случаев, явлений) при отсутствии консенсуса между их участниками, включая подобные явления, возникающие между властью и личностью. Именно судебное решение в таких ситуациях создает равновесие, которое выполняет роль индикатора и критерия обеспеченности верховенства права, потребность в котором (в равновесии) обусловлена самим политическим режимом правового государства, основанном на плюрализме в политике и конкуренции в экономике. Причем суд свои решения принимает только в рамках соответствующего судопроизводства, осуществляемого на основе состязательности и равноправия сторон (ст. 118, ч. 2 и ч. 3 ст. 123 Конституции), что, в свою очередь, предполагает отделение функции суда по разрешению дела от функций сторон судопроизводства и недопустимость выполнения судом функции какой бы то ни было стороны, если даже стороной в производстве выступает государство, органом которого является и сам суд, поскольку в противном случае суд становился бы "судьей в собственном деле" и терял бы свою независимость. Прокуратура как раз восполняет эту, не свойственную суду, но необходимую для состязательного судопроизводства, функцию участия государства в качестве равноправной стороны, представляя государственный, общественный или иной публично-социальный интерес, и обеспечивает независимость суда, освобождая тем самым суд от выполнения функций стороны, представляющей государство.
Подлинное состояние верховенства права предполагает единство всего правового пространства страны в целом, включая и единство судебной практики, что особенно актуально для Российской Федерации, у которой государственное устройство является федеративным, а граждане проживают в отдаленных друг от друга субъектах Федерации, каждый из которых самостоятелен в вопросах своего ведения в регулировании общественных отношений и обладает своими особенностями. Поэтому прокуратура, участвующая в судопроизводстве в указанном качестве, для гарантированного обеспечения такого единства объективно должна быть единой и централизованной системой федеральных государственных органов. Только при такой организационной структуре системы органов прокуратуры любой прокурор в судопроизводстве обладает статусом представителя всей прокуратуры и может быть заменен в деле в любой стадии судопроизводства вышестоящим прокурором для обеспечения единого подхода при определении позиции прокуратуры, значит и позиции государства в целом, в отличие от рассматривающего дело судьи или состава суда, принимающих решение всегда автономно, независимо от вышестоящей инстанции, которых (судью и состав суда) в деле не может заменить никто до окончания разбирательства по делу, в том числе и вышестоящая судебная инстанция. При таком соотношении статусов и конституционных функций суда и прокуратуры балансируется их деятельность друг с другом и обеспечивается гармония судебного процесса в целом. Поэтому прокуратура не должна быть судебным органом, но должна обладать, как и суд, конституционным статусом. Прокурор, в том числе вышестоящий, должен участвовать в судопроизводстве в качестве стороны под контролем суда, а судебное решение должно быть обжалуемо прокурором в апелляционную, кассационную и надзорную инстанции.
Таким образом, сочетание централизма прокуратуры и автономности судебного состава в судопроизводстве служит гарантией обеспечения реализации конституционных положений о верховенстве и независимости суда, а также единства правового пространства, фиксируемого в судебных решениях, принимаемых по поводу многообразных, не тождественных друг с другом, конфликтных правовых ситуаций, что, в свою очередь, составляет существенное условие обеспеченности в жизнедеятельности общества состояния верховенства права, т.е. полной реализации на практике обязанности государства, предусмотренной в ст. 2 Конституции.
Реальность такова, что в судопроизводство могут быть вовлечены в качестве сторон структуры, организационно состоящие в системе законодательной или исполнительной власти (например, в гражданском судопроизводстве по делам о восстановлении на работу, в административном судопроизводстве по делам об оспаривании нормативного правового акта органа исполнительной или законодательной власти и т.п.), что объективно обусловливает необходимость придания прокуратуре, как и суду, в самой Конституции статуса независимости от этих ветвей власти.
А что касается функций прокуратуры Российской Федерации в современный период, то в течение 27 лет Конституция их не определяла. А Закон N 1-ФКЗ определил их как осуществление надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовного преследования в соответствии со своими полномочиями, а также иных функций и, таким образом, устранил существовавшую длительно так называемую "конституционную бесфункциональность прокуратуры" <4>. Однако этот же Закон создал некоторые правовые неопределенности, связанные с тем, что не вполне понятно, по какой причине Конституция не раскрывает "иные функции прокуратуры", указывает, что функции прокуратуры определяются федеральным законом, тогда как они уже определены Конституцией, и почему Конституция делает оговорку о том, что прокуратура свои функции осуществляет в соответствии со своими полномочиями, тогда как такой оговорки не делает применительно к осуществлению функций других учрежденных Конституцией государственных органов.
--------------------------------
<4> См. об этом: Сухарев А.Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в ее обеспечении // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 115.
Эти неопределенности, на наш взгляд, также объясняются отсутствием соответствующей современному периоду конституционной доктрины о функциях прокуратуры.
При разработке такой доктрины необходимо исходить из того, что в конституционных функциях прокуратуры проявляется ее конституционное назначение, так же как назначение самой Конституции проявляется в ее функциях. Как справедливо отметил известный ученый в области науки конституционного права С.А. Авакьян, функции Конституции - это различные проявления ее назначения <5>.
--------------------------------
<5> Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: Сашко, 2000. Глава 1 "Основы учения о конституции". Параграф 1.2 "Функции конституции". URL: https://www.garant.ru/) (дата обращения: 03.03.2023).
В науке о прокурорской деятельности понятие "функция прокуратуры" преимущественно определяется как установленный законом особый вид ее деятельности, а прокурорская деятельность в целом рассматривается как "совокупность функций и иных направлений деятельности" <6>, что не приемлемо для науки конституционного права, так как носит сугубо прикладной характер.
--------------------------------
<6> Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. N 1. С. 19.
Поэтому для науки конституционного права определение функций прокуратуры в современных условиях может быть приемлемо только как проявление в нормах Конституции назначения прокуратуры. В федеральном законе при этом могут и должны быть определены полномочия прокурора, с использованием которых реализуются функции прокуратуры в установленном порядке. Конституционный Суд, например, исходит из правовой позиции, выраженной в Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П, согласно которой "соответствующие полномочия прокурора обеспечивают выполнение прокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций".
Осуществлением надзорных функций прокуратура обеспечивает в государственном юридическом механизме выполнение не свойственной суду, но необходимой для реализации государственной обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина вне сферы судопроизводства роли, суть которой заключается в том, что прокуратура обеспечивает инициативное, несиловое <7> присутствие федерального государственного центра в муниципальных и региональных сферах публичных правоотношений, отраслях государственного управления для обеспечения своевременного и адекватного реагирования со стороны соответствующих, уполномоченных на то органов публичной власти на нарушения Конституции, законов, прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в целях их устранения и предупреждения, а в случае недостижения внесудебного консенсуса инициирует производство в суде по их восстановлению и защите. "Специфика прокурорской деятельности, - отмечает С.Г. Кехлеров, - заключается в том, что, не обладая средствами государственного принуждения, прокурор преимущественно процессуальными инструментами побуждает других субъектов исполнять закон, прекратить его нарушение, устранить причины нарушений и наказать виновных" <8>.
--------------------------------
<7> Имеется в виду не военное, не полицейское, а процессуальное.
<8> Кехлеров С.Г. Права человека в России и правозащитная деятельность государства. СПб.: Юридический Центр Пресс, 2003. С. 47.
Кроме того, по логике вещей, закрепленные в настоящее время Конституцией функции прокуратуры по осуществлению надзора и уголовного преследования по своей сути должны отличаться от аналогичных функций других органов. В противном случае неизбежны подмена и дублирование прокуратурой их функций, что само по себе является нонсенсом.
В этой связи следует вспомнить, что в Конституции РСФСР 1978 г. прокурорский надзор назывался высшим надзором, а Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 17.11.1995) до 9 ноября 2020 г. содержал норму, согласно которой надзор прокуратура Российской Федерации осуществляла от имени Российской Федерации.
Характеристика прокурорского надзора как высшего или как осуществляемого от имени Российской Федерации определяла его сущность и отличала его от контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти. Однако сущностный признак отечественного прокурорского надзора в Конституции не воспроизведен, что создает некоторые правовые неопределенности. В этой связи С.Н. Безмельницын, например, отмечает, что после исключения из характеристики прокурорского надзора слов об осуществлении его от имени Российской Федерации "мы можем сделать вывод об определенном понижении конституционно-правового статуса прокуратуры России и превращении прокурорского надзора из главного надзора государственного уровня в надзор одного из отдельных специализированных ведомств" <9>.
--------------------------------
<9> Безмельницын С.Н. Трансформация конституционно-правового статуса прокуратуры по Конституции Российской Федерации // Молодой ученый. Международный научный журнал. 2022. N 9 (404). С. 69.
Отсутствие в Конституции указания на сущностный признак прокурорского надзора является конституционным пробелом, поскольку Конституционный Суд в своей правовой позиции, выраженной в указанном выше Постановлении, определил, что прокурорский надзор в Российской Федерации является межотраслевой, надведомственной и универсальной составляющей в системе государственного механизма обеспечения законности, что соответствует его осуществлению от имени государства и не характерно для надзора (контроля) специализированных ведомств. Отечественный прокурорский надзор не может быть и не должен быть приравнен к специализированному государственному надзору (контролю), иначе становится нонсенсом его конституционализация и существование вообще.
Исходя из таких научных положений, конституционную доктрину о статусе, структуре и функциях прокуратуры Российской Федерации в современных условиях можно определить как систему общепризнанных в научном сообществе, авторитетных, полезных и приемлемых в правотворческой и правоприменительной деятельности руководящих принципов, концепций и теорий о социальной обусловленности и закономерности конституционного порядка учреждения прокуратуры в Российской Федерации в отдельной главе или в одной главе вместе с судебной властью, необходимости конституционного порядка определения ее структуры, как единой централизованной федеральной системы государственных органов, необходимости конституционного порядка определения назначения прокуратуры в правовой системе путем закрепления в самой Конституции осуществляемых прокуратурой от имени Российской Федерации функций надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и уголовного преследования, с делегированием федеральному законодателю определения объектов и отраслей прокурорского надзора с конкретизацией их особенностей, полномочий, состава и иерархии органов, составляющих систему и структуру прокуратуры Российской Федерации, и порядка осуществления прокурорской деятельности.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С.А. Авакьян. 2-е изд. Москва: Сашко, 2000. 528 с.
2. Безмельницын С.Н. Трансформация конституционно-правового статуса прокуратуры по Конституции Российской Федерации / С.Н. Безмельницын // Молодой ученый. Международный научный журнал. 2022. N 9 (404). С. 69 - 70.
3. Бондарь Н.С. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 10 - 14.
4. Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности / А.Ю. Винокуров // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. N 1. С. 18 - 20.
5. Кехлеров С.Г. Права человека в России и правозащитная деятельность государства / С.Г. Кехлеров; под редакцией В.Н. Лопатина. Санкт-Петербург: Юридический Центр Пресс, 2003. 399 с.
6. Магомедов М.А. Доктринальная модель правового статуса прокуратуры Российской Федерации и ее функции / М.А. Магомедов // Социально-политические науки. 2017. N 6. С. 95 - 101.
7. Романов Е.Б. Конституционная доктрина как один из видов источников науки конституционного права / Е.Б. Романов // Вестник Томского государственного университета. 2010. N 330. С. 109 - 111.
8. Сухарев А.Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в ее обеспечении / А.Я. Сухарев // Законность в Российской Федерации / О.П. Бедный, А.Д. Бойков, И.С. Викторов [и др.]; члены редколлегии: И.Ф. Демидов, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров. Москва: Спарк, 1998. С. 109 - 140.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.